自然法正義論視域下城管執法理性分析

張振金

淮北師范大學政法學院，淮北，235000

在西方經過柏拉圖、亞里士多德、斯葛多學派等思想家創立的自然法學派，與之后的古典自然法和近現代的社會契約論，使得法治正義思想成為西方法治社會的主流價值觀。這一法治理念與新時代發展中國特色社會主義市場經濟，全面實現依法治國有著內在的聯系。但以西方城邦商業社會形成的法律思想與我國重農抑商的封建專制法律思想截然不同，導致中國在進行社會主義法治建設中還尚未形成穩固的法治價值取向，在城管執法領域人們表現出各種過激行為就是很好的例證。社會媒體曾一度發出優待弱勢群體的正義呼聲，宣揚向西方學習執法理念的主張，為此正確認識法治正義顯得異常重要。

1 自然法與人定法正義思想

1.1 比較分析迥異正義思想的認識

從西方法律思想史的學習中可知曉自然法正義思想。蘇格拉底曾強調不僅自然法是正義的表現，人定法也是正義的表現，正義是城邦生存的基石[1]4。法律具有其生命力的根源是符合客觀規律，顯然蘇格拉底的正義觀點是在法律框架下提出。柏拉圖在《理想國》中對正義進一步論述，竇炎國把柏拉圖的社會正義思想歸納為利益與利益關系，道德與制度倫理，在社會中表現為秩序與和諧結構[2]。從國家、社會、個人等多個層面對柏拉圖正義思想進行總結，筆者借用張乃根對柏拉圖的正義觀點：“正義就是以善待友，以惡對敵的藝術?！盵3]因為用善與惡的表述更符合中國人普遍的思想認識。他的學生亞里士多德也強調，“法律的實際意義卻應該是促成全邦人民能近于正義和善德?！盵4]199之后經過啟蒙時代古典自然法代表霍布斯、洛克、孟德斯鳩和盧梭等思想家進一步豐富，使得自然法正義思想逐步成為西方現代社會的法治取向。可見，定格西方人們法治思想的正義論，自始都在法律的規制內傳承、延續并不斷完善。

在城邦商業繁榮基礎上形成的西方法治思想，較中國傳統的“罷黜百家，獨尊儒術”的仁治思想表現更為多元化。正義不只是中國傳統思想中的“路見不平，拔刀相助”的俠客正義，也不完全是“天下為公”的公平正義感，更不是中國傳統社會認識的“伸張正義”超功利倫理訴求與道德標準的用意，而是張文顯在其法理學著作中堅持佩雷爾曼的社會正義觀，認為社會正義就是：同等待人[5]。在這里社會正義與法律正義關系不作論述，略認為等同，顯然中西方對正義的內涵有著大相徑庭的認知。這一法治文化的思想認識差異，勢必阻卻社會主義法治建設的進度，在城市依法行政管理領域表現尤為突出。

1.2 人定法的價值取向

人定法是超越自然法的進步，使法律作為社會正義的化身。我國在法制建設中對社會正義與法律正義的認識也在發生悄然地改變，進而從超理性的道德正義中解脫。十一屆三中全會后，結束了我國近百年艱難曲折的法制變革歷程，最終確立建設社會主義法治國家，使法制建設與建設法治社會走上穩健良性的軌道。法治思想逐步成為社會主流思想，成為評判社會公平正義的價值標尺。

2002年，國務院出臺《關于進一步推進相對集中行政處罰權的工作決定》，城管執法機構正式組建就與當時依法治國方略相伴而生。1997年9月，黨的十五大就曾提出依法治國基本方略，其基本要求就是廣大人民群眾在黨的領導下依照憲法和法律規定，通過一定的途徑和方式管理國家各項事務，保證國家管理各項事務都能依法進行，逐步實現各項制度的民主化和規范化，改變傳統的人治思想。隨著國家各層面寬領域推行依法治國，這就要求政府及職能部門依法開展各項工作。2002年11月，黨的十六大在依法治國的理論基礎上，提出了依法執政和依法行政的重要法治理念。依法行政的科學內涵是要求政府及職能部門堅持合法行政、合理行政、程序正當的原則，開展各項執法服務工作。城管執法機構在組建之初就定格在合法行政與合理行政的執法理念之中，然而在地區、部門、集團、階層利益的驅動下，城管執法機構存在越權執法的嫌疑，損害執法維護公平正義的形象。為構建社會和諧，促進社會公平正義，黨的十六屆六中全會提出加強制度建設，保障社會公平正義，保障人民在政治、經濟、文化、社會等方面的權利和利益的執政思想。黨的十八屆四中全會是黨中央第一次專門研究法治建設的專題全會，會議決定全面推進依法治國。中國的政黨制度與國家性質決定黨的意志上升為國家意志，體現人民的根本利益，必然對廣大人民群眾的愿望和訴求做出公正合理的安排。因此，在黨和政府領導下的城管執法行為，必然反映黨的工作宗旨與政府法治要求。

1.3 社會主要矛盾反映對法的價值評判

黨的十九大報告指出：“中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！敝挥谐浞终J識社會主要矛盾，才能更準確地認識社會的焦點和問題。法律是反映社會物質生活關系與社會關系的制度規范，馬克思就曾指出：“法律根源于物質的生活關系，是這種物質生活關系的總和。”[6]馬克思的論述在城管執法領域得以充分印證，中小城市繁華的街道上有古稀之年的老人叫賣自己的“天然”商品，也有各類群體的“曲藝表演”，亦有現代青年的推銷創業。似乎存在即被合理，實然是降低了城市發展功能與效率，違背了城市發展的目的與價值追求。因小農經濟與計劃經濟發展起來的中國特色的社會主義市場經濟，加之區域發展的不平衡不充分，導致人們對城管執法的認識也不盡相同。于是，城管執法主體與行政相對人之間的矛盾在社會中表現尤為突出，在個別區域表現異常尖銳，甚至發生流血沖突成為社會各方關注議論的焦點。面對暴力執法與暴力抗法，這一異常不和諧的社會現象，我們不得不對依法行政所追求的內涵價值進行冷靜的思考，對依法行政所維護的社會正義與道德正義做出理性的分析。曾有學者對法的時代性有過這樣論述：不同時代的人，以及同時代不同社會地位的人，對于權利和利益的公平性和正當性的理解存在很大的差異，有時甚至截然相反的[2]。的確，占在不同立場的群體對城管執法行為的認識得出的評價與結論也是大相徑庭。

2 法制建設與建設法治社會的現實分析

2.1 法制建設滯后于國家發展政策

2.1.1 城管組建的時代背景

2000年，中共中央、國務院出臺《關于小城鎮建設有關政策》，其后逐步取消了戶籍、就業、醫療、養老保險等諸多城鄉二元制制度，并多次提出加快中小城鎮建設步伐，提高中小城鎮覆蓋的比率。2014年3月，國務院制定了《國家新型城鎮化發展規劃(2014—2020)》,努力實現常住人口城鎮化率達到60%左右。2002年11月，中央提出統籌城鄉一體化建設，縮小城鄉差別，加快城鎮化進程等建設發展政策。為改善人們的居住環境，提高人們生活質量，共享改革發展成果對中小城市發展釋放更多制度優勢，一時間中小城市聚集這一區域工業、商業、教育、醫療、衛生、科技、政務等全部優勢資源。優勢資源的迅速聚集使得廣大農村教育、醫療、基礎建設發展規模萎縮，致使大量農村人口涌入城市。這些人口不僅僅是以往農村富余勞動力，而且包括子女上學陪讀家長，看病就醫陪護子女及開發搬遷等人口。資源的集中必然帶來人口與資金的匯集，促進城市的發展，同時城市管理與服務必然緊跟其上。

2.1.2 城管執法法律依據

在城鎮化建設之前國家就曾頒布城市管理法律、法規。1992年國務院通過了《城市市容和環境衛生管理條例》(2011進行部分修正)，全國人大在1996年制定了《中華人民共和國行政處罰法》，國務院于1996年出臺了《城市道路管理條例》等。此外，一些法律基于單一城市發展規劃而制定，如1990年頒布實施《中華人民共和國城市規劃法》，重點強調城市發展規劃，2007年10月，為應對統籌城鄉發展制定了《中華人民共和國城鄉規劃法》。顯然20世紀90年代制定的城市發展規劃管理的法律條文，已不能適應國家現行政策制度發展的要求,正如黑格爾在法哲學中所論述，哲學總是滯后這個時代[7]。然而并非法律滯后于時代，而是在法制建設中沒有對法制建設的規律進行充分的預見。2002年國務院出臺《關于進一步推進相對集中行政處罰權的工作決定》，建設部2005年制定的《城市建筑垃圾管理規定》和2007年制定的《城市生活垃圾管理辦法》，之后又相繼制定城市道路、路燈、園林、綠化等各項規章。各省、自治區、直轄市也先后制定了《地方城市和環境衛生管理條例》和其他地方性規章，完善了城市管理的法制建設。

擁有健全的法律制度兼具良法是法制建設基本條件。建設法治社會就是實現國家社會治理體系的民主化、規范化、法律化，做到依法治理。亞里士多德從兩個方面對法治含義進行概括：已制定的法律獲得普遍服從，而大家服從的法律又應該是制定得良好的法律[4]81。對城管執法的認識也應從這兩個方面加以分析研究。

2.2 法律關系主體對法治認知的錯位

2.2.1 執法者素質影響法治正義的體現

統籌城鄉發展使得城鄉界限被打破，大量的人口涌入城市，城市發展的硬件設施與法治教育的軟件服務，還不能完全適應城市快速發展的要求，加之外來人口在生活習慣、文化水平、思想認識等方面的局限，與城市依法管理的要求存在較大的差距，于是在城管執法中頻繁發生與法治要求相沖突的社會現象。在統籌城鄉發展、加快中小城市建設中，網絡媒體對城管執法部門的負面報道幾乎沒有間斷，例如，延安的城管踩頭，無錫城管鎖喉，廣州城管拳打腳踢，連云港城管群毆村民等醒目的標題報道。這些無不拷問著野蠻與文明，粗暴與理性，人性與道德的法治社會所追求的價值取向。城管執法的粗暴行為，被網絡媒體一次次推向社會評論的風口浪尖，質問著政府依法行政與依法執政的宗旨。城管職能是市場經濟發展的必然結果，城管自身素質與執法行為反映政府形象和公信力，正如亞里士多德所述，法律的實現要靠執法者良好的素質。

2.2.2 法律應得到普遍遵守

筆者在城市行政管理綜合執法局工作多年，實踐中充分感受到基層人員法律意識的淡薄，法律思想的滯后，法律思維的缺失。城管打人的確有被無限引申的負面宣傳，其反映出滯后的道德正義被無限擴大化。本能的防衛與主動出擊需嚴格界定，還原客觀事實真相才能反映人們對法律敬重的心理，也正是媒體宣傳時應遵守的底線。事實上城管被打事件遠遠多于主動打人不實的報道，實務中阻礙執法違法犯罪行為從未間斷，如淮北市相區城管局執法隊員執行公務時被農民鐮刀砍傷致死，寧波市北侖霞浦街道城管在送達通知書現場被砍兩死兩傷，其他被打傷更是甚多。城管觀察者網站報道執法人員被打、被傷、甚至死亡的案件也不曾停歇。這樣暴力抗法的結局令人悲痛，更令人深思。對此一些社會媒體言論不是對暴力抗法行為進行反思，而是對執法行為進行發難反問，更加凸顯人性的冷漠，道德的缺失，法律敬畏的泯滅。法治思維主體不但是姜明安所指的公權力執掌者[8]，而且是呂世倫、金若山認為的領導干部和全國公民[9]。無視國家行政法律，漠視行政執法的思維在社會中還是存在的，它反映出法治正義思想的滯后與沒落，與時代進步發展要求的脫節。

眾所周知，每一項法律的實施都需要有國家強有力的國家暴力機關做后盾，否則人性、理性、善良、道德只能在很小的范圍內發生作用，正如竇炎國所言：“法律正義是道德正義的基礎和保障，離開法律正義保障的道德正義，只能在極其有限的范圍內發揮作用?！盵2]這在城市執法管理領域中表現得更為明顯。

3 現代行政的執法理念

3.1 執法的正當性

依法行政的要求是合法行政，合理行政，程序正當，高效便民，誠實守信，權責統一。

依法行政的合法性不容置疑。城市管理做到執法有據，僅說明了執法的合法性，依法行政要實現公平正義，就必須更加注重它的合理性與程序正當性。對商鋪違規出店經營行為采用宣傳引導，規范管理的方式，給行政相對人一定的認知時間加以改正；對占道違法經營的商販，嚴格執行“三告知一處罰”程序：一是告知身份，二是告知違法行為，三是告知適用的法律條文，最后進行處罰的原則；同時對流動商販擾亂經營秩序的違法行為，采取疏堵結合的管理方式，進行一次宣傳教育，二次嚴重警告，三次處罰程序正當原則。從合理行政與程序正當的角度分析，城管執法有其成熟穩定的步驟。社會輿情媒體對城管執法行為理應從執法的合法性、合理性與程序正當性進行公正的報道，并從執法過程中判斷事件的是非曲直，以此證實依法行政是否做到人性化，并理性分析行政相對人是否遵守行政法規范，還原事實真相，發揮法的指引、評價、教育、強制的作用。

3.2 執法的目的性

依法行政追求的目的價值是公平正義，執法為民。然而，城管執法中相對人大多是擠占道路、廣場、草坪、綠地等公共設施，為自己牟取私利而破壞公用設施，并且這些區域人員流動大、人口相對集中，如不依法嚴管，那么每個城市的標志性公共場所都會商販云集，人頭攢動，天安門廣場更是如此。這種占道違法行為不僅阻礙交通，破壞環境，造成污染，而且降低城市品味、功能和效率,使得城市發展讓人們生活變得更美好的倡議成為空談，就是共享改革成果與城市發展成果也會落空，廣大市民期盼優美宜居的生活環境也只能望塵興嘆！

城管執法本是創造清潔、衛生、有序的城市生活空間服務廣大市民，執法本應受到民眾廣泛的支持，實然則不同。由于一部分行政相對人違法經營行為滿足了一部分市民滯后的生活習慣，致使對城管一部分執法行為持否定觀點，亦有甚者完全否定。如果城市管理不能實現高效便民的執法理念與精神實質，創造清潔優美的城市生活環境又如何實現？促進社會主義“四個文明”建設的立法目的又如何實現？公平正義，執法為民公共的善又如何體現？

3.3 嚴格執法

大量人口涌入城市，面對復雜多變的管理與服務群體，城管執法的嚴肅性就凸顯出它的重要性。依據《行政處罰法》第八條，行政執法主體依據法定程序有權暫扣行政相對人違法經營物品或工具。如果商販與行政執法人員爭執沖突，從法律層面上實屬阻礙執法的違法行為。在香港具有城管性質的食品監督執法人員，對違法經營者有限制人身自由的權力。在執法過程中，行政執法人員首先打人是絕對不允許的，必要的自衛也是維護執法人員自身安全和捍衛依法行政的執法尊嚴。如果因行政相對人無理或強勢而放棄執法的原則，那么行政行為的嚴肅性和法律的權威就會大打折扣，但絕不是與行政相對人劍拔弩張，針鋒相對，而是把握執法的度。同等待人,公正嚴格的執法體現西方自然的正義思想。柏拉圖在《法律篇》中認為，政治學不是研究個人的善，而是研究公共的善，為了實現公共的善，僅僅依靠教育是不夠的。人的本性只考慮個人利益而不謀求公共利益，所以必須要有法律，通過法律可以制裁或懲罰人們的不善行為[10]。顯然城管執法是維護社會秩序公共的善，善即正當[1]6。城管執法的嚴格性是體現法治方式的一種精神，姜明安強調法治方式是指公權力執掌者在法治理念和法律精神的指導下，通過制定、執行法律、法規、規章，處理各種經濟和社會問題，解決各種社會矛盾與爭議的措施、方法、手段[8]。嚴格是遵循執法公正的前提，同時執法公正又是實現法律正義的前提和基礎，因此應嚴格執法，全民守法。

4 實務中法治正義理性認識

4.1 城管執法的公平正義特征

筆者從縣城管執法大隊的行政處罰檔案摘取案例進行論述：2014年11月，在縣西關外大街對長期占道經營殘疾人王某所經營物品進行暫扣并給予行政處罰；2015年8月，在縣光明街對出店經營、占道經營的店商進行集中整治，并對先后教育與警告且拒不整改的店商違規經營物品依法實施暫扣并給予處罰；2016年9月，在主城區對經營店主亂潑亂倒污水違法行為依法給予罰款……翻開全國城管執法處罰檔案對違反《城市市容管理條例》的違法行為，都會做出相應的處罰。

在相同執法環境中，執法主體不會因為行政相對人所處地位與處境不同而降低行政執法標準。依法行政要體現公平正義，就要對一切違法者適用法律相同且處罰的標準和幅度要一致，做到一切行政相對人平等地適用法律。城管執法對違法群體強行暫扣使之遵從法律的行為，不能因相對人沒有職業、文化、固定收入而處于道德的同情，盲目喊出執法要“人性化”降低執法標準的主張。如果這樣就是對其他被處罰者的不公。城管執法過程的顯著特征是現場執法，透明執法，沒有任何掩飾的陽光執法，使執法行為時刻處于其他行政相對人與公眾的現場監督之下。這一執法特征必須排除任何道義上的憐憫與同情，因為中國傳統法律適應文化相對固定，就是天子犯法與庶民同罪。這也是城管執法剛性有余、柔性不足常常被負面轉載與評論的原因之一。

4.2 非理性道德正義真實目的

城市管理的現實特征是執法領域廣、范圍大、事務細，涉及到每一個人的日常行為規范。從小到隨地吐痰，亂丟煙頭、果皮、紙屑等不良習慣，大到亂寫亂畫，亂停亂放，亂潑亂倒等違規行為，直到家庭、企業、公司等違法裝修、施工、搭建構筑物、建筑物等一切破壞市容市貌的行為均納入城市管理的范圍。因此,城管執法對每一位社會成員的任性行為都發揮著指導、規范、強制的功能。城市管理精細嚴格的法律行為規范，必然讓許多固守思想的市民極力維護自己的自由與任性，以及用不合時宜的道德正義為自己的行為進行辯護。馬克思曾對堅持不合時宜的道德價值觀作過這樣論述：“不顧社會發展的新的需要而保護舊的道德正義觀念，實質不是別的，只有用冠冕堂皇的詞句作掩護，維護那些與時代不相適用的私人利益，反對共同利益?！盵11]現代社會對城管執法方式曾有過一邊倒的言論，的確有此嫌疑。

5 結 語

當城管執法通過外在他律實現相對人內在的自律功能時，這與中國傳統的超功利自律正義思想相違背，恰與媒體輿情主張學習西方法治正義思想吻合。西方法治正義以嚴格遵守法律為前提，而非主觀上超功利的正義感。城管執法面對復雜的社會群體與發展不平衡不充分形成的社會認知矛盾，筆者不敢希求每一位社會成員都能全面正確認識西方法治正義的精神實質，但是自覺守法并規制自身行為，卻是實現法治與道德正義的內在要求。