深化黨和國家機構改革的四個維度

張克

3月21日，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》全文向社會公布，本輪機構改革的全貌得以一覽無余?！斗桨浮啡?.9萬余字，共分八個部分，列出60條機構改革具體任務，其中大部分國務院機構改革方案已由十三屆全國人大一次會議審議通過。

本輪黨和國家機構改革是一場提升國家治理能力和水平的深刻變革，通覽《方案》可將黨政軍群各類機構改革的重點方向歸納為四個維度：黨中央機構改革重在提升領導力、國務院機構改革重在提升執行力、跨軍地改革重在提升戰斗力、地方機構改革重在賦予自主權。

黨中央機構改革重在提升領導力

3月4日《深化黨和國家機構改革決定》發布后，多位中央政治局委員在人民日報撰文解讀黨和國家機構改革，提出本輪機構改革的根本任務是加強黨對各領域各方面工作領導，改進黨的領導方式和執政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。一言以蔽之，黨中央機構改革重在提升領導力。在本輪機構改革中，黨的領導力提升主要體現為在重大決策、黨管干部和涉及意識形態工作方面的領導體制機制優化。

為建立健全黨對重大工作的領導體制機制，《方案》提出優化黨中央決策議事協調機構。新組建中央全面依法治國和審計2個委員會，將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組等4個領導小組改為委員會，新組建中央教育工作領導小組。

本輪改革中，原來存在的議事協調機構更名為決策議事協調機構，凸顯出委員會和領導小組的首要職能是服務重大決策，承擔黨和國家重大工作的頂層設計、總體布局任務。4個領導小組改為委員會意味著這些機構實現了由任務型組織向常規性組織的轉變，在黨和國家事業中的重要性和影響力進一步提升。

其次，構建分工合理、責任明確、運轉協調的黨政機構職能體系，統籌設置黨政機構，將黨管干部原則貫穿于各個領域。長期以來，黨的組織、宣傳、統戰等職能部門與政府序列機構存在機構重疊、職能重復、工作重合現象，導致相關事務工作流程較長、決策執行延宕。本輪改革將承擔干部管理、宣傳和統戰方面職能的國務院機構并入黨中央職能部門，有效整合資源發揮綜合效益。

例如，由中央組織部統一管理公務員工作，并入國家公務員局職能，將有助于建立起健全統一規范高效的公務員管理體制。此外，為全面加強黨對干部培訓工作的集中統一領導，《方案》整合了原中央黨校和國家行政學院職責組建了新的中央黨校（國家行政學院）。原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理和電影管理職責并入中央宣傳部，對外加掛相應牌子。原國家宗教事務局和原國務院僑務辦并入中央統戰部，實現對宗教工作、僑務工作的統一管理。值得注意的是，改革中有一些承擔審批、監管和執法等行政管理職能的行政機關并入黨的職能部門，《方案》采取了加掛牌子的方式保證黨的機構作出的相關行政行為具備合法性。

第三，發揮黨的職能部門歸口協調作用，統籌涉及意識形態相關工作。改革后，黨的職能部門形成了大組織、大宣傳、大統戰的歸口管理格局。中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室，統籌負責黨和國家機構職能編制工作。中央統戰部統一領導國家民族事務委員會，將民族工作納入統戰工作大局統一部署、統籌協調、形成合力。新組建的中央和國家機關工作委員會整合了原中直機關工委和中央國家機關工委職能，作為黨中央派出機構統一部署中央和國家機關黨建工作。

值得注意的是，改革中有一些承擔審批、監管和執法等行政管理職能的行政機關并入黨的職能部門，《方案》采取了加掛牌子的方式保證黨的機構作出的相關行政行為具備合法性。

《方案》還將中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局的職責整合，組建中央黨史和文獻研究院，構建黨的理論研究和文獻編譯綜合體系。整合中央電視臺（中國國際電視臺）、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺組建的中央廣播電視總臺，作為國務院直屬事業單位，歸口中央宣傳部領導。

改革前歸口管理主要體現為相關政府機構一把手兼任黨的職能部門副職。改革后黨的職能部門將在歸口管理協調方面發揮更大作用，統籌本系統本領域各項工作。

國務院機構改革重在提升執行力

《深化黨和國家機構改革的決定》提出，要建立職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執行力。經由十三屆全國人大第一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》減少了正部級機構8個、副部級機構7個，推動政府職能轉變，優化政府機構設置和職責劃分，辦成了國務院機構改革多年想辦而未辦成的大事。在本輪機構改革中，政府執行力提升主要從優化職能分工、滿足人民群眾需要和服務國家中長期發展戰略等方面推進機構和職能體系重組。

為解決國務院機構政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題，本輪改革聚焦優化政府職能設置，通過梳理各部門事權類型和特點，提出“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的改革思路，整合相近或聯系緊密的事權組建新機構。例如，新組建的自然資源部整合了原本分屬國土、水利、農業、林業等部門的自然資源管理職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，實現對山水林田湖草的整體保護、系統修復和綜合治理。新設立的應急管理部整合了分散于安監、國務院辦公廳、公安、民政等十余個部門職責。國家市場監督管理總局整合了原分屬商務部、發改委、工商總局的反壟斷執法職能。這些新機構設置和職責劃轉打破了既得利益格局，體現了機構改革的科學性，有利于提升國務院機構的行政效率和履職能力。

近年來，生態環境、醫療衛生、食品藥品安全和金融風險等問題人民群眾高度關注，本次國務院機構改革突出問題導向，在市場監管和公共服務供給等方面下大力氣破解難題。例如，生態環境部整合了多部門環境保護職責，統一行使生態和城鄉各類污染物排放的監管和執法職責，有利于打贏污染防治的全民攻堅戰。產品質量安全、食品安全牽動人心，整合工商、質檢、食藥監總局職責組建市場監督管理總局，將減少監管真空地帶、提升監管效率。改革前城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險、新型農村合作醫療等職責分散于人社部、衛計委，此次改革組建國家醫療保障局，有利于理順政府管理體制，統籌推進醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”改革，為老百姓提供更加公平可及的醫療衛生服務。

新一輪機構改革還以國家中長期發展戰略為指引，前瞻性謀劃和組建立新的政府機構。比如人口老齡化已成為當代中國不可逆轉的趨勢性挑戰，科學應對人口老齡化亟需在頂層設計和政府職能配置上進行統籌布局。新組建的衛生健康委員會整合全國老齡辦相關職能，按照健康中國戰略部署為國民提供全周期健康服務，有利于應對老齡化和醫養結合的相關政策措施務實管用。為更好實施鄉村振興戰略助力脫貧攻堅，農業農村部整合了原中央農村工作領導小組辦公室、農業部和其他四個部委涉農項目職責，集中力量和資源形成做好“三農”工作的合力。

而設置國際發展合作署和國家移民局這兩個具有“國際范”的新機構反映出中國走向世界舞臺中央的現實需要，將對構建人類命運共同體和加快“一帶一路”互聯互通提供有益幫助。

此外，國務院機構改革還對學界業界爭論多年的國稅地稅征管體制、社會保險費征收機構等問題一錘定音。省級和省級以下國稅地稅機構合并有利于為納稅人提供更加優質高效的便利服務，提升稅收征管效率，夯實國家治理的財政基礎。長期以來基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費在全國各地征收體制不統一，有的地區是稅務部門征收，有的地區是專門的社會保險經辦機構征收。本次改革明確由稅務部門統一征收社會保險費，稅務部門更強的征管能力和更多的執法手段將提高社會保險資金征管效率，社保領域的嚴重違法失信行為有望大幅減少。

跨軍地改革重在提升戰斗力

深化跨軍地改革在本輪黨和國家機構改革中具有非常特殊的地位，涉及改革的武警部隊序列、國務院部門領導管理的現役力量人員數量非常龐大，是繼1980年代百萬大裁軍之后罕見的一次集體退出現役改革?？畿姷馗母锏暮诵氖翘嵘龖鸲妨?，即按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則，將不承擔武裝力量任務的部隊轉為警察和非現役專業化隊伍，從根本上理清軍、警、民三者關系。

為解決國務院機構政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題，本輪改革聚焦優化政府職能設置，通過梳理各部門事權類型和特點，提出“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的改革思路，整合相近或聯系緊密的事權組建新機構。

改革后公安邊防部隊、警衛部隊現役編制全部轉為人民警察編制。公安消防部隊現役編制全部轉為行政編制，成建制劃歸應急管理部，建設專業化應急救援隊伍，承擔滅火救援和其他應急救援任務。武警黃金、水電、森林部隊整體移交國家有關職能部門，官兵集體轉業改編為非現役專業隊伍，繼續發揮在相關領域的獨特功能。此外，原來由國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。

跨軍地改革有助于進一步聚焦武警部隊在執勤、處突、反恐怖、搶險救援、防衛作戰等方面的主責主業，提升戰斗力，更好的在國家武裝力量體系中發揮作用。

地方機構改革重在賦予自主權

此前多輪機構改革大體遵循中央層面先動，地方改革上行下效、嚴格對標的推進模式。本輪改革旗幟鮮明的提出，在保持集中統一領導條件下賦予省級及以下機構更多自主權，允許地方根據各層級黨政機構職責特點，因地制宜設置機構和配置職能。

例如，《方案》明確鼓勵市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度。相信不久后，地方將探索對中央機構改革范圍以外的，涉及領域基本一致、管理對象大體重合、職責相近或密切相關的黨政群團機關合并設立或合署辦公，類似順德“大部制”改革的嘗試將不再是孤例。

實際上，本輪中央層面黨和國家機構改革的具體方案就有不少是來自基層探索的機構改革好經驗，實現了改革頂層設計和基層探索的良性互動。例如，市場監管總局“三合一”已在全國20余個省份市縣進行先期試點，各省普遍合并設立黨校行政學院實行“一個機構兩塊牌子”，新組建的醫療保障局借鑒了福建三明醫改中成立醫療保障管理局（基金管理中心）的做法。從這一意義上看，賦予地方改革自主權不僅有助于地方因地制宜解決實際問題，也能夠為完善頂層設計積累有益經驗。

總之，這場統籌黨政軍群各類機構的黨和國家機構改革為實現更加有效的國家治理提供了有利條件。經過本輪機構改革，黨和國家機構職能體系得到了優化完善，國家治理體系和治理能力現代化邁出了至關重要的一步。