稅收支持貴州脫貧攻堅問題研究

◆馬紅巖

黨的十九大提出要堅決打贏脫貧攻堅戰，動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。稅收正向作用于脫貧主要體現在，國家通過稅收收入增加財政收入來支持脫貧，通過制定稅收優惠政策和完善稅收服務措施來引導生產要素流向貧困地區，支持貧困地區經濟結構調整和產業發展，鼓勵社會吸納貧困戶就業，提高貧困居民收入，最終實現脫貧建成小康。①楊穎：《稅收與扶貧開發的關系探討——以中國中西部為例》，《社會科學家》，2013年第8期。筆者深入貴州晴隆、大方、黃平等地調研，收集到120余條涉及種養植、農資銷售、農產品深加工、旅游餐飲、民族特色產品、礦產資源開采與耕林地修復、財政金融、社會捐贈等方面的意見建議，從而有針對性地提出完善支持脫貧攻堅稅收政策措施的建議。

一、稅收支持貴州脫貧攻堅的現狀及效應分析

“十二五”以來，貴州省堅持把脫貧攻堅作為重中之重, 特別是2015年以來，全省上下深入貫徹落實習近平總書記脫貧攻堅戰略思想，以及習近平總書記視察貴州時的重要講話精神，積極踐行“五大發展理念”，圍繞“守底線、走新路、奔小康”工作總綱，把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程來抓，在脫貧攻堅的貴州實踐中形成了一攬子扶貧開發工作政策舉措和很多好經驗好做法，如“三變”改革②三變：即在堅持土地公有性質不改變，耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，通過進一步改革現有農村體制機制，實現“資源變資產、資金變股金、農民變股東”。、精準識別“四看法”、“十子工作法”、“六個到村到戶”、“十個全覆蓋”、“低保標準和貧困標準兩線合一”、農村義務教育學生營養改善計劃、易地扶貧搬遷、整合財政涉農資金、醫療兜底、農村信用“特惠貸”、恒大集團對口精準扶貧等實踐經驗，多項實踐得到了中央領導同志的肯定和全國關注。③陳敏爾：《在中國共產黨貴州省第十一屆委員會第六次全體會議上的講話》，2015年11月11日。

（一）稅收支持貴州脫貧攻堅的探索實踐。稅收支持脫貧攻堅，一方面是稅收能夠為脫貧攻堅

提供財政支撐，2012—2016年稅收為貴州省提供超過1萬1千億元的財政支持；另一方面是稅收通過其調節經濟職能，調節生產要素分配，促進生產要素流向貧困地區。近年來，貴州省稅務機關還積極爭取到煙葉購進稅前扣除、民族特色產品實行營改增試點低稅率等政策，探索推進“稅源貸”、鼓勵和引導“三變”改革試點、畢節試驗區“兩硬化”等扶持措施。2012—2016年，貴州省經濟主體享受稅收政策優惠減免稅額分別為103.53億元、119.79億元、155.85億元、189.97億元和268.3億元，主要涉及農業生產資料、宣傳文化、殘疾人就業、糧食購銷、農村電網維護費、水電退稅、個體戶未達起征點免征等事項。從稅收減免的整體情況來看，累計為企業減免稅收近800億元，是十二五期間財政投入扶貧資金的2倍多，帶動實現生產總值近4800億元。

（二）貴州脫貧攻堅的主要成效和困難。“十二五”期間，全省財政扶貧資金累計投入305億元，累計減少貧困人口656萬人，貧困人口從1149萬人減少到493萬人，占全國比重下降到8.8%，異地扶貧搬遷66萬人。35個貧困縣、744個貧困鄉鎮實現省定標準“摘帽”。50個重點縣農民人均可支配收入達到6964元，年均增長15.5%，比全省平均水平高1.1個百分點。①貴州省發改委、貴州省扶貧辦：《貴州省“十三五”脫貧攻堅專項規劃》，2017年1月9日。同時,貴州也是獲得中央補助財政專項扶貧發展資金規模最大的省份。貴州還爭取到恒大集團投入30億元對口幫扶大方縣，萬達集團投入10億元對口幫扶丹寨縣，中央民主黨派對口幫扶畢節市，上海、寧波等沿海發達地區對口幫扶遵義、黔西南、銅仁等地。這些成績的取得，都為全省如期打贏脫貧攻堅戰，與全國同步全面建成小康社會奠定了良好基礎。

雖然貴州省脫貧攻堅取得一定成效，但要實現到2020年全省農村貧困人口全部脫貧，還有許多困難。一是區域性整體貧困依然突出。在國家確定的14個集中連片特困地區中，涉及貴州省的有武陵山、烏蒙山、滇桂黔石漠化3個片區66個縣。二是貧困地區產業發展不足。仍以種植業為主，開展農產品初加工，圍繞農林畜牧業深加工不夠，產業形不成規模經濟，貧困群眾持續增收困難。三是貧困地區公共配套不完善。貧困縣和貧困鄉鎮通村路、連戶路等“毛細血管”仍然不暢，“六個小康”基礎設施建設和教育、醫療、文化等基礎設施欠賬大，公共服務設施和服務水平遠不能完全滿足發展所需。四是精準脫貧能力不足。各級政府積極制定扶貧開發政策，落實扶貧開發項目，但受到特定地形、交通等要素限制，區域經濟和社會發展潛力不足。特別是財稅扶持政策不完善，支持脫貧產業的針對性不強、力度不足，比如大方、黃平等落后區域的企業很難獲得與發達地區平等參與，甚至優勢參與市場競爭的能力和機會。

（三）稅收支持貴州脫貧攻堅的效應分析。貴州經濟稅源支柱中，以傳統的煙酒為主導的優勢產業、以資源為主導的開采開發業、以特色醫藥為主導的大健康產業、房地產建筑業、金融業、居民服務和其他服務業的稅收占比超過70%。相比傳統的優勢產業，“涉農”產業由于初級生產銷售環節大多不納稅，在稅收收入結構中的占比不明顯，2012—2016年間總產值接近6800億元，但稅收占比非常小，稅收收入總數不超過15億元，稅負接近于0，支持脫貧的稅收貢獻率接近100%，可以說在支持脫貧攻堅上非常給力，剩余空間已經很小。稅收支持脫貧攻堅主要是考慮扶持與第一產業發展相關聯的第二、三產業，如涉農產品深加工、涉農生產資料生產銷售、涉農科學研究和技術服務、涉農交通倉儲和郵政業等與人民群眾生產生活息息相關的行業。按照近5年的經濟增長和減免稅數據分析，對上述行業實施減免稅，每年減免稅額將超過300億元，帶動生產總值將超過1800億元，會極大地促進生產要素流入涉農產業，推動直接和間接脫貧產業發展。

2012—2016年貴州省產業稅收收入分行業統計表　單位：億元

二、第二產業　684.06　776.41　835.11　895.25　861.14（一）采礦業　152.21　130.71　115.92　85.86　68.69（二）制造業　430.55　380.35　406.62　432.08　400.45（三）建筑業　130.58　192.63　240.73　290.90　304.94（四）電力、燃氣及水的生產和供應　70.72　74.70　71.86　86.40　87.05三、第三產業　622.92　767.67　948.89　1017.89　1103.19（一）交通、倉儲和郵政業　19.13　20.31　19.33　18.38　27.19（二）批發和零售業　205.72　250.46　282.77　284.86　335.14（三）住宿和餐飲業　10.45　10.23　9.89　8.96　6.89（四）金融業　77.11　90.97　129.09　148.75　152.35（五）房地產業　137.09　174.32　217.77　197.14　194.14（六）信息傳輸、計算機服務和軟件業　17.64　18.66　13.65　15.39　18.67（七）教育　1.54　2.24　2.78　3.06　3.86（八）科學研究和技術服務業　8.68　10.9　16.87　16.36　21.58（九）文化、體育和娛樂業　2.9　3.52　3.38　3.20　3.46（十）公共管理、社會保障和社會組織　31.13　40.49　58.79　69.38　93.93

綜上所述，我們認為稅收助力貴州脫貧攻堅，除了優化頂層設計，加快完善稅制結構，強化政策落地以外，主要是考慮對第一產業繼續實施稅收減免，對第二、三產業當中與“涉農”脫貧相關聯的行業實施稅收優惠減免，繼續優化納稅服務，推動生產要素流向貧困落后地區，助力貧困落后地區經濟社會發展，從而助力貴州同步實現小康。

二、稅收支持貴州脫貧攻堅存在的問題

稅收政策雖然在很大程度上促進了中西部貧困地區的產業結構優化、工業化和城鎮化進程，但在現行稅制體系和稅制結構上，在支持脫貧攻堅的頂層設計上，在支持“涉農”經濟融合發展上，在支持貧困落后地區經濟社會發展上等方面還存在不足。

（一）國家稅制體系和稅制結構不完善。一是地方稅體系不健全，地方稅收自給率不足。1994年分稅制改革確立地方稅體系以來，地方稅體系雖幾經調整和優化，但仍舊存在稅收立法滯后、稅權過于集中、地方稅權弱、地方稅主體稅種不健全、稅權與事權不匹配、稅收自給率差、稅收征管資源配置不科學等問題。①貴州省國家稅務局課題組：《基于地方財力視角下的地方稅體系構建》，《國稅工作研究》，2017年第26期。二是稅制設計不合理，稅收收入分配不合理。比如匯總納稅方面，省內資源開發企業的總部或注冊地大多在發達地區，出現貧困地區有稅源無稅收的情況，不利于貧困地區把資源優勢轉化為稅收收入優勢；在水電企業超稅負退稅方面，省內光照、烏江等水電站建設投入和稅收收入差異明顯，且企業增值稅退稅還增加了發達地區的稅收收入。另外，在營改增以后，中央地方各占50%的分成比例中，由于省、市、縣占比不同，縣區與以往相比收入更低。三是資源稅、消費稅等稅種改革不到位。我國對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦和有色金屬礦原礦等礦產品征稅，對其他大部分自然資源都沒有征稅，限制資源豐富的西部地區依靠資源稅增加財政收入的能力。同時，導致貧困地區的資源過度開采，生態環境破壞嚴重。如貴州銅仁市的萬山區（資源枯竭）、松桃縣（有色金屬污染）等。②貴州省國家稅務局課題組：《稅收支持扶貧攻堅的長效機制研究》，《貴州國稅》，2015年第11期。在消費稅方面，對一些污染環境的高檔消費行為沒有納入征稅，對普通白酒等群眾所需的產品反而與高檔白酒一樣實行從價從量計征消費稅，不利于小生產者擴大生產。四是我國所得稅政策設計制約了社會力量扶貧。鑒于西部大開發稅收優惠政策條件門檻相對較高，對中小型企業來說預期收益效應小，不能引導企業繼續投入西部貧困地區。對專門人才投身貧困地區投資就業沒有足夠的稅收優惠，高級人才引進和培養與普通人員沒有區別，優質人才向貧困地區流動力度不大。現行的企業所得稅法規定企業公益性捐贈最高只能按年度利潤的12%稅前扣除，影響了捐贈的積極性。個人公益性捐贈最高只能按應納稅所得額的30%扣除，企業扶貧人員在從事扶貧工作期間的個人所得稅也不能減免，對恒大、萬達這樣的大企業和員工投身中西部貧困地區開展扶貧沒有起到正向激勵作用。

（二）稅收政策支持脫貧攻堅的頂層設計不合理。一是稅收政策缺乏綱領性文件。涉及支持脫貧攻堅的各項稅收優惠政策分散在法規、規章和規范性文件多個層面規定中，并沒有借鑒法典的模式，形成一個系統的綱領性文件。二是稅收優惠政策缺乏系統性設計。稅收優惠政策布局不合理，造成脫貧優惠鏈條缺失，不能惠及脫貧所涉及的上下游行業。例如，對于與脫貧關系密切的大專院校、科研單位、教育、衛生、醫療等機構沒有專項優惠政策進行引導，不利于被幫扶貧困地區自身“造血”機能的完善。三是稅收政策的精準性不足。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，第一次在政策保障部分明確提到給予稅收政策支持，但并沒有針對脫貧開發出臺專項稅收優惠政策。截至目前，沒有針對脫貧攻堅的專門稅收優惠政策。

（三）助力涉農經濟融合發展的稅收政策不足。一是農民購進農業生產資料、企業購進農產品抵扣和農產品深加工的稅收政策效果不佳。農業生產資料免稅政策效果差，該政策效果被市場逐利行為所吞噬，現實情況是種子、化肥、農機等生產資料的價格不斷上漲。農產品收購進項抵扣率低，企業不愿意收購，打擊農業生產者信心。比如貴州省部分縣區茶葉深加工企業收購夏秋茶青，每斤1塊錢，5斤左右才能產1斤大眾茶，一般只能按每斤茶4.5—5斤的茶青抵扣，造成抵扣低、盈利差，農民收入低，棄種多。企業購進農產品深加工銷售不實行免稅政策，不利于資本投入農業生產領域。比如，黔西南薏米企業收入薏仁米深加工飲料出售無法免稅，晴隆縣養羊企業購進羊皮或自產羊皮銷售的收入也不能免稅，而這些都是普通的農產品。①貴州省委政研室、貴州省國家稅務局：《關于稅收扶持農業經濟發展的調研報告》，2016年11月20日。二是農村基礎設施建設、農村醫療保障和農民工創業就業的稅收扶持力度不夠。投資農村公共基礎設施的收益不能享受免稅，致使市場難以形成有效的資本驅動力。稅收在農村醫療和社會養老保障領域扶持力度相對不夠，資本投入農村貧困地區醫療和社會養老較少。由于對吸納貧困建檔戶就業沒有稅收優惠政策，企業不愿意吸納素質偏低的農村貧困戶就業。企業超出金融機構同期同類貸款利息不允許企業稅前扣除，實際上較多中小企業貸款成本支出超過同期同類貸款利息，致使企業生產資金成本居高不下。三是稅收政策跟不上農業一二三產業融合發展的需要。部分涉農一產行業不享受減免稅政策，或者政策操作不便，既有的稅收政策也跟不上農業一二三產業融合發展要求，沒有形成一個貫通農業一二三產鏈條發展的減免稅扶持制度，難以激發農業市場活力，促進涉農經濟發展，增加農業、農民收入，助力農業實現從“需求側”到“供給側”的轉變。

（四）稅收支持脫貧攻堅的政策落地不夠。一是支持脫貧攻堅的政策宣傳效應偏低。傳統稅收宣傳面窄，農民對稅收政策扶持貧困地區開發的認識不透徹、熱情不足，理解能力的缺乏嚴重阻礙其自我脫貧的能力，貧困人口對稅收優惠政策利用能力差。二是支持脫貧攻堅的稅收政策減免效應不佳。稅收優惠政策涉及增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅等稅種，貧困地區普遍存在環境惡劣、生產效率低、地方財政薄弱、社會保障弱等問題，在這種財政制度、就業制度、保障制度等有待完善的情況下，稅收支持脫貧攻堅的作用顯得微弱。另外，中西部地區受制于財政收入因素，各地爭比進位、比產值、比收入，存在不減免或緩減免等情形。三是支持脫貧攻堅的納稅服務水平不夠高。目前，少數貧困地區還存在辦稅服務廳建設滯后現象，硬件設施不到位，人手配備不夠，未按規定提供導稅服務、預約服務、上門輔導等服務，不能跟進招商引資等政策宣傳，主動出謀劃策發揮稅收參謀作用。在涉稅事項辦理上，重復或多余報送資料，涉稅優惠審批煩瑣，效率低下，稅收減免效應低。

三、支持貴州脫貧攻堅的稅收政策建議

有效的稅收政策能夠引導資金、技術、人才等社會資源向精準脫貧聚集，帶動資本加大對貧困地區的投入，提速貧困地區經濟增長和居民增收。

（一）加快完善稅制體系和稅制結構。一是健全地方稅體系，確保事權與財力匹配。完善房地產稅設計，將房產稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅合并成新的房地產稅，與土地增值稅一并作為地方政府的主體稅種。加快費改稅，將教育費附加上升為教育稅，將社保費改為社保稅，與契稅、印花稅、車船稅、環境保護稅、資源稅等一并作為地方稅種。同時，調整稅收分成模式，改稅種比例分成為稅率分享。中央和地方分別按各稅種稅率換算稅額入庫，適當對中西部地區傾斜，確保地方各級享有足夠的稅收收入自給率。①馬海濤，姜愛華：《優化稅權配置 完善地方稅體系》，《稅務研究》，2011年第11期。二是加快稅收收入分成改革。修訂相關法律，企業設立分支機構的，實行獨立會計核算，實行屬地繳納，保證貧困地區稅源轉變為真正的稅收。同時，增加縣區一級地方政府在稅收收入分成上的比例，提高到60%的分配比例，以確保縣區一級政府財權與事權相匹配；或者中央對貧困縣的收入分成部分予以返還，對貧困縣進行轉移支付傾斜。三是深化資源稅、消費稅改革。逐步擴大資源稅征稅范圍，擴圍水資源稅征收。增加貧困地區特色產業的稅收優惠范圍，要將特色優勢產業如白酒、卷煙、茶葉等納入經濟大發展的優先范疇，對中西部地區特色產業區分價格，實施不同的稅收優惠政策，如對低價白酒等品目，只進行從價計征納稅；對地下溫泉等地熱資源消耗加征消費稅。四是完善所得稅優惠政策。實行有助于貧困地區發展的企業所得稅政策，繼續實施西部大開發政策，降低享受政策的門檻和資格認定條件，對投入“涉農”行業相關聯的第二、三產業實行所得稅減免。對專門人才到貧困地區投資、就業取得的高收入、高福利待遇給予稅收減免優惠，對引進高科技人才、優秀的管理人才所發生的人力資本支出，給予一定比例加計扣除企業所得稅優惠政策。提高公益捐贈扣除比例或實行專項公益性捐贈稅收政策，對恒大集團、萬達集團幫扶貧困縣等企業和個人，憑有效捐贈收據全額扣除，不繳納所得稅；對恒大集團、萬達集團等企業參與扶貧的人員在扶貧工作期間免予征收個人所得稅。

（二）完善支持脫貧攻堅稅收政策的頂層設計。一是整合現有涉農稅收優惠政策。科學實施頂層設計，對現行涉農稅收政策進行系統梳理，尤其是要對數量眾多的散見于各類部門規章和規范性文件中的支持脫貧攻堅的稅收政策進行全面清理、廢止和修改，并根據新的需求加以補充，逐步形成以法律、行政法規、規章為主干，輔之以必要的規范性文件為補充的支持脫貧攻堅的稅收制度。二是制定綱領性稅收政策。建議借鑒法典的模式，制定一個減免稅綱領性文件，提供指導思想和基本原則，為制定具體的稅收脫貧政策措施提供指導。三是做好系統性頂層設計。在頂層設計時，盡可能考慮橫向、縱向的產業和行業的同步發展，考慮脫貧措施的實現需要采取的稅收政策支持。例如，在移民、教育、衛生、醫療等方面，稅收政策應當考慮對支持前述主體發展納稅人采取優惠或者一定的減免，以調動社會各界投身脫貧攻堅的主動性和積極性。四是出臺精準性稅收政策。建議由財政部和稅務總局牽頭制定專門支持脫貧開發的稅收政策，各省和自治區，以及直轄市可以在本地稅收收入分成部分，制定支持脫貧攻堅的減免政策。

（三）制定“涉農”經濟融合發展的稅收政策。一是全面實施涉農一產行業減免稅政策。實施自產自銷農產品免稅政策，對納稅人銷售農產品、食用植物油、農機、飼料、農藥、農膜、化肥、沼氣、出版物和農用水、電、氣等到2025年實行免稅。大力發展農民專業合作社等基層涉農經濟組織或者企業，并比照自產自銷農產品規定享受減免稅政策，打好農業“接二連三”發展基礎。②畢節市國家稅務局課題組：《加快山地高效農業發展 推進農村“三變”改革的稅收問題研究》，《國稅工作研究》，2016年第2期。二是擴大涉農二產行業減免稅政策的受益面。在簡化農產品收購抵扣政策的同時，制定農、林、牧、漁業深加工產業目錄，到2025年間，對目錄范圍內的農產品深加工產品由實行17%的增值稅率調整為免征增值稅，鼓勵更多的生產要素投入農村貧困地區，打造出更多特色農業品牌，激活農業市場活力。三是擴大涉農三產行業減免稅政策的受益面。明確與涉農息息相關的農林牧漁服務業、鄉村旅游、涉農金融貸款服務、涉農產品電商、郵政和物流運輸、涉農咨詢服務等進行減免優惠，到2025年間，增值稅實行免稅政策。積極實行涉農產品出口退稅。四是完善農村基礎設施和養老保障相關稅收政策。響應黨的十九大提出的鄉村振興戰略要求和2017年中央經濟工作會議精神，實施有利于統籌城鄉發展的稅收政策，積極爭取國家對貧困地區生態環境治理、道路建設工程以及生態移民工程等給予稅收減免，鼓勵投資和承包農村基礎設施建設（如農田水利、道路、電力、網絡等），農村醫療服務和社會養老服務，對投資、承建和提供前述服務的，到2025年實行免稅。①貴州省國家稅務局課題組：《稅收視角下貴州農業供給側結構性改革研究》，2017年11月30日。五是制定扶持民族特色產業的優惠政策。授權省級政府一定的稅收減免權力，省級人民政府可以制定調整本轄區民族特色產業目錄，報請同級人大常委會審議通過后，比照涉農行業進行稅收減免。如牙舟陶、漆器、蠟染、刺繡等民族特色產品。②黎昌衛：《做好民族特色產業發展稅收引導》，《貴州日報》，2015年8月18日。

（四）強化支持脫貧攻堅的稅收政策落地。一是構建稅收政策宣傳大格局。建立政府主導，財稅、工商、金融保險和社區村委等協調配合的宣傳大格局，加強對貧困地區和群體稅收優惠政策的宣傳及培訓，增強他們利用稅收優惠政策改造自身經濟狀況的動力和能力。二是建立綜合治稅機制，提升政策落地效應。整合政府社會公共資源，建立金融、財稅、工商、國土、住建等多部門參與的綜合治稅機制，推進“貴州稅務信用云”建設，統一規范的信息交換和信息共享機制，形成多層次、全方位的聯合協稅、護稅、治稅體系。積極轉變觀念，樹立經濟社會和財政稅收收入協調穩定增長的可持續發展理念，依法征稅，依法減免稅，確保政策效應最大化。三是深化“放管服”改革，提升地方經濟發展軟實力。深入推進“放管服”改革的系列部署，簡政放權，放管結合，優化服務，不斷推進國、地稅聯合辦稅，在提升硬件設施的同時優化軟環境建設，最大限度地依法優化稅收征管流程、簡并審批程序、減少資料報送，切實減輕貧困地區納稅人的辦稅負擔。為涉農企業開辟綠色服務通道，積極為貧困地區重點企業、特色產業、民族技藝項目等提供個性化稅收服務，不斷提升地方經濟社會發展實力。

參考文獻：

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