我國稅收制度現代化的推進路徑選擇
——基于“法治、公平、效率、透明”四個維度的比較分析框架

◆柳華平　◆張景華　◆劉　建　◆王曉慧

一、稅收制度現代化的基本維度

黨的十八屆三中全會決定指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。黨的十九大指出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。這是我國新時代稅收制度建設的著眼點、著力點、著重點。建立現代稅收制度，換言之，即要推進稅收制度現代化。柳華平、張景華和郝曉薇（2016）認為，“稅收制度建設包括稅收基礎制度建設、稅收實體制度建設、稅收征管制度建設三個層面，稅收基礎制度建設應民生價值與稅收法定并重，稅收實體制度建設應穩定收入與優化結構兼顧，稅收征管制度建設應降低征納成本，理順職責關系，提高征管效率，為納稅人提供更加優質高效便利服務。①根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》精神，在表述上做了調整。

現代化是一個動態過程，其評判標準，智者見智，仁者見仁。基于研究的需要，本文從紛繁復雜的標準體系中，僅選取法治（Rule of Law）、公平（Equity）、效率（Efficiency）、透明（Transparency）四個維度作為檢驗稅收制度現代化的“試金石”，概而言之為“RLEET”分析框架。其中，法治是靈魂，公平是根本，效率是關鍵，透明是基礎。

（一）法治：靈魂

稅收法治的實現主要體現為稅收法定原則的落實，稅收法定原則是指關于征納稅雙方的權利義務、稅收要素、減免稅等事關稅收的所有事項都必須由法律明確規定，包括稅收權力法定、稅收要件法定和稅收程序法定等三個基本要求。這一原則的本質體現為納稅必須經納稅人同意，生命、財產、安全、自由等是納稅人享有的基本人權，不可剝奪和非法侵犯。該原則可以說是稅法領域的憲法原則，是財稅領域中民主和法治原則的最基本體現。稅收法定原則最大限度地協調和平衡公民與政府之間的利益矛盾，以使公共稅收管理活動取得公民最大限度的同意和認可，也是最大限度實現民主與法治的保障。

（二）公平：根本

公平維度直接體現為稅收公平原則，稅收公平原則始自威廉 配第、亞當 斯密，它是指國家征稅應使得納稅人的納稅負擔與其納稅能力相適應，并保持納稅人之間的負擔水平均衡。稅收的公平，分為橫向公平和縱向公平。橫向公平側重于針對納稅能力相同的人課征相同水平的稅收，縱向公平側重于針對納稅能力不同的人課征不同水平的稅收。稅收公平原則被公認為各國制訂稅收制度的最基本準則,更是現代社會各國完善稅制所追求的目標之一。堅持稅收公平原則，是憲法平等原則的客觀體現，對于緩解社會矛盾、穩定社會經濟秩序十分重要。

（三）效率：關鍵

理論界對于稅收制度效率維度通常從收入的角度來研究，包括經濟效率和行政效率，在設計、制定稅收制度和政策時，應對稅種的選擇、征稅范圍的大小、稅率的高低等予以充分考慮，減少稅收對經濟造成的額外效率損失，并考慮征納成本。但從支出角度講，稅收是政府提供公共產品和服務的成本，是消費者所支付的公共產品和服務的價格。稅收轉化為財政支出的過程就是公共產品提供的過程，這表明稅收的效率維度最終要通過完善的財政體制來實現，①吳俊培,郭柃沂：《論效率與公平的稅收制度》，《稅務研究》,2016年第1期。因此實現稅收制度現代化，前提是建立財權事權相匹配的財政體制。財權事權匹配是指中央與地方政府所從事的社會經濟事務與財政收入權相匹配，體現權力制衡、地方自治等原則，合理地劃分各級政府之間的事權并且切實付諸實施，是推進國家治理現代化的重要任務。只有當各級政府的事權財權界定清楚了，才能深入落實各級政府職能，順暢運行國家治理相關活動，有效提供公共產品和服務，提高財政效率。

（四）透明：基礎

稅收制度現代化框架下的透明維度應該包括稅收透明和財政透明。稅收透明是指稅收的存在和稅收負擔等能夠被納稅人明確感知，受稅負轉嫁、政策法規、稅種設定、征收方式等多種因素影響。稅收透明對于政府獲取公眾的理解、提升行政能力以及有效實施稅收政策具有積極影響。財政透明是指財政的決策、預算、執行、決算情況公開，實現政府理財活動公開化、科學化、民主化和法治化。稅收透明可在公平維度和法治維度基礎上實現，而財政透明需要構建公開、透明的現代預算制度。預算透明可以保障財政公平和稅收法治，對政府的財政行為進行約束和監督，“讓權力在陽光下運行”，保證政府將錢花到公眾最需要的地方，使得政府的公共性導向得以真正確立，從而真正形成公共政府。

二、我國稅收制度現代化的國際比較

（一）法治維度比較

稅收法治建設集中體現了稅收現代化的民主與法治精神，也是實現稅收現代化的基本保障。縱覽當今各國憲法，絕大多數國家的憲法中都有關于稅收法治的規定，一般通過稅收法定原則來實現。

1.稅收權力法定

稅收權力法定包括稅收立法權、稅收執法權、稅收司法權的法定。在立法權方面，發達國家稅收立法體系嚴密、結構完整，各部門權力相互制約。

在稅收執法權方面，各國一般賦予稅務機關一定的執法權，以保證稅法的權威性和可操作性。在加拿大，政府通過法律嚴格執行稅收執法權，納稅人如果不履行稅務通知，稅務機關有權凍結其賬戶；對于欠稅未繳的納稅人，稅務機關有權不通過法院直接查封個人資產。在英國，通過金融法案賦予稅務機關與警察機關一樣的涉稅刑事偵查權，包括搜查權、拘捕權、監視管制權等。稅務部門擁有一定的執法權，才能保證稅法的有效執行，保證納稅人權益，提高納稅遵從度。

在稅收司法權方面，設立獨立的稅收司法組織。如德國、美國、日本等設立專門的稅務法院，可以獨立、專業、有效地審判稅務案件，維護納稅人權益；荷蘭、加拿大等國設立稅務警察機構，具有一定的執法權，專門負責稅務案件的偵破工作。這種稅收司法權的可操作性不僅有利于稅務部門對專業復雜性工作的處理，而且為稅收司法獨立、公平、公正、效率提供了保障。

2.稅收要件法定

稅收要件法定要求稅收相關的所有程序和內容都應該由法律加以規定，稅收征收要嚴格按照法律規范執行，如某一項違反法定原則，則稅收征收無效。如美國法院作為擁有司法審查權和對憲法最終解釋權的司法機構，有權裁定包括總統在內的各級政府制定的政策是否合乎美國憲法，并有權判定違憲的法律和政策無效。

3.稅收程序法定

稅收程序法定是正當程序原則在稅收法治領域的具體表現和要求，相對完善的稅收程序設計可以提高稅收效率，從而節約經濟和社會成本，也是對納稅人權益的尊重和保障，有利于提高全社會納稅意識。如《德國稅法通則》詳盡規定了稅收行政執法的職權和程序，還移植了民法、民事訴訟法、行政法、行政訴訟法、刑法等相關法律，是操作性極強的綜合性稅收法典。

比較啟示：從發達國家憲法實現法治維度所體現的稅收法定原則可以看出，稅收權力法定、稅收要件法定和稅收程序法定從形式和內涵上保障了稅收法治維度的實現，保障了公民的生命、財產、自由、安全等基本權力，最大限度地實現民主與法治。相較市場經濟發達國家完善的稅收法律體系，我國的稅法體系還不夠健全，缺乏稅收領域的《稅收基本法》，且從數量看僅有七部以法的形式確定，其余皆以行政法規形式公布，可見稅收立法主要以國務院制定的稅收行政法規為主，而全國人大及其常委會制定的稅法法律為輔，稅收法律體系亟待完善。在稅收立法程序方面，現有法律對稅務立法程序中關鍵的授權規定過于籠統，缺乏廣泛征求意見的程序，更突出立法行政主導。在稅收司法體系方面，相較于西方嚴格的、可操作性極強的稅務司法體系，我國的稅收保全和強制措施相對“疲軟”，應著力予以強化。

（二）公平維度比較

伴隨資本主義經濟的發展，社會分配不公、貧富兩極分化的現象日趨嚴重，影響了社會的穩定與發展。市場經濟發達國家為了緩和日益尖銳的社會矛盾，紛紛推行以收入均等化為目標的社會政策以及福利措施。而稅收作為國家調節收入分配的重要政策工具，公平原則成為各國稅制建設的首要原則。

1.構建以體現公平的直接稅為主體的稅制結構

直接稅包括所得稅、財產稅等不易進行稅負轉嫁的稅種，由于它是根據個人所得或財產的多少決定其負擔水平，因此相比于間接稅，它更符合稅負公平和量能納稅原則。雖然世界經濟發展復雜多變，各國稅收政策調整頻繁，但是美國、日本、德國、法國等發達國家主體稅種的收入結構仍基本穩定，以所得稅、社會保障稅、財產稅為代表的直接稅比重較高，平均在65%左右(見圖1至圖 4①高培勇：《世界主要國家財稅體制：比較與借鑒》，北京：中國財政經濟出版社，2010年版。)。

圖1　美國的稅收收入結構（2007年）　單位：%

圖2　日本的稅收收入結構（2007年）　單位：%

圖3　德國的稅收收入結構（2007年）　單位：%

圖4　法國的稅收收入結構（2007年）　單位：%

2.構建基于公平的個人直接稅調節體系

為了實施稅收公平原則，各國均建立了基于公平維度的個人直接稅調節體系。如美國建立了以個人所得稅為主體的稅制體系，再加上社會保障稅、遺產稅、贈與稅、個人財產稅等稅種共同調節，充分發揮各稅種相互協調配合的調節功能。其中，個人所得稅、遺產稅和贈與稅實行累進稅率，個人應稅收入(或財產)越高，征稅比例就越大，對個人收入差距調節力度就越大（見表1）。表2反映了美國基尼系數與個人所得稅再分配效應，可以看出個人所得稅對于縮小社會收入差距起到了較強的調節作用。

表1　2010年美國聯邦個人所得稅稅率　單位：美元

表2　美國基尼系數與個人所得稅再分配效應：1980—2003年

3.稅收支出更多地用于社會保障

國家稅收與社會福利互為基礎、相互保證，聯系度越高，越能體現社會的公平與進步。西方發達國家充分發揮稅收在民生保障方面的作用，德國聯邦財政支出中最大的類項就是社會保障支出，而且每年都在增長（見圖5）。在加拿大的財政支出中，政府行政經費僅占15%左右，其余基本用于教育、衛生、國民健康、市政建設等民生支出上。

圖5　2015年德國聯邦政府財政支出分類比例①資料來源于德國聯邦財政部信息中心。　單位：%

比較啟示：在稅收公平思想的影響下，市場經濟發達國家的稅收制度充分發揮了稅收的公平分配功能。相較西方充分體現公平的稅收制度，我國稅收組織財政收入的職能更加明顯，而稅收促進社會公平的職能發揮不足。我國一直以來實行以間接稅為主體的稅制結構，據統計，2016年我國稅收總額為130,354億元，其中，增值稅、消費稅、營業稅、關稅、城市維護建設稅以及煙葉稅(剔除出口退稅)等間接稅占53.47%；企業所得稅、個人所得稅和土地增值稅等所得稅占33.10%；資源稅、房產稅、印花稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等資源財產稅占13.43%。這種以間接稅為主體的稅制結構容易導致價格體系扭曲、稅收逆向調節等問題。同時，我國稅收的收入調節機制不夠完善，特別是個人所得稅調節作用不明顯，基尼系數維持在0.470.49，超過國際公認警戒線0.4。

（三）效率維度比較

公平和效率是現代經濟學的基本問題，在市場經濟條件下，各國政府一般從稅制設計、稅率優化、稅收負擔、稅收征管等方面實現效率維度。但是，效率維度隱含的重要前提和基礎是完善的財政體制，本文主要從稅收支出的角度借鑒國外經驗，為建立財權與事權相匹配的現代財政體制提供經驗。一般認為，財權事權匹配原則要求中央給地方配置財權時，應考慮事權配置的大小；同樣，中央對地方事權的配置，需要相應的財權加以保障。

1.以法律為基礎明晰事權財權

發達國家大多對中央政府與地方政府間財權事權劃分有明確的法律依據，以確保各級政府財權與事權相匹配。德國的憲法對各級政府的事權做了嚴格規定，“為了普遍的利益必須進行處理的事務”由聯邦負責，其他事務原則上由各州和地方政府負責。美國的《聯邦憲法》對聯邦和地方之間的稅收劃分做了原則性規定。日本除《憲法》外，還制定了《財政法》《會計法》《地方自治法》《地方分權一攬法》《地方財政法》《地方稅法》等一系列法律，對政府間事權和支出責任、稅收轉移支付等財政行為做了明確的規定，進而保障了政府間穩定財政關系的良性互動。

2.以效率為目標合理劃分事權財權

國際上有關事權劃分的模式主要分為聯邦制和單一制兩類。不管哪種模式，均以公共產品理論為基礎確定政府職能，并按“外部性、信息處理復雜性和激勵相容”三原則劃分配置政府間事權和支出責任。中央（聯邦）政府負責全國性公共產品供給，如事關國家安全、宏觀經濟調控、收入再分配等，地方政府（州）負責資源配置并享有一定的財權，跨區域公共產品由中央與地方共同承擔，其中中央承擔主要責任。

美國是典型的聯邦制國家，全國性事務如國防、外交和國際事務、關系到全國利益的州際事務、全國性的社會福利等由聯邦政府負責。除憲法明確授予聯邦政府的權力，以及明確禁止各州擁有的權力（如外交、鑄幣等)之外，其余能夠由州和地方政府負責的，憲法皆尊重各州權力（見表3）。賦予地方政府取得財政收入的權限，美國聯邦、各州、地方政府分別編制執行各自獨立的預算，并依據本級政府財權調整和設置稅種結構、稅率，確保收入來源穩定。

表3　美國按照政府層級和功能劃分的支出　單位：%

日本是典型的單一制國家，實行中央集權制，憲法并不明確劃分中央與地方權力，地方的權力來自中央，地方政府的權力由中央政府的立法機關以普遍的形式授予，行政機構分為中央、都道府縣和市町村三級。在中央和地方的關系上，財權高度集中于中央，而事權大多分散于地方，大約70%的政府支出是通過地方預算安排的。稅源劃分也是以事權劃分為基礎，便于全國統一征收的大宗稅歸中央，征收工作復雜的小宗稅歸地方。中央事業費、地方自治團體及其機構所需的業務經費，原則上由中央和地方分別負擔。都道府縣稅以普通稅①普通稅是相對于目的稅而言的，為地方政府的一般性收入，目的稅為地方政府的專款專用性收入，類似我國政府的基金性收入。為主，占其稅收總收入的90%左右。市町村稅也是以普通稅為主，占稅收總額的95%左右（見表4）。

表 4　日本政府間事權與財權的劃分

從各國的實踐來看，財權與事權都在憲法范圍內明確規定，事權明晰，各級地方政府都有對應的課稅權。政府間課稅權的劃分，不僅涉及政府自主權，更是經濟穩定和公平統一稅制實現的基礎。

3.完善的轉移支付制度

由于財權與事權完全匹配的狀況在實踐中很難實現，因此為了保證地方政府能夠有效提供公共產品，除了賦予地方政府穩定足額的收入來源之外，各國政府還實施了規范的轉移支付制度。由表5可知，中央財政收入與地方財政收入之間的比值平均為71∶29，中央財政支出與地方財政支出比平均為56∶44，轉移支付占地方支出的平均比重為33.9%，可見轉移支付在維護各國中央與地方收支關系中的重要地位。

表5　各國最終中央與地方的財政支出比例

數據來源：賈康，王桂娟，《財政制度國際比較》，上海：立信會計出版社，2016年版。

比較啟示：雖然各國受政治、經濟、歷史和文化背景不同等因素影響，在事權和財權劃分上不盡相同，但各級政府事權明晰，中央政府和各級地方政府支出范圍明確，一定程度上體現了集權和分權相統一、兼顧公平與效率的原則。各級政府的事權劃分得越清楚，政府間的收支矛盾就越少，資金使用效率就越高。目前我國在事權劃分上存在一系列的問題，比如至今我國尚無一部規范政府間事權財權劃分的法律；政府間事權和財權錯配，地方政府承擔了本屬于中央的支出責任，包括社會保障事務、高等教育、醫療衛生等公共服務；但同時沒有賦予地方政府相應財權，特別是營改增后地方稅體系主體稅種缺位，稅源不足；本應承擔協調中央與地方財權的轉移支付制度管理欠規范，效率較低。這些問題嚴重限制了政府職能的發揮，導致公共產品供給無效率、不均衡等問題。

（四）透明維度比較

國際上對于透明維度的實現，分為稅收透明和財政透明。稅收透明一般通過降低稅收感知程度較低的間接稅比重，相應增加個人所得稅和財產稅等稅收感知程度較高的直接稅比重來實現，同時實行“價稅分列”，即在消費者購買商品所取得的發票上注明增值稅和消費稅等稅款以提高公眾對稅收的感知程度。財政透明與前文所述公平維度和法治維度相輔相成，這里重點從財政透明角度進行國際比較。

財政透明基本通過預算透明來實現，預算透明要求立法機構等能夠監督政府財政收支，確保預算合法、公開。通過考察西方國家現代預算管理制度的建立，發現其都以預算透明為基礎，采取預算法定、細化預算程序、公開預算文件等措施，實現有效預算監督，最終建立能夠體現民主和法治的現代預算制度。

1.預算法定。18世紀法國著名思想家孟德斯鳩曾經說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，而法治就是對權力的最好約束。從國外預算監督實踐來看，各國都十分重視法律制度建設，以保證預算監督正常進行。法國的《預算組織法》是針對中央預算管理的基本法，而《社會保障基金組織法》等則是針對各類財政支出的法規(見表6)。再如美國、加拿大、法國、意大利等國不僅通過相關法規規定了預算監督的職責與任務，同時還設立專門的預算監督機構(如預算委員會或撥款委員會)進行監督。

表6　法國政府預算相關法律

資料來源：中國財政科學研究院，《世界主要國家財政運行報告》，北京：經濟科學出版社，2016年版。

2.預算程序細化。西方國家預算審議時間相對較長，科目和款級數量大，科目體系的細化程度在一定程度上決定了預算審批、預算執行的效果，從制度上防止了預算的隨意性，為預算的嚴肅性和剛性創造了條件。如法國預算的類級科目有1100多條，款級和項級科目數量極大。美國采用標準預算周期制度，其中預算編制和國會審批階段18個月，預算執行階段12個月，決算的匯總和審計階段3個月。整個程序都有職責嚴格的規范，進而保證了預算編制的質量。

3.預算公開。預算公開作為現代預算原則實現的核心要件，是實現民主、法治的服務型政府的突破口。國際預算合作組織2012年公布的預算透明度指數顯示，法國、挪威、瑞典等西方發達國家的分值高達80分以上，而我國僅為11分。2015年公布的數據顯示，美國預算公開指數82，通過審計機關進行預算監督的指數為100，我國與之存在較大的差距（見表7）。

表7　2015 年五個國家預算公開調查得分情況比較①本表中各項得分滿分為100分。

比較啟示：發達國家在預算透明和預算監督方面實施諸多有效措施，最終建立了統一的現代預算管理體制。現代預算制度體現了民主與法治精神，而一個統一、透明的預算管理體制才能夠有效地實現提供公共產品的職能，才能夠實現稅收為民所用。我國目前預算公開還處于籠統性的、大類項目公開的初級水平，如政府支出功能性項目透明度高于經濟分類項目，專項費用透明度低于基本經費。經濟分類項目和專項經費更能體現公眾關心的出國、招待、差旅、車輛購置等部門內部支出，而這些能夠更好發揮監督作用的項目公開程度幾乎為零（見表8）。由此可見，盡管我國現在預算透明度已有很大進步，但與市場經濟發達國家相比仍有較大差距。

表8　我國功能支出項目和經濟支出項目預算公開得分比較②本表中各項得分滿分為10分。

三、中國稅收制度現代化的路徑選擇③本部分內容主要參考胡怡建主編《深化改革：構建公平、正義現代財稅體制研究》，北京：經濟科學出版社，2015年版。

稅收制度現代化是一個動態復雜的系統工程，既是對現行稅收制度的繼承與創新，又是適應國家治理現代化新形勢，對稅收體制基礎制度的系統性重構。現代稅收制度如何與財政支出制度、轉移支付制度和預算制度相結合，堅持財稅一盤棋的思路，“收支聯動”，共同構成現代財政制度，發揮現代財政功能，是未來稅制改革的目標。基于“RLEET”四個維度的國際比較分析，結合我國國情，我們初步搭建了稅收制度現代化路徑的總體框架（見圖6①本框架是在胡怡建主編《深化改革：構建公平、正義現代財稅體制研究》（北京：經濟科學出版社，2015年版）引言部分第2頁圖1基礎上修改與充實。）。

圖6　稅收制度現代化實現路徑的總體框架

（一）著眼法治，健全稅收法治體系

1.完善稅收法律體系。首先，設立《稅收基本法》。統一規定稅法中的基本、共通、原則性問題，使其成為我國稅收法律規范的母法，完善我國法律體系。其次，根據《憲法》和《立法法》要求，稅收立法權回歸全國人大。將條件成熟的稅種法規升級為法律。新設稅種不再由國務院制定，必須通過全國人大立法。再者，落實地方稅收立法權。建議以中央授權的方式將少數適合地方立法的稅種（如房地產稅）劃分出來，實行由地方人民代表大會行使稅收立法權，實現統一稅法與適度分權有機結合，也為構建穩定合理的地方稅體系提供法律保障。

2.完善稅收立法程序。首先，提高稅收立法程序中的民主參與度。將稅收立法各階段向社會公開，保證公民知情權；建議制定“納稅人權益保護法”，從稅收立法程序開始引入民主機制，確保立法的民主性和科學性。其次，明確和規范立法過程中的授權。盡可能減少行政授權，加強授權監督考核機制，做到事前、事中和事后的監督考察。

3.健全稅務司法保障體系。首先，應加強稅收執法保障體系建設，依據黨的十九大提出的“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導”的新思路，依法利用調解和仲裁手段維護納稅人權益，合理解決稅務爭議，合力打牢稅收法治環境建設的基礎。其次，強化對稅務案件的查處和執行，體現稅法的嚴肅性和震懾力。最后，應進一步完善稅收保全和強制措施，確保應征稅款及時足額入庫。

（二）著眼公平，深化稅收制度改革

依據黨的十九大提出的“中國特色社會主義進入新時代，我國社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這種不平衡和不充分更需要強化貫徹稅收公平原則，縮小社會收入差距。

1.轉變稅收職能。轉變稅收職能，實現由國家稅收向民生稅收轉型。傳統國家稅收是滿足國家履行職能的稅收，而現代稅收是民生稅收，體現民主、公平、法治、民治、民享等特征，實現由追逐短期效率向長期公平的轉變。

2.優化稅制結構，強化公平分配職能。提高所得稅比重，降低流轉稅比重。強化個人所得稅調節收入職能，強化企業所得稅管理，增加所得稅收入。推進房產稅制改革，擴大財產稅收入比重。提高民生支出比重，縮小社會收入差距。

3.規范稅收管理，維護納稅人權益。建立相應的法律保障納稅人權益。建立專職或相對獨立的納稅服務機構，為納稅人提供全方位的服務。完善稅收法律救濟制度，切實解決行政復議告狀難的問題，推行行政復議聽證制度，維護社會公平正義，以實現征納平等。

（三）著眼效率，完善財稅體制

1.在法治框架下規范事權財權。加強政府間財政關系的立法進程，制定基本法和具體法，以立法界定政府間財權事權分配。

2.規范事權范圍。首先，盡快推進政府間事權和支出責任劃分改革的總體思路、實施步驟和責任主體，并以法律的形式予以確定。其次，調整央地間的事權范圍。將國防、基本社會保險、全國性公共設施等全國性公共服務明確為中央事權和支出范圍，中央政府應承擔更多的高等教育支出責任；特殊教育、職業教育和普通中等教育、省級公共基礎設施、醫療衛生等事權和支出責任由省級政府承擔；市級政府更多地承擔初等教育、幼兒教育、市政建設、社會救助等地方性公共服務職責。

3.健全地方稅體系。根據黨的十九大提出的“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”總體思路，應加快推進地方稅制建設：推進房地產稅制改革，加快開征遺產稅、贈與稅，構建以財產稅為主體稅種、環保稅等為輔助稅種的地方稅體系；加快“清費立稅”步伐，加強輔助稅種建設。將教育費附加、社會保險費等逐步由費改稅，推進地方稅體系建設。

4.規范轉移支付制度，為財權事權相匹配提供保障。建立轉移支付情況報告制度，實現資金使用透明化；建立轉移支付績效評價體系，并以法規的形式確定處罰機制。

（四）著眼透明，建立現代預算制度

現代預算制度的產生發展歷程與現代民主法治國家的建設如影隨形，借鑒西方現代預算制度的發展之路，財政透明和預算監督二者缺一不可。

1.完善預算法定。在新《預算法》出臺的基礎上，及時出臺《預算法實施細則》《財政轉移支付法》《國庫集中收付制度》《政府問責條例》等與預算法相配套的法律法規，明確預算法中需進一步明確的事項和規定，使預算透明的現代預算制度法治化。

2.提高預算信息公開化程度。預算信息公開、透明是實現現代預算制度的基礎，是不可抗拒的趨勢。首先，完善預算公開程序。預算編制時間、預算年度內的實際支出、收入及借款情況、預算決算、年終報告等信息必須及時準確。預算的公開必須完整，一般應涵蓋所有的預算和預算外活動，而不能選擇性公布，特別是廣受質疑、容易滋生腐敗的“三公經費”應當單獨提供。其次，引入公民參與機制，凸顯公民知情權。在官方網站、各大媒體等及時公布預算信息，方便社會大眾查閱；同時考慮大眾認知水平，提供詳細的說明性解釋文字；公布的預算草案應當廣泛征求社會意見，邀請民眾代表座談或舉行聽證會，并依此進行相應的修改和完善，以切實保障公民參與權的實現。

加強預算監督。加強人大預算監督，設立人大專門的預算委員會以及審計委員會，負責對預算的全過程提供專業性的指導。建立政府內控制度。強化權責劃分、雙向監督，比如在擁有資金支配權利的同時也要負有提高資金使用效率的責任，部門內部建立內部會計制度，強化會計和出納雙向監督。

四、小結

黨的十九大作出“中國特色社會主義進入新時代”的重大政治論斷，在論述社會主要矛盾轉化的同時，強調“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”。我國現階段稅收制度建設中存在的問題，都是發展中的問題，都是與我國經濟社會發展現狀相適應的。推進稅收制度現代化建設，既要面向世界，面向未來，更應立足現實，切不可急功近利、急于求成，不能盲目追求脫離我國實際的“現代化”，更不能將稅收制度現代化“理想化”“絕對化”。基于“RLEET”分析框架，中國稅收制度現代化路徑選擇的基本邏輯是：著眼法治，健全稅收法治體系；著眼公平，深化稅收制度改革；著眼效率，完善財稅體制；著眼透明，建立現代預算制度。上述四個方面有機統一，相輔相成，不可偏廢，是推進中國稅收制度現代化的必然選擇。

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