習近平新時代中國特色社會主義思想與公共政策民心導向

陳光普 蔣碩亮

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想為我們黨的指導思想，并寫進黨章。習近平新時代中國特色社會主義思想的核心是“以人民為中心”，而公共政策的根本落腳點和歸宿是實現公共利益最大化。因此，堅持公共政策民心導向是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的應有之義和必然要求。

公共政策在本質上反映的是公共權力與公民之間的關系①，公共政策是以實現公共利益最大化為導向的。“民心”是人民的需求、情感、利益訴求和滿意度的統稱。公共政策的民心導向是指公共政策的制定、實施、調整、評估和終結要以人民群眾的需求、意愿、情感、利益和滿意度等為目標和方向。公共政策的民心導向是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。在現代民主社會，以民心為導向已成為公共政策制定的出發點和首要價值取向，實現公民意愿的充分表達也成為保障公民知情權、表達權、參與權和監督權的重要途徑。②

鑒于此，本文從厘清公共政策民心導向與習近平新時代中國特色社會主義思想之間的關系出發，對公共政策以民心為導向的內因、民心影響公共政策的途徑與機理、公共政策以民心為導向的現實困境進行分析，并給出相應的政策建議。

一、堅持公共政策民心導向是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求

黨的十九大報告首次提出“習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略”。它包含八大方面主要內容和精神內涵即八個“明確”和十四個方面的基本方略即十四個“堅持”。其中包括：“明確新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”；堅持以人民為中心，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中；堅持人民當家作主，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中；堅持在發展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感；堅持人與自然和諧共生，為人民創造良好生產生活環境；堅持全面從嚴治黨，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系等等。貫穿這些思想和基本方略的一條主線就是堅持以人民為中心，即在治國理政的一切活動中堅持人民的主體地位。可以說，堅持“以人民為中心”是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心精神。同時，黨的十九大報告指出，習近平新時代中國特色社會主義思想“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”③。公共政策的制定、執行和評估以人民的需求、情感和公共利益等為導向，有助于促進國家治理體系和治理能力現代化、提高我們黨的執政能力和水平。堅持公共政策民心導向是推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。

古往今來，民心一直是王朝興衰的決定性因素。孟子曾指出，“得天下有道，得其民，斯得天下矣”④。古羅馬著名法學家西塞羅也曾提出，“國家是人民的事業”⑤。歷史事實一次次告訴我們：得民心者得天下，失民心者失天下。中國共產黨人歷來高度重視民心工作。正如黨的十九大報告指出，必須堅持以人民為中心的發展思想，必須堅持人民主體地位，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，必須始終把人民利益擺在至高無上的地位。⑥堅持“以人民為中心”就是以人民群眾的需求、利益、情感和滿意度為導向，在黨的路線方針政策中加以貫徹體現，在政府的公共政策中加以回應。因此，堅持公共政策的民心導向是習近平新時代中國特色社會主義思想的具體體現。正如習近平指出，“民心是最大的政治”⑦，說的就是公共政策要堅持“以民心為貴、以民生為重”的原則，即始終重視民心、尊重民意和順應民愿。

當前，我國正處于經濟社會轉型期，各種社會矛盾疊加，人民群眾的利益訴求呈現多樣化的特征。隨著國家治理現代化的推進，社會治理由傳統的單一主體治理模式向多元共治轉變，人們群眾的參與意識也越來越強烈。這些新形勢和新變化，無疑會對公共政策的制定提出更高要求。公共政策的民心導向成為衡量和評價公共政策效果的重要標準。因此，公共政策的制定、執行以民心為導向便是夯實我黨執政基礎的必然要求，也是時代發展趨勢的必然要求。正如習近平所指出的：“要把人民放在心中最高位置，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準，使我們黨始終擁有不竭的力量源泉”⑧。黨的十九大報告也指出，要堅持在發展中保障和改善民生，多謀民生之利、多解民生之憂。⑨這說的就是要把公眾的利益得失作為衡量公共政策優劣的核心標準。

二、公共政策活動必須以民心為導向

民心作為公共政策制定、執行和評估的重要價值導向，影響公共政策的效果，反過來，公共政策的制定、執行也會對民心產生直接影響。因此，民心與公共政策相互影響和相互作用。

1.民心是公共政策制定、執行、評估的重要價值取向

公共政策制定是政府進行社會治理的一種主要手段，它的依據是社會公眾在充分討論基礎上形成的主流意見。民心是公共政策制定的邏輯起點和合法性基石,順乎民心是公共政策的目標。公共政策的科學性、合法性、合理性和民主性是公共政策制定所應追求的目標。因此，確保公眾積極參與政策制定，并就政策問題和方案進行談判和討論，最后制定出一個能代表社會公眾集體利益的公共政策，是公共政策制定的基本前提。

公共政策制定之后，要使公共政策得到切實有效的執行，也必須體現大多數公眾的公共利益。否則，來自社會公眾的阻力將會導致公共政策無法順利地執行和實施。這既會增加公共政策執行的成本，又會增加社會公眾對政府的不信任感，影響社會和諧穩定。因此，以民心為導向是公共政策順利執行的重要保障。

公共政策的制定和實施能否實現預期目標、達到應有的政策效果，應該由公眾來評判，即以公眾對公共政策的滿意度為評價標準。因為公眾是公共政策直接作用的對象，他們的感受和滿意度是對公共政策制定和執行效果的最好評判。公共政策的評估以民心為導向才能體現社會絕大多數人的公共利益和價值取向，才能及時有效地回應公眾訴求和意見。

2.民心與公共政策之間的良性互動

民心與公共政策之間的互動關系主要體現在公共政策的制定和執行過程中。在公共政策的制定和執行過程中，以公眾的需求、意愿、利益和滿意度為導向，有助于提升公眾參與公共政策的期望值。公眾對參與公共政策制定持抵觸或抗拒心理的主要原因是公眾參與公共政策的期望值與現實情況相差較大，期望值難以得到有效滿足。⑩要提升公眾參與公共政策制定的期望值，一方面要進一步暢通民意表達渠道，另一方面要充分考慮民意、民心和民智，并在公共政策制定時及時吸納。在公共政策的制定和執行過程中，當公眾的需求、訴求和利益能得到有效滿足時，公眾就會積極主動地參與到公共政策過程中，并為公共政策制定和執行提供相關信息支持；反過來，當公眾能為公共政策制定、執行提供合理有效的意見或建議時，政策制定者和執行者也會廣泛及時地征求民意、民智，并采納和吸收。此時，民心與公共政策之間就形成了良性互動的關系。

三、民心影響公共政策的途徑與機理

1.民心影響公共政策的途徑

民心影響公共政策的途徑主要有直接渠道與間接渠道兩種。直接渠道是指公眾自己表達對公共政策的意見和訴求，一種是公眾通過申訴、游行和示威等方式來表達自己的意見訴求；另一種是公眾參加由政府部門召開的相關會議，如座談會、聽證會等來表達自己的意見訴求。間接渠道又分為正式渠道和非正式渠道，正式渠道主要是指通過投票式的選舉來影響公共政策的制定，非正式渠道主要是指通過社會輿論和媒體來影響公共政策。從一般意義上來說，在現代民主制度下，直接渠道是民心影響公共政策的最主要途徑，但其存在民心、民意的代表性有限的困境。

2.民心影響公共政策的機理

民心影響公共政策的機理是指民心對公共政策的制定、執行、調整、評估和終結等各個環節和流程產生影響或作用的運行規則和原理的總稱。

民心影響公共政策的制定。民心在公共政策制定中的作用主要體現在以民心為導向、吸收采納民意的公共政策制定是保證公共政策科學性、合法性和可行性的必由之路，是確保公共政策實現公共利益最大化的先決條件。在公共政策的制定環節，注重調查民意、了解公眾需求和意愿有助于緩解信息不對稱所導致的公共政策制定成本的增加。因為，如果公共政策不充分了解公眾需求和意愿，極易導致公共政策在執行過程中遇到來自公眾的阻力，導致公共政策的目標難以實現，迫使公共政策制定者對原始的公共政策進行調整、修改甚至重新制定。這極大地增加了公共政策制定過程中的人力、財力和物力等方面的成本。

民心影響公共政策的執行。公共政策的執行直接影響公共政策目標能否得到有效實現。在公共政策執行環節，公眾作為公共政策的直接作用對象，其意愿、態度和認同度直接決定公共政策執行的效果。一方面，在公共政策執行之前，對公共政策進行廣泛宣傳，提高公眾的知曉度，有助于公眾更深入地了解公共的政策目標和導向，可以提升公眾對公共政策的信任度；另一方面，在公共政策執行過程中，公共政策的執行者能否有力地執行公共政策，確保公共政策的公正性，直接關系到公眾對公共政策的接受程度和認同程度。因此，在公共政策的執行環節，民心通過影響公眾對公共政策的知曉度、接受度和認同度來影響公共政策的執行效果。

民心影響公共政策的調整。公共政策調整是指在公共政策執行過程中出現與政策目標相偏離的現象時，需要對公共政策進行補充和修正。民心影響公共政策調整主要體現在：一方面，在公共政策制定之前和制定過程中，如果沒有充分了解民意，就會直接導致公共政策在執行過程中出現與公眾的公共利益相背離的結果。了解民意的情況直接決定公共政策調整的難度和幅度大小，即聽取了解的民意越少，公共政策需要調整的可能性越大，調整的難度和幅度也越大。另一方面，公共政策代表大多數公眾的利益，不可避免地會遭到少數人的反對，公共政策執行的阻力大小取決于是否可以將大多數公眾的公共利益最大化。因此，需要對公共政策進行實時的調整以降低執行的阻力。

民心影響公共政策的評估。公共政策評估是指依據一定的標準和程序，對公共政策執行中的價值和事實進行分析，進而決定公共政策是否需要調整和終結。公共政策評估可以是對執行過程的評估，也可以是執行效果的評估。公共政策評估的標準以公共利益為導向，以相關信息為基礎，而公眾的參與一方面為公共政策評估提供了信息，減少了信息搜集的成本和難度，又為公共政策評估提供了公共利益最大化的標準。因此，民心導向直接影響公共政策評估的信息和標準。

民心影響公共政策的終結。公共政策終結是指通過政策評估發現政策目標已經實現或政策失敗，進而對公共政策采取終止的行為。公共政策目標得以實現，導致公共政策終結是一種正常現象，而公共政策失敗導致的政策終結是一種強制終結。導致公共政策強制終結的主要原因有：公共政策在實施過程中偏離了既定的政策目標；公共政策無效，難以執行下去；公共政策的執行引發了更嚴重的問題。根本原因是公共政策沒有真正以實現公眾的公共利益最大化為導向。因此，民心直接決定公共政策是正常終結還是強制終結。

四、民心影響公共政策的現實困境

公共政策的民心導向是公共政策的制定、實施和評估堅持“以人民為中心”、以公眾滿意度為基礎，也是“問需于民”、“問計于民”與“問政于民”的有效結合。當前，由于體制和機制方面的原因，公共政策以民心為導向還存在一些現實困境。

其一，公眾參與公共政策制定、實施和評估的渠道還不夠暢通。受傳統觀念、體制等的影響，有些地方政府還存在壓制公共輿論和公共政策信息公開的現象。這一方面導致社會公眾難以獲取公共政策信息，另一方面導致公眾對公共政策的意見或建議難以及時有效地反饋到公共政策制定者手中，在很大程度上影響了社會公眾參與公共政策制定、實施和評估的積極性。當前，社會公眾參與公共政策雖然可以通過聽證制度等來實現，但與公眾參與公共政策的強烈意愿相比，公眾參與公共政策的渠道還不夠暢通。

其二，公共政策制定和實施過程中存在信息不對稱問題。在公共政策制定之前和公共政策實施過程中，社會公眾對公共政策信息的了解程度遠不及政府部門，即公共政策信息的獲取、處理和運用等存在不對稱現象。這導致社會公眾難以及時參與到公共政策的制定、執行、評估和調整中去，也難以有效地將自己的意見或建議反饋到公共政策制定部門，從而使公共政策的科學性、合理性和民主性受到了一定的影響。

其三，公眾參與公共政策的意識和能力存在不足。近年來，社會公眾參與公共政策制定、實施和評估的積極性日益增強，但大多數參與者的參與動機是因為某項公共政策與其自身利益產生了沖突而跟風行動，并不是因為自身的參與意識提高。盲目沖動的參與動機可能會導致參與者出現非理性行為，影響其訴求的正常表達。非利益相關的公眾對公共政策基本上是抱著“事不關己，高高掛起”的態度。同時，由于公眾欠缺學習和理解公共政策的能力，其參與公共政策的積極性會受到影響。

五、推進公共政策以民心為導向

政府和公眾自身的問題，會在不同程度上影響公共政策的制定、實施和評估。因此，要從政府和公眾自身兩大方面著手，采取有針對性、可操作的政策措施來提高公共政策的公眾參與度和滿意度，從而實現公共政策的既定目標。

1.轉變觀念，增強公共政策以民心為導向的意識

政府要堅持“以人民為中心”的基本思想。要提升公眾對公共政策的滿意度、實現公共政策科學化與民主化，就必須堅持“以人民為中心”的思想，鼓勵和引導公眾及時地參與到公共政策的制定過程中去，充分認識到公眾意見或建議對公共政策的積極作用和重要性。同時，要以人民群眾的利益為一切公共政策的出發點，及時回應公眾的需求，將公眾的意見或建議及時有效地納入到公共政策的制定和實施過程中來。

公眾自身要提高公共政策參與意識和參與能力。受傳統觀念和相關體制的影響，我國公眾參與公共政策的意識還比較薄弱。因此，公眾應努力提高自身的參與意識，積極建言獻策，主動參與到公共政策的討論中去。同時，政府部門要引導公眾正確理性地參與公共政策的制定和實施。增強公眾對公共政策的理解，有助于提高公眾參與公共政策制定的能力和素質，進而提高其參與的積極性和創造性。

2.公共政策須問需于民、問計于民和問政于民

習近平指出，“黨的根基在人民、黨的力量在人民，堅持一切為了人民、一切依靠人民，充分發揮廣大人民群眾積極性、主動性、創造性”?。堅持公共政策“問需于民、問計于民、問政于民”即是這一原則的體現。“問需于民、問計于民、問政于民”的出發點是“問”，即要把握科學性和實際性；落腳點是“行”，即要合理地采納公眾對于公共政策的意見或建議，提升公共政策的科學性和民主性。

公共政策的制定須問需于民。公共政策的制定須問需于民是指公共政策在制定之前要收集公眾的利益訴求和政策需求，即以公眾的需求為導向、以公眾需求得不到滿足的政策問題為導向。為什么要問需于民呢？因為，公共政策代表絕大多數人的利益，如果公眾的利益訴求都得不到及時有效的滿足，那么，公共政策也就不能稱之為“公共”的政策。同時，維護好、實現好和發展好最廣大人民群眾的根本利益，是我們黨一切工作的出發點和落腳點。問需于民，實實在在地解決廣大人民群眾的困難，就能得到廣大人民群眾的支持和擁護。實現公共政策制定過程中的問需于民，一方面，政府要進一步暢通公眾參與公共政策制定的渠道、健全公眾參與公共政策制定的相關制度。如通過強化人大代表與普通公眾之間的聯系，及時將公眾的真實聲音和想法反饋給公共政策制定者，使公眾參與公共政策制定的渠道更加暢通。這樣對公眾參與公共政策的制定可形成“拉力”。另一方面，公眾自身要進一步提升民主參與意識。這就需要政府對公眾進行引導和教育，培養公眾民主參與的意識，提高公眾參與公共政策制定的積極性。同時，社會輿論要進一步加強對公眾參與知識的傳播和普及，通過對公眾參與公共政策制定的有關制度以及渠道的大力宣傳，提高公眾的參與意識。這樣，就會對公眾參與公共政策的制定形成“推力”。進而，我們可以在“拉力”和“推力”的綜合作用下，實現公共政策制定的問需于民。

公共政策的實施須重視問計于民。所謂問計于民是指在公共政策執行和實施過程中，要以公眾對公共政策的意見或建議作為公共政策調整的方向。那么，為什么要問計于民呢？因為，人民群眾是歷史的創造者，是社會變革與發展的決定性力量。中國特色社會主義事業的建設和發展離不開廣大人民群眾的智慧和力量。因此，在公共政策的實施和執行過程中，要深入基層，發動群眾充分表達自己的意見或者建議，廣泛收集群眾需求和意愿，不斷提高公共政策的科學化和民主化水平。當然，問計于民要“行之有道”、“行之有度”，要針對具體情況和具體問題進行具體分析，不能跟風行事。對于涉及國家機密的公共政策，問計于民只適用于特定的群體；對于涉及專業領域的公共政策，問計于民只適用于相關專業人士；對于涉及國家發展大局的公共政策，問計于民需要廣泛聽取社會各方意見，加以權衡，進而作出選擇。

公共政策的評估須強調問政于民。問政于民是指在評估公共政策的效果時，以公眾的意見或建議為導向，實現公共政策評估由“政府本位”向“人民本位”轉變，建立自下而上的公共政策評估模式。公眾是公共政策的接受者，他們最有資格評判公共政策的優劣。通過問政于民，可以廣泛聽取社會各界的意見或建議，這些意見或建議反映了公眾利益訴求，凝聚了公眾集體智慧。問政于民，就是要尊重民意，做到“權為民所用、 情為民所系、利為民所謀”。當前，網絡問政已成為問政于民的新形式和新途徑。所謂網絡問政即是對網絡民意的有效應對，是指政府通過互聯網來了解和收集民意，聽取公眾對公共政策的意見或建議，并將合理有效的意見或建議作為公共政策評估和調整完善的依據。但受到網民素質參差不齊、網絡傳播信息失真等因素的影響，可能會產生網絡民意虛假的問題，影響網絡問政發揮其積極作用。因此，政府一方面需要進一步加強對網民問政素質與能力的培育，以正確的價值觀營造良好的網絡生態，夯實網絡問政的基礎，另一方面要通過加強相關法律制度體系的建設來進一步規范網絡問政。此外，還需建立有效的輿情評估管理制度，科學引導網絡輿論的正確方向。

3.建立健全公共政策民心導向的相關制度

其一，健全公共政策民心導向的相關法律法規。言論自由是廣大人民群眾的一項基本權利，但目前在公共政策的制定過程中，相關法律法規還不健全，嚴重制約了公眾參與公共政策的積極性。因此，政府應積極營造民主參與的良好環境，進一步暢通公眾參與公共政策的渠道，進一步完善人民代表大會制度等，確保最基層群眾的需求能及時有效地傳遞到公共政策制定部門中。同時，還應加強公共政策制定和實施方面程序法的建設，如行政訴訟法、民事訴訟法和行政程序法等，進而確保公共政策制定和實施的公開性、公平性和公正性。

其二，完善政務信息公開制度。政務信息公開是指政府部門及時準確地將公共政策方面的信息向社會公開。它是公眾了解公共政策的最直接途徑，有助于公眾及時獲取公共政策信息。2007年4月5日，國務院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中規定“各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導”?。但在實際操作中，各級政府部門往往存在主動公開信息力度不夠、有選擇性地公開信息的傾向。2016年5月9日，李克強指出：“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里、‘深藏閨中’，這無疑是極大浪費”?。因此，各級政府一方面要進一步推進政務信息公開工作，完善政務信息公開相關制度的建設，特別是建立常態化的政務信息公開回應制度，另一方面要不斷創新政務信息公開的方式，推行電子政務，為政府政務信息公開搭建信息技術平臺。

其三，健全聽證制度。聽證制度作為公眾參與公共政策制定和實施的一種主要方式，在各級政府的依法決策上發揮了重要作用。但在實際操作中，往往存在“為聽證而聽證”、聽證會走過場的現象。因此，一方面，各級政府在公共政策聽證過程中，要創新形式，及時有效地聽取公眾訴求和意見，讓公眾真正參與到公共政策的制定和執行中去。另一方面，各級政府要通過聽證會的形式，進一步加強與公眾個人和有關社會團體的良性互動，聽取公眾的意見或建議，并將采納和吸收的情況及時向公眾反饋，為制定出科學、合理和有效的公共政策提供依據。

其四，健全政府決策問責制度。政府決策問責制度是指對公共政策的制定和實施過程進行考核和評議，通過對公共政策制定者、執行者的違法行為和不當行為追究政治和法律責任，以確保公共政策在制定和執行過程中以民心為導向，進而保障公眾的合法權益。健全政府決策問責制度，最根本的是要建立健全“三張清單”：一是形成“責任清單”，即對公共政策制定者的職責進行清晰界定，這是首要前提；二是形成“程序清單”，即對公共政策制定的程序進行明確規定，這是核心；三是形成“考核清單”，即對公共政策的制定進行考核評價，這是保障。

其五，建立民意回應制度。政府部門及時地、有針對地回應民意是提升政府公信力的前提和基礎。所謂民意回應制度，就是對民意表達中的突出問題進行關注和處理，對民眾誤解和疑問進行解釋和澄清，引導公眾提出正面的、積極的意見或建議。一方面，政府應把對民意的回應納入政府部門考核評價指標，落實相關部門的職責；另一方面，要建立民意回應的監督機制，促使各級政府和相關部門及時地回應民意，為公共政策制定、執行過程中及時吸納民意提供良好的政治環境和社會氛圍。

注釋：

① 參見謝明：《公共政策導論》，中國人民大學出版社2012年版。

② 羅依平：《地方政府公共政策制定中的民意表達問題研究》，《政治學研究》2012年第3期。

③⑥⑨ 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

④ 金倉、金波：《黨員干部理政句典》，吉林文史出版社2014年版。

⑤ 余中大主編：《公平正義比太陽還要有光輝》，中央文獻出版社2010年版。

⑦ 習近平在十八屆中央紀委六次全會上的講話，參見《光明日報》2016年1月13日。

⑧? 習近平：《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日。

⑩鄭志軍：《公共政策制定的民意向度研究——以南昌市城市管理政策為例》，南昌大學碩士學位論文，2013年6月。

? 《中華人民共和國政府信息公開條例》 （中華人民共和國國務院令第492號），2007年4月5日。

? 李克強：《深化簡政放權放管結合優化服務 推進行政體制改革轉職能提效能——在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上的講話》，《人民日報》2016年5月23日。