避免失序是邊緣地帶最好的治理

鄭嘉璐

基層社會(huì)治理是中國(guó)千百年來(lái)的難題，歷朝歷代、數(shù)不清的執(zhí)政者都為此絞盡腦汁。今天的中國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是社會(huì)矛盾聚集、凸顯的時(shí)期。在這一背景下，如何完善基層治理，是擺在黨和政府面前的重大課題。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，基層社會(huì)的治理就是根基。

為什么基層社會(huì)存在這么多矛盾？當(dāng)前的基層社會(huì)治理有哪些新特點(diǎn)、新挑戰(zhàn)？基層治理的目標(biāo)又是什么？帶著這些問(wèn)題，《南風(fēng)窗》專訪了武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員呂德文。

灰色的地帶

南風(fēng)窗：你的研究方向是邊緣地帶的治理，這里的“邊緣地帶”具體是指什么？

呂德文：假如一個(gè)社會(huì)存在顏色譜系，白色的是被政府、法律完全規(guī)制的部分，黑色的是游離于法律之外的“江湖”，那么邊緣地帶就是夾在兩者之間的灰色部分。換句話說(shuō)，邊緣地帶就是國(guó)家專斷權(quán)力不能完全掌控的地帶。

在現(xiàn)代國(guó)家，法律已經(jīng)牽引到了日常生活的方方面面，純粹的黑色部分已經(jīng)基本消失了。至于邊緣地帶，主要包括兩種情況。一是新生領(lǐng)域。中國(guó)處在快速轉(zhuǎn)型的時(shí)期，對(duì)許多新出現(xiàn)的事物還來(lái)不及制定法律去規(guī)制，互聯(lián)網(wǎng)上的許多領(lǐng)域就是這樣，比如校園貸、共享單車、比特幣等等。更常見(jiàn)的情況是，即使在法規(guī)成熟的傳統(tǒng)領(lǐng)域，國(guó)家的力量有時(shí)也做不到完全掌控。一個(gè)例子是街邊占道經(jīng)營(yíng)的小商販，這里的法律已經(jīng)很健全了，城管也投入了很多力量去治理，但因?yàn)樗鼱砍兜膯?wèn)題太多，所以始終得不到解決，這就是典型的邊緣地帶。

因?yàn)橛坞x在合法與非法之間，邊緣地帶滋生出大量灰色利益，許多利益群體積極地參與進(jìn)來(lái)，想在這里“分一杯羹”，所以邊緣地帶充滿了活力。同時(shí)，任何一個(gè)權(quán)力主體都無(wú)法徹底控制這里，甚至國(guó)家都控制不了，豪強(qiáng)、黑社會(huì)、經(jīng)濟(jì)主體也控制不了。邊緣地帶具有機(jī)會(huì)多卻不穩(wěn)定的特點(diǎn)，各方在利益博弈的過(guò)程中，也就很容易激化矛盾，爆發(fā)沖突。暴力拆遷、職業(yè)醫(yī)鬧、黑惡勢(shì)力等社會(huì)問(wèn)題都與此有關(guān)。

南風(fēng)窗：與過(guò)去相比，中國(guó)當(dāng)前的邊緣地帶發(fā)生了哪些變化？

呂德文：在傳統(tǒng)時(shí)代，國(guó)家權(quán)力有限，無(wú)法深入社會(huì)的各個(gè)角落。國(guó)家力量到達(dá)不了的地方，就由半正式的行政力量管控。這些行政人員大都不是正式的官員，而是國(guó)家權(quán)力的代理人，包括胥吏、士紳豪強(qiáng)、宗族等。他們互相配合、互相制衡，讓自上而下的權(quán)力與自下而上的自治在這里匯合，形成治理邊緣地帶的雙軌政治。

這種治理方式本質(zhì)上是熟人社會(huì)的治理，它的優(yōu)勢(shì)非常明顯。在熟人社會(huì)內(nèi)部，信息高度互通，代理人能準(zhǔn)確掌握信息，還可以運(yùn)用“人情”、“面子”這些熟人社會(huì)內(nèi)部的規(guī)則來(lái)治理，許多很復(fù)雜的問(wèn)題都能被化解。

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，人口流動(dòng)性越來(lái)越高，熟人社會(huì)正逐漸解體。同時(shí)，伴隨國(guó)家權(quán)力的增強(qiáng)，管控能力也在提高，半正式的行政體系喪失了合法性，胥吏、士紳等國(guó)家權(quán)力的代理人已不復(fù)存在，取而代之的是村委會(huì)、社區(qū)等基層組織。我們發(fā)現(xiàn)，隨著熟人社會(huì)解體，現(xiàn)代社會(huì)的邊緣地帶更大了。這是顛覆人們常識(shí)的一件事。人們本來(lái)覺(jué)得國(guó)家的管控力度越來(lái)越大，灰色地帶就會(huì)相應(yīng)減少，其實(shí)不是的。管控增強(qiáng)的同時(shí)，許多本來(lái)由社會(huì)自行治理的部分也變成了灰色地帶。其實(shí)這不難理解，如果把國(guó)家的管控范圍想象成一個(gè)圓，這個(gè)圓越大，邊緣部分也就越多。

這是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，不能理解為是國(guó)家管控導(dǎo)致了邊緣地帶。如果沒(méi)有國(guó)家力量的介入，這些地帶就不是灰色，而是黑色的了。

治理的困局

南風(fēng)窗：邊緣地帶的這些特點(diǎn)對(duì)治理造成了哪些挑戰(zhàn)？

呂德文：邊緣地帶的治理是件很棘手的事情，因?yàn)檫@里實(shí)在太復(fù)雜了，解決了一個(gè)問(wèn)題可能會(huì)牽扯到另外一個(gè)問(wèn)題。依然以攤販為例，從城市管理的角度來(lái)講，攤販?zhǔn)菓?yīng)該治理的。但是從現(xiàn)代國(guó)家的性質(zhì)來(lái)看，國(guó)家要安撫民眾，要照顧老百姓的生活，從這個(gè)角度來(lái)講，又要給攤販提供一條活路。這實(shí)際上是沖突的，那就導(dǎo)致法律在具體執(zhí)行的過(guò)程中，實(shí)際上是留有空間的。

不處理有問(wèn)題，處理了也有問(wèn)題，這是邊緣地帶治理過(guò)程中最大的挑戰(zhàn)。

南風(fēng)窗：邊緣地帶滋生了許多社會(huì)問(wèn)題，比如暴力執(zhí)法、上訪“釘子戶”、醫(yī)鬧等等，這些社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生是因?yàn)檫吘壍貛У闹卫聿粔蛲晟泼矗?/p>

呂德文：中國(guó)是一個(gè)很龐大的社會(huì)，它的轉(zhuǎn)型速度和城市化速度又非常快，相對(duì)于社會(huì)變遷的力度來(lái)講，我們現(xiàn)在的社會(huì)問(wèn)題其實(shí)并不多，而且這些問(wèn)題都處在可控的范圍。至少?gòu)慕Y(jié)果上來(lái)講，中國(guó)對(duì)邊緣地帶的治理還是十分有效的。

這些社會(huì)問(wèn)題，可以從“一線行政的自由裁量權(quán)受限”和“正式行政力量不足”兩個(gè)角度理解。

如果沒(méi)有國(guó)家力量的介入，這些地帶就不是灰色，而是黑色的了。

基層的社會(huì)事務(wù)，往往是細(xì)小而瑣碎的，很難按部就班的處理。對(duì)于基層治理者來(lái)說(shuō)，太多的特殊情況需要靈活應(yīng)對(duì)。比如在調(diào)解醫(yī)患糾紛的時(shí)候，醫(yī)院往往只考慮醫(yī)療過(guò)程是否符合規(guī)范，有沒(méi)有醫(yī)療失誤；但大部分的醫(yī)療糾紛，都是因?yàn)榛颊哂H屬對(duì)醫(yī)院的不信任、對(duì)親人突然離去的不理解—患者家屬“討說(shuō)法”時(shí)并不需要專業(yè)判斷，只需要“常識(shí)”。在這種情況下，用專業(yè)化的邏輯處理糾紛，矛盾就會(huì)加劇。為了盡快把事情平下去，醫(yī)院多多少少都會(huì)有所“賠償”，雖然這種“賠償”大多是以“人道主義救助”的名義進(jìn)行的。醫(yī)院的做法很無(wú)奈，也未必公平，卻是最能化解矛盾的方法。當(dāng)然，這種妥協(xié)也確實(shí)助長(zhǎng)了“職業(yè)醫(yī)鬧”，這使得醫(yī)療糾紛更加復(fù)雜了。

近些年，為了防止一線執(zhí)法者濫用職權(quán)，國(guó)家對(duì)基層管理人員的規(guī)制程度越來(lái)越高，什么情況下應(yīng)該采取什么樣的行動(dòng)，都被嚴(yán)格規(guī)定。問(wèn)題是，所有的制度都是按照正常人的思維來(lái)設(shè)計(jì)的，是要講邏輯的。但你必須承認(rèn)，的確存在一部分人恰恰就是不講邏輯的。硬要照規(guī)定辦事，很容易激化矛盾。

沖突增多的另一個(gè)根源是輔警、協(xié)管等半正式的行政人員。人們常常疑惑，粗暴執(zhí)法的怎么總是“臨時(shí)工”，他們是不是被抓來(lái)當(dāng)“替罪羊”的。真實(shí)情況是，“臨時(shí)工”確實(shí)是一些部門一線執(zhí)法的主力。由于編制緊張，派出所、城管等部門雇傭了許多非正式的行政人員，在一線執(zhí)法時(shí)，他們受正式人員的管理，處于科層體制的最底層。這意味著，“臨時(shí)工”往往是沖在最前線的。相比于正式行政人員，他們的顧慮比較小，受到的約束也更少，執(zhí)法的時(shí)候也就更容易“越界”。

在熟人社會(huì)里，半正式的行政人員更容易收集信息，也能使用更靈活的方法解決基層的問(wèn)題。但在今天的“陌生人社會(huì)”里，“臨時(shí)工”的優(yōu)勢(shì)慢慢減弱了，執(zhí)法粗暴的弊端就凸顯出來(lái)了。

合法的自由裁量權(quán)受到嚴(yán)格控制，半正式的行政方式又因?yàn)槭烊松鐣?huì)的瓦解而喪失優(yōu)越性，一線行政的目標(biāo)只能是將違法違規(guī)現(xiàn)象控制在一定范圍內(nèi)，而不是徹底杜絕。這樣一來(lái)，邊緣地帶內(nèi)的各種力量處在一種動(dòng)態(tài)的平衡之中，一旦失衡，社會(huì)就容易失序，沖突和暴力就產(chǎn)生了。

最好的治理是維系平衡

南風(fēng)窗：熟人社會(huì)正在解體，邊緣地帶的治理應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)？

呂德文：在現(xiàn)代社會(huì)，要維持邊緣地帶的秩序，必須要依靠國(guó)家的力量。如果政府放任不管，或者政府的力量很薄弱，成長(zhǎng)最快的將是黑社會(huì)，因?yàn)樗麄兊慕M織、紀(jì)律性最強(qiáng)，行動(dòng)力也最強(qiáng)，邊緣地帶將很快被他們掌控。國(guó)家開(kāi)展“打黑除惡”等專項(xiàng)斗爭(zhēng)，也是要避免邊緣地帶被黑惡勢(shì)力把控，由此導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。

公權(quán)力在治理邊緣地帶時(shí)，很可能需要使用合法的暴力手段來(lái)維持秩序，比如警方使用有強(qiáng)制力的警用裝備來(lái)制止暴力犯罪。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，一線執(zhí)法者擔(dān)心受到輿論的譴責(zé)，往往不敢使用手中的暴力，這導(dǎo)致政府對(duì)邊緣地帶的治理常常失控。比如，當(dāng)前的城管執(zhí)法普遍不敢采用合法的強(qiáng)制手段，而是大規(guī)模借助柔性執(zhí)法手段。你可以說(shuō)，這是因?yàn)槌枪茉诶习傩招哪恐械男蜗筇盍耍鲇谧晕冶Ｗo(hù)，他們不愿強(qiáng)權(quán)執(zhí)法。但是，這種柔性的執(zhí)法模式絕不應(yīng)該成為常態(tài)，因?yàn)檫@是典型的消極執(zhí)法行為，雖然不至于出現(xiàn)傷人的悲劇，卻會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公共秩序。

要知道，權(quán)力決斷并不是權(quán)力泛濫，人們大都忽視了街頭執(zhí)法的困難程度，只擔(dān)心過(guò)度使用警力導(dǎo)致的直接傷害，這對(duì)一線執(zhí)法者來(lái)說(shuō)是巨大的考驗(yàn)。可以說(shuō)，當(dāng)前一線執(zhí)法人員的權(quán)力決斷不是太強(qiáng)了，而是太弱了。

南風(fēng)窗：對(duì)于邊緣地帶的治理，應(yīng)注意哪些問(wèn)題？

呂德文：在治理邊緣地帶時(shí)，要避免片面強(qiáng)調(diào)“行政理性化”。很多人有這樣一種想象，總覺(jué)得這個(gè)社會(huì)應(yīng)該是干干凈凈的，一切社會(huì)事務(wù)都可以納入法律的范疇，只要依照規(guī)定都可以順利解決。但這只是一種理想的狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)生活中根本不可能實(shí)現(xiàn)，說(shuō)得直白一些，這不符合社會(huì)的規(guī)律。

邊緣地帶內(nèi)的各種力量處在一種動(dòng)態(tài)的平衡之中，一旦失衡，社會(huì)就容易失序，沖突和暴力就產(chǎn)生了。

在邊緣地帶，很多問(wèn)題是沒(méi)辦法解決的，只要深入基層，就能發(fā)現(xiàn)太多左右為難的問(wèn)題。舉例來(lái)說(shuō)，目前一些縣城還存在著“黑三輪”，這些三輪車安全性能不高，容易發(fā)生事故，依照法規(guī)應(yīng)該取締。但是，在一些出租車不發(fā)達(dá)的縣城，三輪車能滿足市民的出行需求，它的存在有其合理性；更重要的是，許多三輪車車主是弱勢(shì)群體，“一刀切”的取締方式很容易激化社會(huì)矛盾，導(dǎo)致群體性事件。“黑三輪”的治理與下崗工人補(bǔ)償、弱勢(shì)群體救助等許多社會(huì)問(wèn)題糾纏在一起，非常復(fù)雜。

我認(rèn)為，邊緣地帶的秩序是一種“被迫承認(rèn)”的秩序，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)邊緣地帶的“灰色”屬性—許多事物的存在未必完全合法，卻已經(jīng)是合理的選擇了。因此，對(duì)邊緣地帶最好的治理方式，就是允許灰色地帶存在，但要保證灰色地帶的平衡有序，盡量減少矛盾沖突，不要出現(xiàn)群體性事件等嚴(yán)重危害社會(huì)的因素。在邊緣地帶，這是國(guó)家權(quán)力無(wú)奈卻最恰當(dāng)?shù)闹卫磉x擇。

很多人不理解，既然不能根除占道經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，城管為什么還要來(lái)來(lái)回回地驅(qū)趕小販呢。道理就在于，城管不驅(qū)趕小販的話，這個(gè)地帶就亂了，就會(huì)被弱肉強(qiáng)食的叢林法則所控制。通過(guò)驅(qū)趕，公權(quán)力釋放出一個(gè)信號(hào)：這塊地方本不屬于你，我只是容忍你暫時(shí)在這里活動(dòng)，但你不能長(zhǎng)期占有它，你必須遵守這里的秩序。看似城管和小販每天都在進(jìn)行著沒(méi)有意義的貓鼠游戲，但它實(shí)際上維持了這一地帶的基本秩序。

只要有社會(huì)，就一定會(huì)有邊緣地帶。政府要做的，就是要保證邊緣地帶的有序。