金融精準扶貧模式分析
——基于河北省保定市的案例

郭小卉，康書生

（河北大學 經濟學院，河北 保定 071002）

一、引言

精準扶貧是我國全面建設小康社會的重要舉措之一。而貧困地區的脫貧致富從根本上來講，離不開金融的支持。金融是經濟的核心，是激活貧困地區內在發展動能的重要引擎。目前，我國貧困地區在金融精準扶貧的實踐中，因地制宜，形成了多種典型的金融精準扶貧模式，有力地推動了貧困地區的脫貧致富。

學者們對于這些金融精準扶貧模式也進行了有效的梳理。大部分學者的研究主要集中在對某一地區金融精準扶貧成熟模式的經驗介紹。如王敬力等（2011）介紹了金融扶貧的“拾荷模式”[1]：通過建立“一金一社一會”（種養業貸款擔保金、農業合作社、溫氏養雞專業戶協會），形成“擔?；?農村金融機構+合作社+農業龍頭公司+行業協會”這種全新的金融扶貧模式，取得了良好效果。鈄利珍等（2015）分析了金融普惠扶貧的“麗水模式”[2]：浙江麗水市通過信貸支農工程、信用惠農工程、支付便農工程、創新利農工程，探索開發式扶貧新模式，成為金融精準扶貧的樣板，走在全國前列。王妍（2015）總結了甘肅省支持精準扶貧的隴南模式：電商模式、“互助資金擔保+農村產權反擔?！蹦Ｊ?、“政府推動+民生金融”模式、“農村產權抵押+銀行”模式，成效顯著[3]。汪楊（2016）[4]、黎麗（2016）[5]指出，湖南省人民銀行推動的“1+N”工作機制（以多種貨幣政策工具和基層央行內部的工具為“1”，吸引產業政策、財政支持政策、扶貧開發政策等外部政府配套政策為“N”）和金融“兩支一扶”（即支持“三農”、支持小微企業和扶貧開發），使得金融精準扶貧工作卓有成效。劉恒和等（2015）指出，江西省廣昌縣人民銀行的“同心·金融”扶持模式，通過特色定制、金融精準扶貧，為貧困戶提供優質高效金融服務，針對性強，效果明顯[6]。此外，諸多學者如楊釗（2016）[7]、馮彥明等（2016）[8]、唐陽孝等（2017）[9]、陳萬和（2017）[10]等人對不同地區在實踐中摸索出來的金融精準扶貧先進經驗都進行了總結和推廣。

河北省保定市地處京南，轄區內貧困縣交叉從屬于燕山—太行山、黑龍港流域連片特困地區和環首都貧困帶，自然生態環境較差，經濟發展后勁不足，基礎設施不夠完善，扶貧攻堅任務非常艱巨。目前，僅有部分文獻介紹了河北省金融精準扶貧的經驗和做法，如郭錦洲（2014）[11]、陳建華（2017）[12]。而對于保定市金融精準扶貧的現狀和模式研究，除易縣、阜平（馮文麗等，2016）[13]和望都之外，已有文獻中鮮有涉獵。河北省保定市近年來在金融精準扶貧工作中取得了較大成效，積累了一些經驗，形成了比較有特色的金融精準扶貧模式。因此，本文將以河北省保定市為例，深入研究其金融精準扶貧模式，總結其成功經驗，通過金融資源的精準投入來支撐扶貧脫貧工作，對金融精準扶貧內涵和模式的推廣和脫貧目標的實現，有著重要意義。

二、河北省保定市金融精準扶貧模式分析

截止到2015年年底，河北省保定市共有9個貧困縣，其中博野和望都是平原縣，淶水、易縣、曲陽、唐縣、順平屬于半山區縣，阜平和淶源是深山區縣。除博野縣是省級扶貧開發重點縣之外，其余8縣均處于燕山—太行山集中連片特困地區。保定市貧困縣面積占總面積的59.3%，共計1082個貧困村，建檔立卡貧困人口31.68萬戶、91.12萬人，貧困人口較多，貧困程度較深，扶貧攻堅任務異常艱巨。近三年來，保定市集中力量實施精準扶貧脫貧，2015年保定市實現200個村、15萬人脫貧；2016年14萬人、300多個村脫貧出列，望都縣脫貧摘帽。2017年保定市爭取24.5萬人脫貧，使貧困發生率下降到1%以下①注：筆者于2017年9月至10月期間，利用周末帶隊河北大學金融學部分研究生深入河北省保定市9個貧困縣扶貧辦和部分貧困地區主要以訪談的方式進行調研，如非特別說明，文中所有數據均來自保定市和9縣扶貧辦以及調研實踐。。就目前來看，預期目標實現的難度很大，但保定市在精準扶貧工作上還是取得了較大成效，下屬貧困縣根據自身的優勢和特點在金融精準扶貧工作中形成了比較有特色的金融精準扶貧模式。

（一）“股份合作制+”扶貧模式

在該模式下，貧困戶可以用財政扶貧資金、土地、房屋和自有資金等多種形式入股股份合作制經濟組織，通過探索發展股份合作制經營模式，貧困人口可以獲得土地租金、股金分紅和園區打工薪金三種收益，實現穩定脫貧。股份合作制扶貧將“資金到戶，項目到戶”轉變為“資本到戶，權益到戶”，將一家一戶“單打獨斗”轉為股份合作制經濟的統一管理，實現了扶貧對象合作化、扶貧產業園區化、扶貧資金資本化，有力地推動了貧困戶的脫貧致富。保定市貧困縣因地制宜，在精準扶貧實踐中逐漸形成了股份合作制+旅游、股份合作制+專業合作社、股份合作制+農業園區、股份合作制+龍頭企業等四種扶貧模式，并取得了良好的效果。

1.“股份合作制+旅游”扶貧模式

2016年，旅游資源豐富的淶水、易縣、淶源三縣將淶水野三坡、易縣清西陵和淶源白石山等知名景區聯結，組成京西百渡休閑旅游度假區，以股份合作制的方式，吸引貧困戶以多種形式入股成立旅游扶貧合作社，發展全域旅游，新上旅游項目87個，重點打造旅游專業村41個，帶動淶易淶三縣農民3260戶、6949人脫貧致富。

以淶水縣為例，淶水縣依托野三坡核心景區，整合各類資金建立兩級旅游扶貧資產平臺，精準對接貧困人口。首先，淶水縣政府成立美麗鄉村旅游扶貧發展有限公司，投入1000萬元用于野三坡百里峽景區建設，并把投資量化為貧困人口股權。其次，貧困村成立旅游扶貧股份合作社，整合扶貧資金和美麗鄉村建設資金，鼓勵貧困戶以土地、山場、閑置農宅等資產入股合作社。在收益分配上，貧困戶可以獲得股權分紅，在景區和合作社務工的貧困戶可獲得勞務收入，每人每月工資約2000元。此外，美麗鄉村旅游扶貧公司每年從野三坡景區門票總收入中拿出1000萬元，發放給貧困人口每人1000元股權收益。

如淶水縣南峪村高端民宿項目，南峪村原有村民 216戶、636人，貧困率達 82%。2015年 11月，淶水縣南峪村獲得“美麗鄉村—三星分享村莊”項目的1000萬元資金支持，將15套舊民居打造成高端民宿旅游產業，由村民合作社自主管理。按普通村民每人一股，貧困人口每人兩股的規定，該項目獲得收益后每位村民年可分紅500—1000元，貧困戶每人可得1000—2000元。2016年南峪村人均純收入達到4300元，較2014年增長了近1倍。淶水縣計鹿村共366戶，1010人，2015年全村人均純收入不足2900元。2016年該村與某旅游集團以股份合作制模式合作建成“四季圣誕小鎮”后，全村人均純收入達6400元，一年時間實現了整村脫貧。

2.“股份合作制+專業合作社”扶貧模式

該模式將政府資金、扶貧專項資金或行業部門資金整合化為貧困人口股金，通過建立農業合作社，發展各類產業，使得貧困戶享有股權收益。如淶水縣白澗村將財政扶貧資金和涉農資金整合，全村每位貧困戶入股300元成立白澗鑫匯長毛兔農民合作社，專門養殖長毛兔，每戶在2014、2015年分別獲得分紅350元、400元。白澗村2014年貧困人口550戶、1372人，通過發展多種股份制經濟以后，2015年底全村人均純收入達到4500元，貧困人口減少到140戶、296人。淶水縣下明峪村原有貧困人口74戶、135人，近年來該村貧困戶以土地、勞務、資金、技術等多種形式入股，建立面積達380畝的春燁、林花兩個食用菌專業合作社，用工150余人，村民年工資性收入400多萬元，2015年人均純收入超過6000元，實現穩定脫貧。

3.“股份合作制+農業園區”扶貧模式

該模式依托現代農業園區，將政府扶貧資金轉換為股金，吸納農民以資金、土地、山場等資產入股，帶動貧困戶增收。如淶水縣綠舵蔬菜銷售農民專業合作社通過整合扶貧資金、涉農專項資金及土地等不動產，引入民間工商資本，主導建設了集農業種植、畜牧養殖、農產品加工、農業休閑旅游于一體的綠舵現代農業科技園區，輻射帶動12個村，貧困人口從2011年的2615戶、9046人減少到2016年5月的180戶、322人。易縣采取這種模式重點培育了綠澤濃、正四方牧業、紫荊關香菇產業、白沙河蘋果產業、狼牙山花卉產業等12個扶貧產業園區，輔射帶動貧困村122個。易縣臺底村原有村民690人，貧困人口199人，人均年收入僅300元，2014年該村村民以土地、勞務和資金等入股發展蘋果扶貧產業，現在已經獲得收益，預計到2020年蘋果盛果期，人均增收1萬元以上。

4.“股份合作制+龍頭企業”扶貧模式

該模式是指在政府指導下，貧困戶以財政扶貧資金、自有資金、土地等形式入股龍頭企業，進入企業打工，獲得股金、土地租金和薪金三種收益，實現脫貧致富。2016年，望都縣將財政扶貧資金1321.2萬元作為全縣2202戶貧困戶的股金投入當地5家農產品深加工的龍頭企業，貧困戶連續3年至少獲得入股資金10%的保底分紅。5家龍頭企業帶動500余貧困人口就業，人均月收入達到1650元。同時，龍頭企業與貧困村開展訂單種植，進一步提高貧困戶農業收入。唐縣引導貧困戶申請銀行小額扶貧貸款，入股農業龍頭企業，由企業提供擔保和分紅，財政予以貼息，貧困戶還可以優先到企業務工，實現“貧困戶增收、企業發展”雙贏。2016年10月，唐縣東迷城村24戶貧困戶每戶獲得小額貸款5萬元，共計120萬元，投入龍頭企業漢唐牧業，每年享受資產收益，實現穩定增收。

表1　淶源、易縣、淶水三縣2014、2017年貧困狀況

淶源、易縣和淶水三縣近年來大力推進“股份合作制+”金融精準扶貧模式，取得了明顯的成效，如表1所示，淶易淶三縣三年來貧困人口分別減少約4.6萬、8.74萬和5.72萬人，貧困發生率降低了15.7%、15.8%和16%。其中淶水縣該模式發展最為成功。2016年，淶水“股份合作制+旅游”扶貧模式成為全省樣板，淶水縣被評為河北省農村股份合作制經濟發展示范縣。“十二五”期間，淶水野三坡景區累計投入各類資金8.2億元，旅游總收入44.93億元，山區貧困村由97個減少到60個，3萬人脫貧。截止到2016年5月，淶水縣全部88個貧困村、11萬畝林地、10.8萬畝土地、120戶農宅已入股股份合作制經濟組織，全縣165個股份制扶貧產業合作社覆蓋了90%左右的貧困戶，相比2011年，人均增收4714元，共計使8.47萬名貧困人口穩定脫貧。

（二）阜平縣“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ?/h3>

阜平縣位于太行深山區，屬革命老區和深度貧困地區，2014年初建檔立卡貧困戶4.44萬戶，貧困人口10.81萬人，貧困發生率48%。近年來，阜平縣以政府主導的方式，與保險公司建立聯辦共保機制，與銀行建立風險共擔機制，借助擔保平臺，輔之以縣域金融服務體系再造，構建“政銀?！苯鹑诰珳史鲐毮Ｊ?，打通了貧困戶的金融幫扶通道，有力推動了阜平縣精準扶貧脫貧工作。2014年7月，阜平縣被河北省確認為首個金融扶貧示范縣。截止到2016年底，阜平縣貧困人口2.84萬人，貧困發生率14.8%，三年來約7.97萬貧困人口脫貧，貧困發生率下降33.2%。

1.政府+銀行聯辦共保機制

“聯辦共?！睓C制創設于2015年，由阜平縣政府和人保財險公司合作，根據阜平縣農業產業特色來設置險種，由政府投入財政資金成立保險基金，交由保險專戶管理。農戶保費由政府保險專戶和農戶按6:4比例繳納，所得保費收入由人保財險和政府保險專戶5:5分成，政府分成部分用于積累保險基金。保險賠付由政府和人保財險公司5:5分攤，如理賠金額小于保費收入，結余自動積累保險基金?！奥撧k共?！睂嶋H上是一種利益聯結機制，政府主導、保險公司主辦、市場運作，既降低了保險公司風險，滿足了農戶需求，又提高了財政資金使用效率。2016年，人保財險在阜平保險理賠1980萬元，153個村1.8萬農戶直接受益。截至2016年底，累計辦理農業保險5.6萬戶，理賠4600萬元。

2.政府+銀行風險共擔機制

“風險共擔”機制是指阜平縣成立擔保公司與銀行合作，扶貧貸款由擔保公司擔保，如發生風險，雙方共擔。2013年，阜平縣投入1.5億財政專項資金成立阜平縣惠農擔保有限公司，在各鄉鎮設立分支機構，用于建設擔保平臺，引導合作銀行按1:5的比例投放惠農擔保貸款，撬動金融資源支持扶貧產業發展。阜平縣扶貧貸款擔保申請須滿足三個條件：一是申請農戶、企業的產業項目具備投保條件的必須參加農業保險；二是必須“三戶聯保”，三戶或三戶以上自愿組建聯保小組，聯保戶之間連帶互保，對任何一戶的不良信用行為負連帶責任；三是必須有一定致富能力。

為保障扶貧貸款順利開展，阜平縣政府與金融機構合作構建了金融扶貧的縣、鄉、村三級服務系統。在村設立村級金融工作室，對村級貸款擔保和農業保險進行資料初審、上報；在鄉鎮設立工作部，負責對報來的申請進行信用、資質和項目初步調查并提出初審意見，同時負責保費收繳以及農業災害勘察定損；設立縣級金融服務中心，會同保險公司、銀行對鄉鎮提出的擔保意見進行審核，參與對農業保險的定損和理賠。為保障擔?；鸢踩鲐氋J款發放采取“村推薦、鄉初審、縣惠農擔保公司與合作銀行聯合審查”的審批程序，5萬元以下的由惠農擔保公司和銀行直接審批，5—20萬元的由縣金融服務中心、扶貧辦及行業主管部門審議，20萬元以上由縣金融工作領導小組討論通過。農戶（貸款5萬元以下）按時還本付息后，由財政部門給予50%貼息，期限不超過兩年。截至2016年底，“風險共擔”機制通過擔保累計為6285戶農戶和82家企業發放貸款8.52億元。

2016年4月，農行河北省分行依托“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ剑瑸楦菲搅可矶ㄖ屏恕敖鹚朊撠氋J”和“金穗小康貸”。金穗脫貧貸是指符合條件的貧困戶可以申請3000元—10萬元小額貸款用于發展生產實現脫貧。“金穗小康貸”面向具有一定經濟實力的已脫貧農戶發放，每位符合條件的農戶可申請10萬元到300萬元的貸款用于發展規模生產，持續穩定增收。截至2017年1月，兩類扶貧小額貸款已發放2億元，支持建檔立卡貧困戶1535戶。

三、保定市金融精準扶貧模式的經驗總結

金融精準扶貧帶有一定的公益屬性，在精準扶貧實踐中，首先，必須以政府為主導，吸引和帶動金融機構、龍頭企業等相關各方共同參與進來，才能形成比較有效的金融精準扶貧模式。而河北省保定市“股份合作制+”模式和“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ降慕ⅲ际且缘胤秸疄橹鲗Р⑼度胂喈數娜肆ξ锪ω斄Σ沤⑵饋怼Ｆ渲校肮煞莺献髦?”模式主要依賴地方政府整合各類扶貧資金成立的融資擔保平臺和村級農民合作社；“政銀?！蹦Ｊ揭蕾囉诘胤秸O立的風險補償基金和縣鄉村三級金融服務體系。因此，有一定財力的地方政府是建立兩種金融扶貧模式的前提條件，如果在精準扶貧實踐中，地方政府籌措資金的能力或財力不足，這兩種金融扶貧模式便難以為繼。其次，雖以地方政府為主導，但要吸引相關各方特別是金融機構積極參與到精準扶貧的實踐中，形成金融精準扶貧的長效機制，就必須精心設計政銀保三方之間的利益和風險分擔機制，這是建立“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ降暮诵囊?。再次，“股份合作制+”模式實際上是以股份合作制的形式將股份合作組織與農戶之間的利益緊密連接起來，建立一種扶貧長效機制。這種模式必須因地制宜，與本地的優勢產業（旅游產業或涉農產業）結合在一起，才能發揮更大的作用。概括起來，保定市這兩種金融精準扶貧模式成功的經驗主要有以下三點。

（一）政府主導成立縣一級地方政府融資擔保平臺

金融精準扶貧面臨兩個困境，一是貧困戶造血功能不足，僅靠輸血難以實現脫貧致富，二是貧困人口信貸風險過大，金融機構難以主動參與到精準扶貧中。因此，帶有公益屬性的精準扶貧必須由政府主導。首先，在淶水縣“股份合作制+”模式中，主要由政府出面成立縣級地方政府融資平臺，根據淶水縣本地特色和優勢，整合財政資金和各類扶貧資金，作為貧困人口的股權，以多種形式支持各類特色產業發展，通過壯大產業來帶動貧困戶脫貧，解決“造血功能不足”的問題；其次，阜平縣“政銀保”金融扶貧模式由地方政府設立擔保平臺、成立擔?；穑瑸檗r戶和小微企業貸款擔保，建立增信機制，降低貸款風險，引導和激勵金融機構參與精準扶貧；第三，阜平縣在“政銀?！蹦Ｊ街?，由政府主導成立風險補償基金，探索以適當的方式和比例為小額扶貧貸款貼息、分攤保險理賠和農戶保費繳納，為金融機構的風險兜底。

（二）采用股份合作制，厘清股份合作經濟組織與農戶的利益聯結機制

“授人予魚，不如授人予漁。”精準扶貧的關鍵是建立扶貧長效機制，以發展產業的方式使貧困戶獲得長期穩定收益，真正實現脫貧。淶水、易縣、淶源三縣在大多數基層農村，均由政府主導將原村大隊整合成立農民合作社，不再將扶貧資金直接分給貧困戶，而是將其量化為貧困戶股金以股份合作制來發展旅游產業、農業園區、專業合作社或入股龍頭企業，同時淶易淶三縣引導貧困戶以土地、房屋、自有資金等多種形式入股，實現資源變股權、資金變股金、農戶變股東，以股東、“地主”、員工的身份將貧困戶與投融資平臺或股份合作制經濟組織的利益緊密聯結，保障股金、租金、薪金三種收益精準到戶，讓貧困戶更多地分享全產業鏈和價值鏈增值收益。以股份合作制的形式將經濟增長、產業發展與貧困戶收入真正聯結起來，使得農戶分享經濟發展的成果。

（三）打通政銀保之間的利益和風險聯結通道

由政府主導，以體制機制創新打通政銀保三方的利益和風險聯結通道，引導銀行和保險公司積極參與精準扶貧，是金融精準扶貧的一個關鍵環節。而阜平“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ秸且哉鲗?，一方面與銀行風險共擔，農戶貸款償還后財政予以適當貼息，一旦發生貸款損失，由政府風險補償基金來補償。另一方面，與保險公司聯辦共保，保費繳納由政府與農戶6:4分攤，保費收入和保險賠付由政府和保險公司5:5分攤。此外，人保財險公司在阜平推出的“政銀保”小額貸款保證保險、“政融?！敝мr融資項目①人保財險股份公司在阜平試點“見保即貸，保貸聯動”的“政融保”支農融資項目，采取“政府政策支持+保險資金融資+保險風險保障”的運行模式，為農戶發展規模種植、養殖等生產經營活動直接提供保險資金融資。、銀行農業保險保單質押貸款等項目進一步打通了銀行與保險公司之間的通道?！帮L險共擔、聯辦共?！睓C制將政銀企戶保五方利益和風險聯結，解決了金融機構參與精準扶貧的內生動力問題，撬動銀行和保險公司更多的資金來精準扶貧。

在河北省保定市金融精準扶貧中，產業扶貧是根本，政府主導是核心，厘清貧困人口與產業發展之間的利益關系是關鍵，打通政銀企戶保之間的風險通道是有效手段。政府兜底風險，理順風險收益關系，將政府行政力量與市場機制相結合，政銀企戶保多方聯動，形成一個比較完整的金融精準扶貧產業鏈、服務鏈，著力構建農業產業化發展模式帶動貧困地區發展，能夠有效提升金融扶貧的精準性和可持續性。

四、保定市金融精準扶貧模式存在的問題

保定市“股份合作制+”模式和“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ皆诜e極發展的同時也面臨著一些障礙，客觀上阻礙了這兩種模式的深入推進。在“政銀?！蹦Ｊ街?，貧困人口大數據信息的不準確，導致金融資源難以精準對接貧困人口。農戶信用評級體系的不健全，客觀上增加了金融機構扶貧貸款的風險，而薄弱的金融基礎設施使得金融服務很難普及到基層農戶。政銀保三方的利益關系設置如果不合理，會導致政府財力不足或金融機構動力不足，模式難以持續?！肮煞莺献髦?”模式在實踐中也面臨現實的約束條件，如果地方政府融資擔保平臺監督機制尚未建立，資金的使用就會存在漏洞。特別是以股份合作制驅動的產業發展一定要因地制宜，尊重市場，不能盲目引進產業，否則不但達不到扶貧的目的，還會給貧困戶帶來損失。

（一）貧困人口大數據信息缺乏，金融扶貧精準度不夠

保定市貧困縣尚未建立關于貧困人口的大數據信息，貧困信息不夠精準，如建檔立卡的貧困人口與實際貧困人口對不上，關于貧困人口的年齡結構、文化程度、健康狀況等信息還沒有徹底搞清楚；對貧困戶的致貧原因、脫貧現狀、產業基礎、危房改造、異地搬遷意愿、社會保障等信息也是模糊不清。貧困大數據信息的缺乏和精準度不夠，使得金融機構不能準確評估貧困戶的真實信貸需求和信用狀況，有可能導致金融扶貧精準度出現偏差、金融資源無法精準對接貧困人口，產生扶貧貸款“扶工不扶農”“扶富不扶貧”、信貸資源向農村中高等收入群體轉移等現象[12]。

（二）地方政府融資擔保平臺監督機制尚未建立，利益聯結機制有待進一步規范

保定市貧困縣在金融精準扶貧中，由政府主導建立了縣級地方政府融資平臺和村級農業合作社。各類扶貧資金由原來直接發放到戶變為以股份合作制的形式由縣級融資平臺或村級農業合作社統籌管理，貧困戶也可以多種形式入股農業合作社。但現階段缺乏相應的文件或辦法來約束和規范地方政府各級融資平臺的資金運用、利潤分紅、績效評估、信息披露等相關行為，監督機制尚未建立。資金運用的隨意性、不透明和缺乏必要的監督有可能導致資金被擠占挪用、貪污，從而損害貧困戶的利益。對于部分貧困縣設立的擔?；?，基金規模大小、貸款風險分擔比例、貸款貼息、保費收入和保險賠付分攤比例等關鍵數據的設置還有待深入探索。因為這些信息涉及政府、銀行、企業、貧困戶及保險公司多方利益，政府分攤比例過大則可能造成基金規模不足而難以持續，銀保承擔比例過大則對金融機構的激勵不夠，難以吸引更多金融資源。

（三）銀保之間通道不暢，農戶信用評級體系不夠健全

在“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ较?，雖然部分貧困縣已經發展了各種形式的聯保擔保機制，但銀保之間的通道還沒有完全打通，銀保合作僅限于阜平縣開設的“政銀保”小額貸款保證保險、保單質押貸款等項目，單靠這些項目無法完全理順銀保之間的風險收益關系，在一定程度上限制了銀保等金融機構的精準扶貧能力。此外，扶貧貸款能否如期償還的根源在于農戶，但貧困地區仍未建立完善的農戶信用檔案和信用評級體系，信息不對稱使金融機構在發放扶貧貸款時不能有效甄別客戶，信貸風險加大。雖然部分貧困縣政府投入財政資金為農戶貸款擔保，但縣級政府特別是貧困縣財力非常有限，擔?；鹬饕獊碓从谏霞墦芸?，如果扶貧貸款不良率過高，風險共擔機制也會面臨不可持續的問題。

（四）農村金融基礎設施薄弱，金融服務不到位

保定市多數貧困縣尚未建立縣、鄉、村三級金融服務體系，貧困農村金融基礎設施薄弱，金融服務“最后一公里”的問題仍然沒有解決，普惠金融尤其是數字普惠金融發展程度比較低。如果沒有政府主導，單靠金融機構自身力量擴大網點覆蓋面成本過高，不太現實。數字普惠金融的發展雖然可以避免此類問題，但其發展的支撐條件如農村地區互聯網和智能終端的廣泛普及、熟練運用等，大多數農村依然無法滿足。特別是貧困人口受教育水平較低，接受新事物的能力較差，思想觀念比較陳舊，加劇了數字普惠金融的普及難度。

（五）產業尚未形成規模，示范帶動效應不顯著

發展產業是帶動貧困人口脫貧致富的根本途徑。保定市貧困縣以農業園區、專業合作社和龍頭企業等形式發展了多種產業，但除京西百渡旅游產業之外，多數產業發展還處于起步階段，規模小，品牌效益較差，產業集群效應并不明顯，帶動能力嚴重不足。產業發展一定要因地制宜，遵循市場規律，但部分貧困縣仍然存在盲目引進和發展產業的現象，一旦造成產業趨同，產品供大于求，則會給農戶帶來損失。因此，即使扶持再多的小微企業進駐貧困地區，農業產業的發展如果沒有龍頭企業，缺乏有效的示范帶動效應和先進經驗的引領，金融扶貧成效也只能收效甚微。

五、深入推進保定市金融精準扶貧模式的對策建議

（一）建立貧困人口動態大數據信息庫和農戶信用評級體系，提高金融扶貧精準度

金融精準扶貧貴在精準，而精準須以大數據為基礎。保定市貧困縣政府應當借助于互聯網、大數據、云計算等數字技術建立貧困人口大數據信息庫，收集貧困人口的年齡、文化程度、健康狀況、財產狀況、致貧原因、家庭負擔等相關數據，定期調查貧困人口的實際收入、脫貧現狀、產業基礎、社會保障等信息，對貧困信息實行動態管理，定期更新數據庫。根據貧困信息將貧困人口按貧困程度分層，對處于不同層次的貧困人口施行差別化精準扶貧。同時，在貧困人口大數據信息的基礎上，為農戶建立電子信用檔案，通過“云平臺”實現政府與金融機構等相關各方的信息共享，并及時補充農戶貸款、保險等相關信用信息，對農戶進行信用評級，推進農村信用工程，提高金融精準扶貧的精準度。

（二）科學設計地方政府各級融資平臺和擔保基金的監督機制和激勵約束機制

對于各種類型的縣級地方政府融資平臺和村級農業合作社，保定市政府應該出臺相應的文件或辦法來規范各級融資擔保平臺的運作機制，包括資金的來源、運用、收益分配、績效評估和信息披露等，以此來約束融資平臺的行為，并由地方政府授權相關機構或第三方來加強對融資平臺的監督。對于各類擔?；鸷惋L險補償基金，其公益性決定了政府一定要為其爭取到穩定持續的資金來源。同時，要想以財政資金撬動更多的金融資源支持精準扶貧，對金融機構激勵約束機制設計非常重要。貧困地區應借鑒先進經驗，科學合理地設定政府與銀行風險共擔比例、與保險公司聯辦共保的分攤比例、政府對農戶的貸款貼息和保費繳納分攤比例以及政府兜底風險的底線，最大限度地提高扶貧資金和金融扶貧貸款的使用效率。

（三）借鑒承德市隆化縣“政銀企戶保”扶貧貸款模式，厘清政銀保之間利益聯結機制

“政銀企戶保”扶貧模式是承德市隆化縣最先摸索出來的一種“政府+銀行+農業企業+貧困戶+保險”五方協作，政府搭臺增信、銀行降檻降息、企業農戶承貸、保險兜底保證，以多方聯動為基礎的扶貧小額信貸模式。在該模式下，政府對于帶動貧困戶發展的企業和合作社的貸款實行差別化貼息政策，帶動越多，貼息越多；當貸款發生損失時，擔?；?、銀行和保險公司1∶2∶7共同代償貸款本息，降低銀行信貸風險。差別化貸款貼息政策提高了合作社和企業扶貧、貧困戶脫貧的積極性，貸款損失比例分攤政策進一步打通了政銀保三方之間的利益聯結通道。保定市“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ綉搶W習和借鑒這兩類做法，進一步完善“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ?。

（四）大力發展數字普惠金融，推進農村金融基礎設施建設

借鑒阜平縣做法，在保定市其他貧困縣建立縣、鄉、村三級金融服務體系，在村一級設立便民自助金融服務點，為農戶存取款、貸款擔保和發放、保費繳納和保險賠付等業務提供便利。大力推進農村移動互聯網及通信網絡建設，發展農村電子商務和互聯網金融，對農戶進行互聯網應用和智能終端設備的使用培訓，以數字技術來逐步拓展普惠金融的深度和廣度。同時，加強對農民金融知識的宣傳和普及，提高農民的金融意識，使得貧困人口能夠更加方便自主地享受金融服務。

（五）繼續完善股份合作制，科學推進產業發展

進一步完善股份合作制，健全長效機制，積極探索符合市場規律、可復制、可推廣的股份合作制示范模板，建立多種貧困戶與投融資平臺或股份合作制經濟組織的利益聯結模式，將脫貧產業與貧困群眾利益緊密聯結，讓貧困戶更多分享產業增值收益。同時，貧困縣應以產業化扶貧為抓手，加強統籌規劃，借鑒京西百渡旅游產業發展的經驗，立足市場規律，加快發展貧困人口參與度高的特色農業基地、農業園區、農產品加工業和休閑旅游業，精心培育一批龍頭企業，逐步壯大產業規模，形成產業集聚效應，帶動更多的貧困人口脫貧致富。

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