科技計劃管理改革政策落地問題探討

楊銳　朱莉　董蕭　王楠

摘要：黨的十八大以來，科技改革成為了全面改革的排頭兵，一系列的政策在全國鋪開實施，科研人員也深切感受到了改革紅利。本文通過走訪、座談交流等形式深入到四川本省承擔中央財政科技計劃項目的高校、院所、企業進行實地調研，系統梳理了改革取得的成效，政策落地落實存在的問題，并提出了建立央地項目信息共享機制、跨區域特色項目布局適當向地方單位傾斜、取消中央財政科技計劃經費地方政府配套等對策措施。

關鍵詞：科技計劃管理；改革；政策落地；對策

中圖分類號：G3 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.02.015

0 引言及文獻綜述

2014年起，國務院先后印發《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號，以下簡稱11號文）、《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64號，以下簡稱64號文）、《深化科技體制改革實施方案》《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，以及配套文件，對中央財政科技計劃和科研項目資金管理改革做出全面部署，從科技體制、科技計劃管理、科技成果轉化和創新創業等方面激發了創新活力。政府不再直接管理科技計劃項目轉交專業機構具體管理執行，整合科技計劃并重新構建了國家科技計劃體系[1]。新的計劃格局聚焦國家目標，旨在實現科技與經濟的密切結合，優化基礎設施布局，全面提高科研實驗裝備使用效益，促使科技創新資源和潛力充分釋放；利于創新人才培養和科教融合，實現高層次創新人才新突破；科技創新環境得到優化，全面提高中央財政科技經費使用效益[2]。新五類科技計劃從源頭上破解了目前科技體制中存在的大部分問題，對科研單位、科研人員、科技管理人員以及科技活動方式都產生了深遠影響[3]。根據64號文件的要求，針對各項重點改革任務，國家先后出臺了近20項改革配套政策。64號文明確，經過3年過渡期，2017年將全面按照新的科技計劃體系和管理機制運行。

從國家科技計劃管理改革的啟動至今，國內學者有的從時間進程回顧國家科技計劃管理改革、科技體制改革等的演變歷程，總結歷史規律。如趙捷（2009）[4]總結我國科技計劃體系與管理改革歷程發現，我國科技計劃改革呈現四大基本特征：重視企業技術創新、重視公益性研究、強調市場競爭機制、管理規范化與制度化。有的學者洋為中用，引入借鑒發達國家的先進經驗。如江笑顏[5]（2013）梳理了美國、歐盟和日本科技計劃管理的特色做法，建議將評估模式、審計管理以及科技預測等引入我國科技計劃管理工作中；程如煙[6]（2015）通過對部分發達國家（地區）科技計劃的組織管理與改革新動向的分析，總結了他們在組織管理上的五個特點和科技計劃改革上的三個趨勢。裴瑞敏等[7]（2015）著重分析了美國、日本及歐盟一些國家的科技計劃項目管理專業機構進的類型及特點，以及各國科技計劃專業管理機構的布局特點，為我國科技計劃項目管理提供借鑒。還有學者落腳區域，探索省域內的科技計劃管理改革之路。如林映華[8]（2016）、陳宇山等[9]（2016）、談力等[10]（2016）分別研究了廣東省的科研機構科技計劃項目管理現狀問題及對策、科技計劃信用管理框架體系構建，并對廣東省科技計劃項目實施動態監測進行了探索。

對于改革中還存在的一些問題，林映華[11]（2016）提出了落實科技后補助政策的建議；郭鐵成[12]（2015）認為公私合作創新是科技計劃體制改革的重要方向；王珊珊等[13]（2017）則認為科技計劃應當在引導、建立、應用和推廣產業技術標準上發力，提出了一種基于產業技術標準導向的科技計劃管理思路；鑒于國家重點研發計劃尚未正式改革完成，侯婉瑩[14]等（2017）提出，重點研發計劃應進一步統籌部署區域科技任務、組織“大兵團”聯合攻關、進行產學研協同轉化、激發戰略科技力量優勢、推進專業化隊伍建設。

四川把全面創新改革作為引領“十三五”發展的“一號工程”，大力實施創新驅動發展戰略，圍繞全面創新改革試驗區、自主創新示范區、創新型省份等的建設，各項政策落實就變得極其重要。為深入了解四川貫徹中央財政科技計劃管理改革的情況及在川中央院所、高校、企業執行中央財政科技計劃改革的情況，研究小組在四川省科學技術廳、四川省財政廳的組織安排下，參加多次四川省科技計劃改革工作推進會、現場協調會集中了解情況，并有針對性地進行了實地調研和隨機訪談。通過對近50份會議資料的標注整理，以及對訪談記錄的整理分析，本文歸納了四川執行中央財政科技計劃管理改革的主要做法，總結了改革中取得的成效，發現了一些存在的問題，最后向相關職能部門提出了政策建議。

1 主要做法

1.1 宣傳培訓，確保中央政策廣泛知曉

中辦發〔2016〕50號文件印發后，四川對承擔中央財政科技計劃項目的單位進行了集中培訓，就此次改革背景、經費管理（預算編制、預算調劑、間接費用和績效支出比例設置、結轉結余資金留用處理方式、勞務費開支范圍）、項目管理等進行集中宣傳解讀。各單位也通過短信、微信、網站以及集中開會等多種方式進行宣講培訓，讓科研人員充分了解改革，知曉政策。

1.2 調整設置，組建科研管理機構

根據科技創新體系建設需要，各單位針對不同實際情況推進科研機構調整，以適應新的科研管理體制。例如，中國工程物理研究院建立了戰略科技中心、院級重點實驗室與學科建設創新團隊等跨行政架構的非法人科研實體；康弘藥業成立了國家企業技術中心科技研發管理室，專門負責統一申報和管理科技項目，設置專門的項目助理，定期管理項目經費、執行、檢查、變更、終止、驗收等工作。

1.3 完善管理，制定配套實施細則

各單位根據中央改革要求，在差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務費、績效支出、結轉結余等方面制定出臺了實施細則。例如，四川大學出臺了《四川大學科研經費管理辦法》《四川大學科研項目結余經費使用管理暫行規定》等近10個辦法，全面系統地回應和落實了中央政策，進一步規范和明確了管理責任和管理模式；電子科技大學在制定實施細則的同時，開通科研財務管理系統，打通科研管理與財務管理通道，保證科研數據與財務數據及時準確對接。

1.4 強化監管，督查資金合規使用

根據中辦發〔2016〕50號文件要求，四川在精簡檢查評審基礎上，采取“專項檢查+常規檢查”方式，加強對科研項目承擔單位監督管理，深入單位開展專項督查調研，推動單位細化會議費、差旅費等內部管理辦法。同時，督促單位完善具體實施流程和細則，特別是在科研經費容易出問題的外撥經費、測試化驗加工費等方面，要求單位通過嚴格審批程序、加強財務信息化建設、開展公告公示等舉措，杜絕套取科研經費的情況發生。各單位也加強了內部管理，例如，中航工業成都飛機設計研究所為改進科研生產儀器設備采購管理工作，成立物資采購供應部，負責全所科研生產物質的集中采購管理，嚴格落實設備采購監督管理制度，做到采購的公開、透明、可追溯。

1.5 強化自身，做好本省計劃改革

1.5.1系統制定改革方案

有了改革的方向和依據，四川進一步完善了省級科技計劃項目管理。川辦函〔2015〕145號、川委辦〔2017〕2號、川府發〔2017〕5號等一系列改革文件，從體系構建、機制完善、流程優化、制度建設等方面鋪開了四川的科技計劃管理改革。通過整合現有省級科技計劃，完善科研項目分類評價及資助機制，改進省級財政科研項目資金管理，建立職責規范、公開透明的項目管理決策機制和統一完備的科技管理信息系統，加強科技計劃管理相關配套制度建設等措施，促進形成符合科技創新規律、充滿活力的科技管理和運行機制[15]。

1.5.2狠抓“放管服”落實

在中央政策框架下，四川在個別領域繼續試點探索，進一步下放權限、加強管理、優化服務。在放權方面，提出橫向經費可用于項目成員的績效支出，由主管部門專項據實核增計入當年單位績效工資總額，不作為績效工資總額基數；將軟科學類和軟件開發類項目間接費用適當提高比例。在規范管理上，組建戰略咨詢委員會參與指南編制；完善專家庫，建立專家回避制度，規范評審程序；改進項目立項決策機制和遴選機制，全面實行痕跡管理；嚴格落實計劃項目中期檢查制度，加強到期項目驗收和驗收項目公示；強化監督和問責的具體舉措，增加“強化對違規違紀的問責處罰”條款。在優化服務方面，細化項目資金預撥制度，明確項目承擔單位提出預撥申請后，由主管部門匯總報財政部門審核后，統一實施預撥。

1.5.3積極推進成果轉化

堅持科技創新與地方經濟發展深度融合的原則，充分運用市場機制推進成果轉化，鼓勵高校、科研院所積極開展實踐探索。西南交通大學開展職務科技成果權屬混合所有制改革試點，通過對既有專利進行分割確權，對新專利進行共同申請，將職務科技成果由國家所有轉變為國家、職務發明人共同所有。四川大學按“企業化管理、市場化運作”模式建立專業的技術轉移機構和專業的技術轉移服務人才隊伍，建立了全新機制的科技成果轉化機構產業技術研究院（總院），代表學校處置職務科技成果，統籌學校科技成果轉移轉化和外設研究院建設管理，構建對接市場需求、促進成果交易、提供投融資服務等科技成果轉化的全鏈條服務體系。中航工業成都飛機設計研究所強化落實科技成果轉化長期激勵的法人責任，加大專利權、著作權、集成電路布圖設計專有權等知識產權及科技成果轉化形成的分紅權等激勵方案。這些探索試點都極大地激發了科研人員創新創造的積極性，提高了科技成果的轉化效率。

2 改革取得的成效

2.1 一個制度議定大盤，聚焦重點

此次改革建立了科技計劃管理部際聯席會議制度，形成了圍繞國家科技戰略布局科技資源的統一決策機制，改變了過去由各個部門掌控科研資金、確定科研項目導致的科技計劃碎片化、科研項目取向聚焦不夠等問題，有利于聚焦國家重大戰略科研任務配置科技資源，基本實現了科技計劃“全國一盤棋”。調研中多家單位都談到，新的計劃實施以來，許多過去僅限于行業內部申報的項目，現在符合條件的單位都可以申報，科研人員有了更多參與機會。例如，某教育部直屬高校改革前基本無緣除教育部以外的其他部委科研項目，現在這些部委項目納入中央財政科技計劃管理后，他們也能申請到了；某院所過去每年只能承擔1～2項重大專項，改革后可以參與到重點研發計劃，2016年參與了6項中央財政科技計劃項目，覆蓋了以前不能參加的領域。

2.2 一個體系統籌五類計劃，遵從規律

通過改革，構建了全新的五大類計劃。從基礎研究和科學前沿探索，到國家重大戰略產品和重大產業化目標，從戰略性、基礎性、前瞻性重大科學問題，到促進科技成果轉移轉化和資本化、產業化，從重大共性關鍵技術和產品、重大國際科技合作到人才團隊和平臺建設，新體系總體布局合理，功能定位清晰，遵從科研活動和科技創新規律，體現了圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈完善資金鏈的思路，更加注重基礎研究、應用開發、成果轉化、產業發展的全鏈條設計，有利于主動服務經濟結構調整和提質增效升級，有效地促進了科技與經濟的深度融合[16]。幾個單位都談到，聚焦行業產業發展進行共性技術和關鍵技術攻關的重點研發計劃，一個項目以前只能兩、三個單位參加，現在數個單位可以“組團”申報項目，其中既有高校、院所等科研單位，也有注重產品與市場開發的企業，全鏈條創新設計、一體化組織實施，讓科研活動從源頭上就更加注重轉化應用導向，充分體現了跨部門、跨行業、跨區域的協作創新，推動了科技創新體系建設。

2.3 一個平臺申報管理，避免多頭

改革前的科技計劃體系管理部門眾多，各管一塊，各管一段，科研人員不得多頭申報項目，每家申報項目的規定、方式和標準各不相同，造成大量重復勞動。改革后建立了公開統一的國家科技管理平臺，申報指南公開發布，科研人員都在上面申報項目，他們普遍反映申報渠道變得順暢、透明，不再為應付要求不一的申報規定、方式、時間而頭痛不已。申報指南中的目標和任務要求也更加明確，有利于項目的順利推動。一個指南方向不限定支持一個項目，賦予了科研人員更大的技術路線自主權。管理部門也在平臺上實現了全流程公開透明和痕跡管理，項目“可申訴、可查詢、可追溯”。

2.4 一個意見松綁約束，激勵創新

科技計劃管理改革啟幕后，中辦發〔2016〕50號進一步完善中央財政科研項目資金管理，建立了科技資金管理機制。科研人員普遍反映，該文關于簡化預算編制、下放預算調劑權限、提高間接費用比例、加大績效激勵力度、取消績效支出比例限制、明確勞務費開支范圍且不設比例限制、改進結轉結余資金留用處理方式等規定，更加尊重科研活動實際，更加人性化，有利于將科研人員從復雜的預算編制中解放出來，提高科研人員創新創業的積極性和主動性。

3 存在的問題

3.1 個別專項未納入計劃統一管理

據一些項目單位反映，目前個別科研項目資金仍然由部委自行分配管理，游離于中央財政科技計劃管理之外，項目單位仍然向部委申請，執行部委相關規定，接受部委檢查監督，需在內部控制上按不同規定建立多套標準。從國家層面來看，不利于建立公開統一的國家科技管理體系。

3.2 法律法規和政策文件不夠協調

國家制定出臺涉及科技計劃體制改革的相關法律法規和政策文件時由于所站角度不同，導致現行的各種文件間仍有一些不一致的情況。例如，《促進科技成果轉化法》規定，科研單位可處置所持有的科技成果；而國有資產管理相關政策規定，所有科技成果均是國有資產，應按國有資產管理。這些相互沖突的規定造成項目單位在執行政策和接受檢查時面臨左右為難的情況。

3.3 個別稅收政策沒有體現激勵導向

一些科研單位和科技人員反映現有的個別稅收政策難以體現對科研單位和科研人員的激勵。以高校為例，營改增后，高校作為一般納稅人，承擔企事業委托的橫向項目經費稅率高達6.72%，而這一稅費要求在開具發票（通常開發票時項目經費還未下達）時就繳納，只能由項目負責人墊支相關經費；稅務機關對科技人員從事科技成果轉化所得的現金獎勵，也依然按照“工作薪金”計稅的個稅政策，實行超額累進稅率，最高達45%。

3.4 地方單位難以牽頭區域特色項目

中央財政科技計劃項目改革后，有利于科技資源向國家重大重點領域聚焦，也為眾多單位參加項目創造了機會。但參加與牽頭還有區別。一些單位反映，在農林漁牧、資源環境等具有區域特色、同時又事關長江中上游生態屏障保護全局的項目中，他們有科研基礎，有人才儲備，有資源條件，改革以前還能獨立牽頭申報項目，現在由于申報指南存在一定的指向性，造成獲批項目基本由中央院所牽頭，再組織地方院所參與，地方科研院所很難直接申報成功，導致區域優勢特色學科有所弱化。

3.5 地方管理部門難以掌握中央財政科技計劃項目情況

目前中央財政科技計劃項目除了部分重點研發計劃外，中央其他計劃項目均由項目單位直接向中央申報，并不通過地方科技和財政部門。地方無法全面掌握省內單位參與中央財政科技計劃（專項、基金等）項目的情況，申報了多少，哪些項目已立項，分布在什么領域，在全國處于什么水平，等等，導致地方難有更有效的手段和渠道協助中央推進改革，不利于地方發揮財政和科技主管部門的監管職能，不利于地方統籌安排科研經費。

3.6 一些項目需要地方財政配套

一些項目尤其是政產學研項目需要地方財政和企業共同配套，配套比例達到了1：1：1。為了增強企業技術創新升級的主動性，也由于企業是此類項目的最終受益者，企業配套資金無可厚非，但要地方財政也按1：1配套則存在一定困難，尤其是對人均財力較低的西部省份來說確實吃力，且與國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中的相關規定不符。地方為了爭取到項目，即使在申報中承諾配套，也難以執行到位。

3.7 項目管理沒有體現精細化

比如，項目結題審計缺乏行業專業專家參與，各家會計師事務所嚴格比照制度認定費用報銷標準，不分行業一刀切，沒有考慮行業特殊性。對一些重點研發項目成果鑒定沒有考慮項目單位無法掌控的不能如期完成的因素，例如新藥研發的每個環節都需要拿到醫藥部門審批意見才能實施下一步試驗，但這個時間項目單位無法掌控，有時甚至要等幾年，嚴重影響了結項進程以及新一輪的申報，這種短期內過于關注成果的結題導向，會導致科研人員傾向于研究風險小、時間短、見效快、容易出成果的短平快項目，不利于形成重大科技成果。有些項目預算評審財政資金被審減過半甚至三分之二以上，但項目的總任務和總投資仍然不變，導致單位自籌經費大幅度增加，項目單位左右為難，容易出現造假風險。

3.8 個別單位政策落實不到位

此類情況主要出現在高校和體制內院所。個別單位不愿行使已經下放的管理自主權，還是寄希望國家統一管理、出細則，減輕本單位的管理責任，政策激勵效果未能充分發揮。個別單位對經費使用情況的監管力度還不夠，以內部評估為主，缺乏外部評估，使用效益較低。個別單位對重點研發項目的全技術鏈改革畏首畏尾，作為牽頭單位覺得管理困難，作為配合單位又覺得經費使用不自主，需要遵從不同牽頭單位的管理細則，等等。

4 政策建議

改革沒有套路，只能在不斷的摸索中解決問題。針對調研中了解的情況，除了督促相關項目承擔單位制定管理細則，落實改革措施外，本文提出以下政策建議供參考：

4.1 進一步優化整合中央財政科技計劃

進一步梳理中央財政科技項目，對部分部委自設的財政科研項目進行重新審核評議。確實需要設立的，則統一納入中央財政科技計劃（專項、基金等）管理平臺，全面按照優化整合后的五類科技計劃（專項、基金等）運行，不再保留優化整合之前的科技計劃（專項、基金等）經費渠道。同時盡快啟動技術創新引導專項（基金）及基地和人才專項。

4.2 進一步完善政策法規

進一步梳理涉及事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革和科技成果轉化激勵機制，科研事業單位分類改革和收入分配制度改革，科研人員評價制度等方面的政策法規，修改完善相互之間存在沖突和矛盾的條款，創造鼓勵潛心科研的政策環境。調整高校院所科研人員面向企業開展技術開發、技術咨詢、技術服務、技術培訓等橫向活動的相關稅收政策，對科研人員從事科技成果轉化所獲得的現金獎勵參照稿酬所得稅率執行，偶然所得稅率減征30%，實際征稅為14%，讓科研人員更有獲得感。

4.3 建立央地項目信息共享機制

除了涉及國家機密的科研項目外，在中央科技計劃項目管理大平臺中增設各省查詢權限，可以查詢本省地域內各單位中央財政科技計劃項目申報、立項、結題等情況并可實現自動統計和數據提取，方便各省掌握相關信息，更好從省級層面統籌科研經費預算，與中央計劃優勢互補，防止重復支持。各省的科技計劃管理平臺也嵌入中央計劃管理平臺，向中央管理部門開放查詢權限，實現信息互通共享。

4.4 跨區域特色項目布局適當向地方單位傾斜

中央科技計劃項目布局在面向世界科技前沿、聚焦國家整體戰略需求的同時，對那些地方具有優勢同時又兼有跨區域影響力的領域，比如生態環保等，在項目政策上適當向地方高校、院所傾斜，增加其牽頭承擔項目的幾率，以提高地方高校、院所的積極性和主動性。

4.5 取消中央財政科技計劃經費地方政府配套

為推動四川這樣的西部大省擺脫“后發劣勢”，推進全面創新，支持地方加快發展，建議取消地方財政配套。可通過優化稅收政策、政府采購等政策工具，引導全社會加大對原始創新的投入，激發市場配置科技資源的內生動力；促進科技和金融結合，推動符合科技創新特點的金融產品創新，多渠道籌集科技經費來源，擴大經費規模，為取消地方財政配套創造條件。

4.6 進一步完善項目管理

明確科研項目審計規范，建立申訴機制或對話渠道，可讓地方科技主管部門或者行業專家參與到項目審計中，對確有需要調整預算的，經三方（事務所、科技主管部門、承擔單位）中其中兩方認可應給予調整。在成果評價上，建立動態調整機制，凡因政策調整、法規變動、審查批準等客觀因素致使約定成果無法按時兌現的，允許延期結題。重點研發計劃項目參考重大專項計劃，規定在答辯通過后而不是申報階段編制預算，避免出現立項時被大幅度削減財政資助資金但任務和總投資卻仍然不變的問題。

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[16] 國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知.國務院網站.http：//www.caam.org.2014.

（編輯：龍蓉）

Abstract：Since the 18th national congress of the CPC， the reform of science and technology has become the vanguard of comprehensive reform. A series of policies have been rolled out and implemented throughout the country. Researchers are keenly aware of the benefits of reform. In this article， through visiting， discussion communication into the form of Sichuan province for the central government science and technology plan projects in colleges and universities， institutes and enterprises to carry out field research， the system combed the reform results and policy to the ground to carry out the existing problems， and puts forward the central project information sharing mechanism， characteristics of cross-regional project layout appropriate tilt， cancellation， the central government to local units of science and technology plan funds supporting measures such as local governments.

Keywords：technology plan management；reform； policy to land；countermeasure