網格化服務管理創新機制研究
——以成都市X街道為例

張亞蘭

（四川大學 法學院，成都 610207）

一、成都市X街道網格化服務管理的創新探索

（一）成都市X街道網格化服務管理創新探索的背景

“網格”被多數學者定義為基于互聯網的一種新興技術，它將互聯網、計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體，能夠為相關工作人員和普通群眾提供更多的資源，構建起一個更易相互交流的平臺[1]。網格化城市管理機制是在“城市數據化”迅速建設與發展的背景下產生的新型城市管理機制，是根據屬地管理、地理布局、現狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網格狀的單元，并對每一網格實施動態、全方位管理的創新機制[2]。各個不同的城市與地區通過對網格化管理機制的長期實踐與運用，逐漸會形成自己特有的網格化管理模式。因此，所謂網格化管理模式必建立在數字技術基礎之上，以單元網格管理為基本特征，且具有數字化管理、精細化管理、動態化管理等特征[3]。它對于克服傳統治理模式中的信息滯后、職能交叉、被動管理等問題具有明顯的優勢[4]，因此，自《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出網格化管理的創新社會治理機制以來，基層治理網格化從局部試點逐漸面向全國推廣。但是在實踐的過程當中，由于各地實際情況有所不同，網格化管理也遇到了諸多問題。

成都市X街道屬于城鄉結合部，地理位置特殊，幅員廣闊，戶籍人口近10萬，流動人口約是戶籍人口的4倍多，各種社會問題表現得相對突出。尤其是近年來，轄區內經濟社會快速發展，同時，也帶來了治安復雜、交通擁堵、出攤占道、亂停亂放等紛繁復雜的社會矛盾和城市治理問題。十八屆三中全會召開之后，轄區內開始在S區的統一領導下實行網格化管理。而自2014年開始，S區逐步下放權力，由此X街道開始在S區領導下結合自身特有的情況開展網格化服務管理。“服務管理”與純粹的“管理”和“治理”在內涵上有所不同，“服務管理”更加強調為群眾服務，而不是以一種官本位的思想來對群眾進行約束、管控[5]。X街道將轄區劃分為103個網格并配備103個網格員進行專門化管理，取得一定效果，為轄區治理發揮了“信息員”、“服務員”和“管理員”的積極作用。但隨著轄區經濟社會的快速發展,街道科研院校多、產業基地多、商業樓盤多、專業市場多、流動人口多、交通車輛多以及基礎配套弱、公共服務弱、執法力量少這“六多兩弱一少”的特征進一步加劇，轄區原有的每日兩次巡邏的補貼性管理機制在治安形勢復雜化、矛盾問題交織化、風險隱患嚴重化的趨勢面前，越來越不適應新形勢、新情況的要求。越來越多的隱患矛盾無法及時在網格中發現，平臺數據更新緩慢，網格管理服務滯后，迫切地需要探索新的網格化服務管理機制。2018年1月起，筆者通過社會調研、材料分析、文獻收集等方式，對X街道網格化服務管理機制進行實證調研，試圖對X街道形成的網格化服務機制進行梳理、分析。

（二）成都市X街道網格化服務管理的創新實踐

為解決面對網格化服務管理中遇到的諸多問題，X街道黨工委、辦事處經過多次調查分析，開展了多次研判會議，最終決定將原有103個網格根據管轄區域狀況，重新優化整合歸集管理。按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的要求，結合每個社區的人口狀況、地理位置、樓院布局、商戶分布、管理現狀等因素，將試點社區J社區劃分為12個網格，將科研院所、企事業單位、公共場所、商業店鋪、交通線路、學校、安置小區、商品樓盤等作為重點部位全部納入網格管理，并根據各個部位不同的情況將其劃分為一般網格和專屬網格兩種類型：一般網格主要是針對人口居住情況來進行的網格劃分，專屬網格主要是針對街面區域、商務樓宇、各類園區、集貿市場、商場、學校醫院、機關企事業單位、河道胡泊等區域來進行的網格劃分。通過細化數據信息歸屬、明確人員力量歸集、完善薪酬待遇激勵機制等方面，來穩固網格基礎，形成各類治理力量與網格力量之間良性互動，激勵多員參與的治理體系。網格優化整合之后，平均每月上傳事件較優化前有三倍的增長速率，成果可喜。具體做法如下：

1.理清職責歸屬，實現閉環管理

為理清網格化服務管理工作中的職責歸屬，X街道主要做出以下三點措施：一是打破地域(社區與社區）界限按照實圖現狀優化網格，重新繪制網格現狀管理圖和信息數據變更導入，通過實際研判、任務認領、現場會等方式將103個網格優化調整，劃分為89個一般網格和26個專屬網格，實現專職專屬管理，并在全區網格統一數字編碼，編碼規則按照：區行政區劃代碼+鎮（街道）行政區劃代碼+村（社區）行政區劃代碼+網格類型編號+網格序號來實行，行政區劃代碼參照國標執行，一般網格類型編號為01，專屬網格類型編號為02，網格序號由各鎮（街道）在轄區內依次確定。二是改變“一日雙巡”的管理機制。X街道對人口密度大、重點場所多、交通和城市治理壓力大、社會治安復雜的53個網格實行專職化管理。三是整合力量歸屬管理。X街道將下沉到街道的各類協管員、協理員、助理員、監督員的發現職能充分利用起來為網格工作服務，以優化組合或“兼事兼薪”的方式下沉到各網格，同時將街道機關干部、社區干部、轄區民警和網格員全部納入網格，實行人在網格走、事在網格巡的閉環管理。

2.建立管理制度，健全運行機制

X街道經過長期探索，建立并健全了部分管理制度及運作機制，在網格工作中追求實戰、實用、高效。一是在工作中不斷總結完善網格員管理辦法。為避免網格工作人員在工作中盲目、隨意、散漫的工作態度，X街道將網格工作制度化、日志化，設立相關獎懲制度以約束網格工作人員；二是通過設立積分管理制度提升隊伍工作積極性。X街道通過落實網格巡防、中心值守、計時計件常態治理和服務，在網格工作人員薪酬待遇上實行事件績效積分掛鉤、人員管理上實行差評淘汰的管理機制，通過提升待遇、廣泛吸引人才、優化隊伍，建立起每日積分、每月績效、季度總結、年終評比的薪酬用人機制，以提升網格工作人員隊伍工作積極性，充分保持隊伍活力；三是細化職責任務、多員參與與互動，提升網格工作協作性。通過明確網格長，社區干部、機關人員、及各類網格參與員相應工作職責，建立健全分工協作、任務分派、工作例會、監督考核等各項工作制度，形成以網格事件為主導，與各項工作有效互動的治理機制。

3.激勵群眾參與，壯大參與隊伍

在推行網格專職化、聯動化、實效化管理的同時，X街道出臺了一系列獎勵措施激勵轄區群眾廣泛參與，促使社會最微小細胞都參與到社會管理當中來。一是綜合運用各級各類獎勵政策，多方面獎勵。在區獎勵政策的基礎上，X街道細化配套了一系列的獎勵辦法，街道每年撥出專項資金，對轄區社會治安、城市管理、違章搭建、安全生產等方面實行舉報獎勵。二是實行多渠道參與、多方式獎勵措施。通過街道政務信箱、短信、電話等方式實現多渠道參與，并以紅包、話費、積分、物品、現金等多方式進行獎勵。三是粉絲發展獎勵，建立專職網格粉絲團隊。即由網格員發展網格粉絲，在一定數量粉絲的基礎上鼓勵壯大，并進行粉絲獎勵提成，激勵各網格不斷壯大參與團隊。

二、成都市X街道網格化服務管理創新探索取得的成效

（一）專群聯動模式初步形成

“1+3+N”是X街道網格工作中的一項創新的專群聯動模式，其中“1”是指社區民警，“3”是指輔警、專職網格員和綜治隊員，“N”是指樓棟長、單元長、自治組織成員、平安志愿者以及其他網格參與人員。“1+3+N”模式是X街道一種創新的社區民警制度，也是機關干部下沉的網格制度。目前X街道已初步建立由網格長、專職網格員、兼職網格員和網格“參與員”的三級網格群防群治體系。這種創新模式的形成使得網格工作開展具有層層遞進的特點，有助于促進工作責任的落實，有助于將更多的工作事項納入網格化服務管理體系當中。

（二）網格巡防事件數量提升

自實行網格化服務管理以來，X街道發現并上報的巡防事件有較大幅度增長，更多的安全隱患被消弭于萌芽階段。從數據分析來看，實行網格化服務管理工作以后上報的巡防事件較之前多了4倍有余——通過網格工作發現吸毒人員一百余名，發現重大違規物品，如C社區一網格發現非法存放大量甲醇，L社區一網格發現制槍窩點，H社區網格參與員發現涉槍制毒窩點等重大線索。通過對網格巡防事件的及時發現，減少了大部分安全隱患，促使街道整體氛圍變得更加和諧穩定。

（三）群眾參與社會治理的比例提高

在各種獎勵措施的激勵下，群眾對網格工作的參與度也有所提升。迄今為止，共有群眾一百余人作出了有效舉報并兌換了獎勵。通過群眾上報，自2017年6月以來，X街道已規范臨街商鋪越門占道四萬余起，清理游商占道三萬余起。在X街道獨特的網格化服務管理的模式下，每個公民都有可能是網格工作的“參與員”，并通過參與到網格工作當中來，獲得相應的報酬。這種模式使得網格工作的效率得到較大提升，為基層治理作出了不可或缺的貢獻。

三、成都市X街道網格化服務管理創新探索中存在的問題

當前，X街道網格化服務管理創新機制已日趨成熟，促進了轄區內的繁榮與安定，對X街道的治理而言具有積極意義。但是在具體操作中，仍存在部分細節性以及程序性問題，筆者認為仍需認真對待此類問題，并逐漸加以解決，才能將網格化服務管理在基層治理中的優勢充分發揮。

（一）工作人員職業素養有所欠缺

網格工作人員除了專、兼職網格員以及網格“參與員”之外，還有一類屬于后勤服務人員，他們和網格員一樣，屬于X街道聘用制工作人員。X街道對網格工作進行后勤服務的主要是“大聯動”辦公室相關工作人員，其主要負責統籌網格上報事件、監督網格員工作情況以及根據上級領導要求制定網格工作實施細則等內容。但是筆者通過內部工作文件閱讀以及采訪發現，X街道網格工作考核細則中出現部分偏差，而詢問相關工作人員亦了解到部分工作人員對網格工作內容存在部分認識性偏差。可見基層網格服務管理中，部分相關工作人員對工作內容的認識在一定程度上欠缺。網格員在上崗之前，均會參加由S區組織的相關培訓，培訓過關之后方可上崗，以加強網格員的業務專業性，對網格工作開展大有裨益。然而部分直接與網格員工作進行對接的后勤人員的職業素養有所欠缺，偶爾可能出現網格工作銜接不當的情況，不利于網格工作的有序開展。

（二）專職網格員隊伍仍需壯大

X街道是S區最先設立的街道，由原來相鄰的兩個鎮合并而成，范圍廣，戶籍人口和流動人口總數將近50萬，治安情況復雜，但是卻只有一百余名專職網格員，網格員人數和網格任務量之間不太匹配。X街道通過多種獎勵措施鼓勵廣大群眾參與到網格工作當中來，對網格工作的順利開展確實有極大的好處，但是網格工作的主要執行者依舊是專職網格員。專職網格員人數過少勢必加重網格員負擔且可能降低工作效率。面對X街道數量龐大的人口以及復雜的治安狀況，筆者認為擴大網格員隊伍是極有必要的。

（三）網格工作監督機制存在缺陷

1、內部監督方式過于僵化

網格化服務管理工作在內部監督方面存在的缺陷主要表現在網格工作內部考核方式僵化。X街道網格員工作的檢查，實行社區居民委員會、街道辦事處兩級考核，以社區考核為主，街道辦考核為輔，其中社區直接對網格員進行考核，而街道則主要是檢查社區對網格員的考核是否符合相關規定。按照此考核方式，則網格工作的主要考核單位是社區居委會。在實踐中，街道辦通過黨工委對社區居委會實施領導，社區居委會行使行政職能時往往被視為下級行政部門，導致社區存在行政化傾向[6]，X街道亦是這種情況。在網格工作方面，工作是否進展順利與社區居委會的工作績效有一定掛鉤，因此社區居委會事實上在扮演網格工作監督員時可能會欠缺一定公正性。

2、外部監督方式不夠透明

X街道對網格工作的監督主要依靠內部考核，而需要更為有效的外部監督。按照X街道的相關規定，理論上，群眾發現網格員工作不認真履職等違規情況，可以通過到訪或者電話聯系X街道辦舉報或投訴，但是實踐中，X街道辦還欠缺一套較為成熟的處理這一類投訴事項的方案，導致群眾舉報或投訴之后有可能也并不能得到公開、透明的處理結果。且等待處理結果這個過程對于群眾而言是耗時耗力的，不利于引導群眾參與監督。除了對網格員的監督之外，在網格工作中，政府相關職能部門對網格員上報的網格事件處理情況也欠缺公開性、透明度。X街道的網格員有專門的微信公眾平臺、手機A PP，網格員輸入自己的身份信息就能夠登錄并查看每日的完成任務詳情等相關信息，但是群眾目前尚并不能登錄，更無法通過此途徑了解到上報的網格事件以及事件的處理情況，也無法通過平臺發表評論與看法。這種不透明的模式會使政府相關職能部門在處理上報的有效事件時效率不夠高，不能及時處理已經被網格員發現的安全隱患，造成嚴重的后果。

四、進一步完善網格化服務管理質量的建議

（一）提升工作人員素質，保障網格化服務管理質量

除網格員之外，其他網格工作人員（包括后勤服務人員），也應當在上崗之前進行必要的職業培訓。通過參與網格工作培訓，了解網格工作的內容、意義以及發展方向等，可以加強網格后勤服務人員的素質，提升網格工作質量與效率，提升網格工作細則內容的科學性。除職業培訓之外，還應整體加強網格隊伍的道德素養，提升網格隊伍的責任感。同時，可以采用全街道通知表揚的方式，對工作積極認真的工作人員進行嘉獎，提升網格工作人員的工作積極性和對工作的認同感。

（二）壯大專職網格員隊伍，提升網格化服務管理效率

通過提升福利待遇、加強網格員職業規劃以及拓寬網格員職業成長空間等方式吸納人才加入到網格員工作隊伍當中。在福利待遇方面，參照現有的基本薪資+計件的標準，根據三類網格員的工作性質以及工作強度等不同進行適當的區分，大力提升專職網格員薪資和福利待遇。在加強網格員職業規劃方面，可打通網格員升職渠道，將優秀網格員作為X街道優秀儲備人才，根據表現情況劃分為一級、二級和三級網格員，并根據等級不同劃分網格員所享受的福利待遇。通過壯大網格員隊伍，增強網格工作的競爭性，以提升網格服務管理效率。

（三）建立健全多元監督機制，推動網格工作有序運行

1.完善網格化服務管理內部監督機制

首先，更改網格化服務管理工作內部考核主導單位。目前X街道網格化服務管理工作考核單位主要是社區居委會，但是根據網格工作的內容以及性質分析，僅社區居委會的考核不足以監督網格工作。筆者認為，網格工作的內部考核，可以效仿扶貧工作中實行的“交叉考核”方式。此處的“交叉考核”是指社區與社區之間，街道與街道之間進行交叉考核，也即由S區主導，并且建立由社區B考核社區A網格工作情況為主，街道C負責考核街道D的網格工作情況為輔的考核模式，并同時實行社區與社區之間，街道與街道之間的競爭機制。如此有利于提升網格工作監督的公正性，也有利于激勵網格員認真履行職責。其次，提升網格化服務管理工作檢查頻率。人口眾多，治安復雜等多種情況意味著X街道不能是普通的街道一樣的考核標準，對于網格工作的考核同樣如此。通過完善內部監督的方式解決現有考核頻率過低、網格工作人員不足的現狀，有助于提升網格工作人員的工作積極性，有效降低可能存在的懈怠、敷衍等工作態度的概率。

2.建立健全網格化服務管理線上監督機制

建立并完善網格工作線上監督機制對網格工作人員形成有力監督。X街道網格化服務管理工作應建立一個群眾可視化、可參與的網上監督平臺。在互聯網時代，通過網絡進行監管已經是國家職能部門管理公共事務的重要手段之一，群眾通過網絡對國家工作人員的監督也逐漸增加。通過線上平臺，群眾可以較為直觀地感受到X街道網格化服務管理的情況，可以通過平臺對網格化管理工作進行監督，同時也可以通過在線平臺對網格工作提出意見，從而提升網格工作的積極性。目前，X街道聯合某具有法律服務資質的網絡平臺公司，正在著力共同打造“社區大時代”A PP，以期發揮法治點對點、去中心化、柔性介入等優勢，使群眾可以通過A PP免費獲取法律服務，也可通過完成部分任務兌換獎勵，同時還可以在A PP平臺上提出自己的意見，這是一個大膽、創新且有利于民生的創建。如果能夠效仿“社區大時代”搭建一個類似的平臺讓群眾可以多方參與網格工作，抑或是在“社區大時代”A PP平臺上增加網格工作的版塊，讓所有群眾都可以看到每天的工作情況，并且可以進入平臺留言、提相關意見和建議，有助于提升群眾監督的熱情，同時也有助于提升網格工作人員的工作積極性。同時，建立網格工作線上平臺，可以督促相關部門及時處理網格工作人員上報的事件，有助于解決實踐中存在的、部分相關職能部門沒有及時上報的問題。網格化工作的開展情況與轄區內每個住戶的生活息息相關，與社會的穩定相關，通過群眾監督、信息公開，不僅可以促使相關職能部門提升處理上報事件的效率，同時也可以防止內部因網格事件的處理而滋生腐敗。“陽光是最好的防腐劑”，建立并逐漸完善線上監督機制，政府每天更新網格工作情況，方便群眾及時了解網格工作情況，便于群眾通過線上平臺對網格工作進行監督反饋，提升網格化服務管理質量，給轄區內公民的人身財產安全帶來更大的保障。