經(jīng)濟(jì)視角下鄰避效應(yīng)緩解措施探析

□徐 岑

（華南理工大學(xué)廣州學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 廣東 廣州 510800）

1 鄰避效應(yīng)概述

鄰避設(shè)施一般是有污染威脅的公共服務(wù)性設(shè)施。具有廣大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但會(huì)使周邊環(huán)境或居民利益受到影響，從而引發(fā)矛盾或沖突被要求避開(kāi)。

按功能和負(fù)面效應(yīng)不同，鄰避設(shè)施分為5類(lèi)：一是能源設(shè)施。包括核電站、煉油廠、燃煤發(fā)電廠、油庫(kù)等。對(duì)居民的身體健康和生活產(chǎn)生危害，對(duì)周邊環(huán)境造成污染。二是廢棄物處理設(shè)施。包括核燃料處理廠、化學(xué)廢棄物處理設(shè)施、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾回收站、垃圾焚化爐等。三是交通設(shè)施。包括機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路和運(yùn)輸中轉(zhuǎn)站等。產(chǎn)生噪聲污染或可能對(duì)附近居民造成危險(xiǎn)的。四是工業(yè)設(shè)施。如石化工廠、造紙廠等，通常會(huì)帶來(lái)環(huán)境污染。五是社會(huì)服務(wù)設(shè)施。包括監(jiān)獄、殯儀館、精神病醫(yī)院等。

由于鄰避設(shè)施對(duì)環(huán)境、健康、安全和社會(huì)的影響，往往需居民額外支出費(fèi)用，或?qū)е轮苓叿康禺a(chǎn)價(jià)格下跌、地價(jià)縮水。甚至導(dǎo)致城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、本地居民和企業(yè)轉(zhuǎn)移、整體經(jīng)濟(jì)下滑、居民生活質(zhì)量下降等。鄰避效應(yīng)體現(xiàn)了公共利益和私人利益之間的沖突，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難以避免的現(xiàn)象[1]。

2 鄰避效應(yīng)的構(gòu)成因素

2.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

人們環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷提高，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視程度不斷增強(qiáng)，對(duì)自身健康也越來(lái)越關(guān)注。由于一些鄰避設(shè)施產(chǎn)生不良影響，加之輿論作用，人們更容易且更多地獲得了這類(lèi)設(shè)施產(chǎn)生的危害和風(fēng)險(xiǎn)，引起了心理上的恐懼，導(dǎo)致本能抵觸和反對(duì)。

同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，居民居住區(qū)與鄰避設(shè)施越來(lái)越近。一些鄰避設(shè)施原本建在人口較稀少的偏遠(yuǎn)地區(qū)，但因城市人口和其他公共設(shè)施轉(zhuǎn)移，使已建成的鄰避設(shè)施周邊人口變得密集起來(lái)。鄰避設(shè)施與居民的矛盾日益突出，引起民眾抗議，要求讓設(shè)施另遷他處。

2.2 鄰避設(shè)施的負(fù)外部性

鄰避設(shè)施對(duì)環(huán)境、人體健康和生命安全造成威脅，對(duì)社會(huì)聲譽(yù)、民眾心理造成影響，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損失。這些影響中，最突出和最能引起民眾抗?fàn)幍氖侨藗儗?duì)健康和生命安全的擔(dān)憂(yōu)。預(yù)防和減少有關(guān)環(huán)境和健康的風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)抗鄰避設(shè)施的重要原因[2]。

2.3 利益均衡性

鄰避設(shè)施的特性往往帶來(lái)設(shè)施成本與收益的不均衡分布。設(shè)施的受益者是政府、企業(yè)和其他民眾，分布廣泛。但其在環(huán)境、健康方面的成本和代價(jià)，多由設(shè)施所在地企業(yè)和民眾承擔(dān)。例如，發(fā)電廠是為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和當(dāng)?shù)孛癖娪秒娦枰ㄔO(shè)的，整個(gè)地區(qū)的用電單位和民眾受益，但電廠產(chǎn)生的廢氣、水污染以及潛在的爆炸危險(xiǎn)等不利影響則由電廠附近居民承擔(dān)。附近居民就會(huì)對(duì)設(shè)施造成的成本與產(chǎn)生效益的不均衡性產(chǎn)生質(zhì)疑，以致抗?fàn)嶽3]。

3 國(guó)外緩解鄰避效應(yīng)措施

3.1 緩解負(fù)面影響

緩解鄰避設(shè)施負(fù)面影響的措施包括工程性措施和制度性措施。這2種措施的效果取決于選址所在地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治情況。

工程性緩解是通過(guò)影響管理，減少設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)和不利影響，以減輕擬建設(shè)的設(shè)施實(shí)際存在的和人們感知到的風(fēng)險(xiǎn)程度等負(fù)面影響。包括采用盡可能先進(jìn)的污染控制技術(shù)，如修建污染隔離帶、垃圾處理廠鋪設(shè)防滲膜等。

制度性緩解是指通過(guò)賦予社區(qū)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行的權(quán)力、健全設(shè)施修建和運(yùn)行過(guò)程中的信息公開(kāi)機(jī)制、重視對(duì)公眾的宣傳教育和風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制建設(shè)、對(duì)設(shè)施運(yùn)行中出現(xiàn)的事故進(jìn)行嚴(yán)厲處罰等制度性保障，促進(jìn)公眾對(duì)鄰避設(shè)施的正確認(rèn)知。增進(jìn)設(shè)施選址進(jìn)程中各方之間相互信任，減輕公眾對(duì)設(shè)施的恐慌心理和實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)感知程度。

3.2 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有直接資金補(bǔ)償、同類(lèi)型獎(jiǎng)償、應(yīng)急基金、好處保證和經(jīng)濟(jì)友好獎(jiǎng)勵(lì)等方式。被廣泛應(yīng)用于鄰避設(shè)施建設(shè)中的主要是以下幾種。

（1）直接貨幣補(bǔ)償。如減免賦稅、支付現(xiàn)金、購(gòu)買(mǎi)健康保險(xiǎn)等。這種方法在美國(guó)、日本、韓國(guó)、越南、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)廣泛應(yīng)用。

（2）非貨幣補(bǔ)償。包括：①設(shè)施替代物補(bǔ)償。提供可替代的設(shè)施及資源，以彌補(bǔ)因設(shè)施修建而對(duì)社區(qū)居民帶來(lái)的生產(chǎn)和生活上的損失。②房地產(chǎn)及物業(yè)價(jià)值保障。用來(lái)確保設(shè)施周邊附近的業(yè)主和土地所有者的房產(chǎn)、土地及相關(guān)物業(yè)價(jià)值不受鄰避設(shè)施影響。③利益、好處保證。保證社區(qū)成員優(yōu)先享有就業(yè)機(jī)會(huì)、優(yōu)先承攬服務(wù)及原材料供應(yīng)，從中獲得好處和利益。

（3）醫(yī)療保健服務(wù)、應(yīng)急基金、改善小區(qū)環(huán)境等，也是常用的補(bǔ)償方式。

4 緩解鄰避效應(yīng)的建議

4.1 維護(hù)公共政策的公正性

對(duì)于公共物品的分配管理，制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行是關(guān)鍵。各級(jí)政府需制定符合社會(huì)公正的規(guī)則和措施，保持政策信息公開(kāi)和程序透明，防止政策偏離公共性。體現(xiàn)在鄰避設(shè)施建設(shè)上，要在決策制定時(shí)考慮到受設(shè)施不利影響的那部分民眾的利益，并予以應(yīng)有的尊重。要讓這些受影響人群的聲音得以表達(dá)，并使他們的利益損失能夠得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

4.2 科學(xué)規(guī)劃土地和產(chǎn)業(yè)

科學(xué)規(guī)劃土地包括開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、時(shí)間安排和產(chǎn)業(yè)安排。鄰避設(shè)施選址需要土地承載。如果規(guī)劃不科學(xué)或沒(méi)有預(yù)見(jiàn)性，一旦定位上馬，將很快產(chǎn)生矛盾和糾紛。例如，城市變電站是社區(qū)配套設(shè)施，應(yīng)該在規(guī)劃建設(shè)前編制并公示，避免與樓盤(pán)建設(shè)產(chǎn)生不必要的沖突。

4.3 加大“特殊”鄰避政策的宣傳力度

提升設(shè)施合法性是解決鄰避問(wèn)題的重要手段。政府應(yīng)持友好態(tài)度，通過(guò)各種互動(dòng)機(jī)制與公民形成良好交流，贏得他們的信任，讓他們明白在鄰避設(shè)施建設(shè)問(wèn)題上雙方是合作而非命令執(zhí)行的關(guān)系。通過(guò)媒體，向當(dāng)?shù)毓癖砻鬣彵茉O(shè)施存在的必要性、在國(guó)家建設(shè)中的重要性和帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。針對(duì)鄰避設(shè)施所帶來(lái)的負(fù)面影響，政府和企業(yè)有責(zé)任、有義務(wù)、有必要向公民解釋清楚，并保持信息公開(kāi)。

4.4 加大對(duì)鄰避設(shè)施選址理論的研究

無(wú)論從國(guó)家戰(zhàn)略角度，還是從城市或區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，人們對(duì)各種公共或工業(yè)設(shè)施的需求急速增加，大量具有鄰避特性的設(shè)施已經(jīng)或需要建設(shè)。處理選址過(guò)程中引發(fā)的矛盾和沖突、保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益最大化、減少對(duì)環(huán)境的不利影響、提高受影響社區(qū)居民對(duì)鄰避設(shè)施的接納度等問(wèn)題，有必要進(jìn)行深入地研究。