國(guó)資監(jiān)管與國(guó)企監(jiān)督機(jī)制的新維度思考
——以中國(guó)現(xiàn)行企業(yè)立法為分析視角

劉霄鵬

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革往往以國(guó)有企業(yè)為突破口，雖然國(guó)企改革幾十年的發(fā)展歷程與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革緊密相連，國(guó)企改革對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和發(fā)展功不可沒，但同時(shí)也伴隨著行政壟斷、資源優(yōu)勢(shì)掩蓋下的經(jīng)濟(jì)效益低下以及嚴(yán)重的浪費(fèi)、腐敗現(xiàn)象。“從投資效益的角度來看，在幾十年的國(guó)企改革中，國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益不佳是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的最大漏洞。”[1]若要提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，需要完善國(guó)企治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。在當(dāng)前形勢(shì)下，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國(guó)企監(jiān)督機(jī)制，不能桎梏于傳統(tǒng)思維走老路，也不能跟隨于國(guó)外現(xiàn)有規(guī)則走盲道，而要尊重原理，契合實(shí)際，大膽轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維方式。本文從企業(yè)分類的內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，結(jié)合國(guó)有企業(yè)的特殊性，提出國(guó)有企業(yè)監(jiān)管機(jī)制完善之合理建議。

一、注重企業(yè)規(guī)模的分類：從責(zé)任形式定位到尊重效益的思維轉(zhuǎn)變

(一)傳統(tǒng)企業(yè)分類的缺憾

2015年9月13日出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和公益類國(guó)有企業(yè)，二者致力于不同的領(lǐng)域，分別進(jìn)行改革。這種以功能為標(biāo)準(zhǔn)的分類方法有其合理性，在理論上，其積極意義已被我國(guó)一些學(xué)者所論述。[2-3]國(guó)有企業(yè)作為一種特殊的企業(yè)法人，以其自身所具有的功能進(jìn)行分類符合當(dāng)前趨勢(shì)，當(dāng)然其實(shí)際效果有待今后檢驗(yàn)。但若進(jìn)一步抽象提煉，追本溯源，以我國(guó)傳統(tǒng)企業(yè)分類形式為考察對(duì)象，不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)企業(yè)分類所帶來的種種弊端已影響到我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建以及國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)治理之需要。我國(guó)企業(yè)的分類方式基本上呈現(xiàn)了從以所有制分類到以責(zé)任形式分類的發(fā)展軌跡。依前者，可分為全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等；而按后者，則可分為個(gè)人、合伙和公司等。這種分類變化被認(rèn)為是適應(yīng)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。[4]因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程是政府逐步讓位于市場(chǎng)的過程，是所有制結(jié)構(gòu)淡化的過程，也是企業(yè)自主性逐漸增加的過程。[5]按照責(zé)任形式對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類，在一定程度上體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，但同時(shí)也帶有明顯的大陸法系國(guó)家企業(yè)類型或商事主體體系的印記。以此分類是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)制度體系的突破，對(duì)構(gòu)建市場(chǎng)主體體系起到了積極作用，但仍然難以滿足我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度升級(jí)發(fā)展的需要。因?yàn)榇朔N以責(zé)任形式為分類方式而構(gòu)建的企業(yè)制度，既沒有充分注意到國(guó)有企業(yè)的特性，也忽視了企業(yè)規(guī)模與企業(yè)經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系。

基于這種分類方式，我國(guó)當(dāng)前形成了以《公司法》為核心的現(xiàn)行企業(yè)法律規(guī)范。由于忽視了企業(yè)規(guī)模因素，例如，在由兩三位自然人投資設(shè)立的很小規(guī)模的有限責(zé)任公司里，依然存在著較為嚴(yán)格的公司機(jī)構(gòu)設(shè)置以及與較大規(guī)模股份有限公司相同的機(jī)構(gòu)權(quán)力配置，以此形成的公司治理結(jié)構(gòu)不僅限制了投資人的意思自治，更是徒增了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，實(shí)際治理效果必然大打折扣。如若考慮到企業(yè)的規(guī)模而區(qū)別對(duì)待，形成良好的意思自治機(jī)制，既會(huì)提升管理效率，也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)有效的監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)樵摍C(jī)制是維系在尊重主體意思自治的基礎(chǔ)之上的。

對(duì)國(guó)有企業(yè)來說，規(guī)模對(duì)治理和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建意義或許更大，因?yàn)橄嗤M織形式而規(guī)模不同的企業(yè)，“在股東人數(shù)、經(jīng)營(yíng)方式、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離程度等方面都有極大差異性”[6]，更需要區(qū)別對(duì)待。我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)制度的實(shí)踐表明，較大規(guī)模的國(guó)資控股有限責(zé)任公司，與規(guī)模較小的自然人投資設(shè)立的有限責(zé)任公司適用相同法律和治理規(guī)則，容易導(dǎo)致國(guó)資大股東控制下的管理集權(quán)和監(jiān)督機(jī)制的失靈。

(二)企業(yè)規(guī)模對(duì)企業(yè)管理和監(jiān)督機(jī)制的價(jià)值

有學(xué)者曾以20世紀(jì)20年代美國(guó)規(guī)模最大的200家非銀行業(yè)公司為樣本進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些大規(guī)模公司無論在凈收入增長(zhǎng)率上還是資本回報(bào)率上都要高于常態(tài)化的中小企業(yè)，經(jīng)濟(jì)力量的集中使得大型公司在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的重要性日益增加。[7]規(guī)模效益是企業(yè)追求利潤(rùn)的方式之一，同時(shí)這也說明企業(yè)規(guī)模與企業(yè)效益之間具有內(nèi)在聯(lián)系。然而，企業(yè)規(guī)模與企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式相關(guān)聯(lián)，企業(yè)規(guī)模大小不同，經(jīng)營(yíng)管理方式也會(huì)有所區(qū)別。企業(yè)規(guī)模與企業(yè)監(jiān)督機(jī)制相關(guān)聯(lián)，企業(yè)規(guī)模不同，監(jiān)督方法、監(jiān)督機(jī)制也會(huì)不同。企業(yè)規(guī)模大小、管理方式不同，監(jiān)督的方式也不應(yīng)當(dāng)相同，從根本上說，這是由管理的效率和經(jīng)營(yíng)的成本所決定的。基于產(chǎn)權(quán)(股權(quán))關(guān)系、責(zé)任形式構(gòu)建的企業(yè)形態(tài)分類固然重要，但不應(yīng)當(dāng)忽略企業(yè)規(guī)模對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理以及監(jiān)督機(jī)制的價(jià)值。

在上市公司的企業(yè)管理機(jī)制中，董事會(huì)居于治理機(jī)制中心地位，伴隨著董事會(huì)權(quán)力擴(kuò)大的是股東會(huì)權(quán)力的縮小。這不僅表明了股權(quán)關(guān)系重要性的減弱，更是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式的變化和監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)。然而，當(dāng)人們將這種機(jī)制與有限責(zé)任公司管理、監(jiān)督機(jī)制相比較而贊賞這種機(jī)制優(yōu)越性的時(shí)候，必須要認(rèn)識(shí)到，這種機(jī)制的成本較之于有限責(zé)任公司而言是極高的，它的有效運(yùn)作必須要以企業(yè)具備相應(yīng)的規(guī)模為基礎(chǔ)。

對(duì)國(guó)有企業(yè)來說，為了保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，可以強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要性，但事實(shí)證明，僅此是不夠的。比較美國(guó)公眾公司的嚴(yán)格治理機(jī)制，審視阿里巴巴合伙人對(duì)公司的控制，[8]正視我國(guó)一些國(guó)資控制企業(yè)嚴(yán)重的貪腐現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，基于責(zé)任形式分類構(gòu)建的我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)制度，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展的需要。在完善我國(guó)企業(yè)制度分類體系結(jié)構(gòu)，完善我國(guó)企業(yè)治理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制時(shí)，必須尊重企業(yè)追求效益的天然屬性要求，應(yīng)當(dāng)充分考慮企業(yè)的規(guī)模因素，合理設(shè)置規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的規(guī)模來決定相應(yīng)的企業(yè)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，將企業(yè)規(guī)模因素融入企業(yè)監(jiān)管制度的構(gòu)建當(dāng)中。

二、注重監(jiān)管的實(shí)質(zhì)：從分權(quán)到制約的思辨

(一)現(xiàn)行立法中的模式分析：分權(quán)下的新型“集權(quán)”

我國(guó)現(xiàn)行公司法設(shè)立的是由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成的治理結(jié)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家治理分權(quán)理論，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分立”理論在公司制度中的運(yùn)用。“在理論上，這種類比于民主政府權(quán)力分配的公司內(nèi)部分權(quán)體制對(duì)于避免少數(shù)人獨(dú)斷專行，提高公司的科學(xué)決策水平，增強(qiáng)公司運(yùn)行的安全有序，具有重大意義。”[9]但事實(shí)證明，這種治國(guó)的分權(quán)制衡理論，在企業(yè)組織體中是難以完全奏效的，至少在我國(guó)并不成功，無論是民營(yíng)企業(yè)還是國(guó)有企業(yè)。

由于資本與利潤(rùn)關(guān)系的魔力和市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)力，在現(xiàn)實(shí)生活中，企業(yè)“三會(huì)分權(quán)”演化成了一種新型的“權(quán)力集中”，即企業(yè)控制者的“集權(quán)”。這在我國(guó)具體表現(xiàn)為“董事長(zhǎng)→法定代表人→法人”的思維路徑上和獨(dú)斷專權(quán)的實(shí)際運(yùn)作。

從制度規(guī)則層面分析，首先，執(zhí)行權(quán)集中于董事或董事會(huì)。在我國(guó)行政級(jí)別的“科層”管理體系結(jié)構(gòu)的背景下，董事會(huì)的執(zhí)行權(quán)最終集中于董事長(zhǎng)。其次，股東會(huì)的決策機(jī)能弱化。股東會(huì)由大股東控制，而大股東控制下的股東會(huì)實(shí)際上又控制了董事會(huì)和董事長(zhǎng)，導(dǎo)致決策機(jī)制弱化，甚至形同虛設(shè)。再次，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)能先天不足。因?yàn)楸O(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)權(quán)力只有“提意見”，沒有實(shí)質(zhì)的糾錯(cuò)權(quán)限。[10]假如賦予監(jiān)事會(huì)享有糾錯(cuò)權(quán)限，就會(huì)使監(jiān)事會(huì)轉(zhuǎn)化為決策機(jī)構(gòu)，這又與監(jiān)事會(huì)的性質(zhì)相悖，也不符合“三會(huì)分權(quán)”的制度原理。最終，公司的所謂分權(quán)制約有名無實(shí)，相反，為控制者的“集權(quán)”提供了合法根據(jù)。這種在分權(quán)制約外表掩蓋下的“集權(quán)”更具隱蔽性和蒙騙作用，危害也更大。這種新型集權(quán)的危害在國(guó)有企業(yè)高管的腐敗案中已經(jīng)得到了充分佐證。

(二)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是制約，分權(quán)只是監(jiān)督的方式之一

監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是制約而不是分權(quán)，分權(quán)只是監(jiān)督的方法之一，分權(quán)的目的是形成制約；法律對(duì)企業(yè)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)，不應(yīng)當(dāng)滿足于分權(quán)框架的構(gòu)建。

以制約為目的的企業(yè)監(jiān)督機(jī)制，在總體思路上可以分為兩類，即事后監(jiān)督制約機(jī)制和事前監(jiān)督制約機(jī)制。事后監(jiān)督制約機(jī)制實(shí)質(zhì)上是對(duì)管理者不當(dāng)行為責(zé)任的追究機(jī)制。這一機(jī)制本質(zhì)上是民事主體內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制，在具體形式上有內(nèi)部自我解決機(jī)制和外部解決機(jī)制。前者可以由章程設(shè)定；后者可以通過法律規(guī)定，包括公權(quán)力在內(nèi)的外力介入，即由仲裁和訴訟機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。事前監(jiān)督制約機(jī)制是通過章程和法律設(shè)定的對(duì)管理者行為的約束機(jī)制。盡管追究錯(cuò)誤行為責(zé)任的事后監(jiān)督制約機(jī)制是監(jiān)督制約體系中不可或缺的重要組成部分，但是，這一機(jī)制的著力點(diǎn)是通過外力救濟(jì)來解決已成的結(jié)果，大多屬于“亡羊補(bǔ)牢”型，成本也相對(duì)較高。從企業(yè)運(yùn)作的特性來說，事前監(jiān)督制約機(jī)制的作用更為重要，與企業(yè)治理機(jī)制的聯(lián)系更為密切。

(三)事前監(jiān)督制約機(jī)制的路徑

事前制約的路徑主要有三：其一，分權(quán)制約。分權(quán)是對(duì)權(quán)力的分解，既有對(duì)不同性質(zhì)權(quán)力的分解，還有對(duì)相同性質(zhì)權(quán)力的分解。通過分權(quán)制約，來“明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各自的職責(zé)權(quán)限及其相互制衡的關(guān)系，進(jìn)而形成有效聯(lián)動(dòng)的內(nèi)部治理運(yùn)作體系”[11]。其二，程序制約。程序往往是管理規(guī)則的需要，因?yàn)楣芾淼捏w系化離不開程序制度的保障，同時(shí)，程序又往往是形成制約的有效路徑，如決策程序、管理職權(quán)行使的流程等。程序制約主要是“要求股東會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)會(huì)議的召集程序、表決方式嚴(yán)格遵守法律法規(guī)與公司章程中的程序規(guī)則。充分調(diào)動(dòng)決策參與者與知情人開展監(jiān)督舉報(bào)活動(dòng)的積極性，及時(shí)有效地預(yù)防、發(fā)現(xiàn)與矯正集體決策的程序瑕疵與內(nèi)容違法”[12]。通過程序性事項(xiàng)的約束來規(guī)范管理者的行為，保障其依法按章行事，避免行為的隨意性與盲目性，降低隨意侵害其他利益相關(guān)主體的可能性。其三，信息公開的“陽光”制約。“由于公司治理問題產(chǎn)生的根源在于信息不對(duì)稱，公司的股東(委托人)無法獲得董事、經(jīng)理等代理人行為的充分信息，從而無法對(duì)其行為進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督。”[13]“在國(guó)有公司中，由于出資人的虛位，這種信息不對(duì)稱更加明顯。因此，加強(qiáng)信息披露，保持公司運(yùn)營(yíng)必要的透明度，是公眾公司組織機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的基本前提。”[14]信息公開，是保障股東知情權(quán)的基本措施，也是監(jiān)管制度的有機(jī)組成部分。[15]信息公開，使管理者的職務(wù)行為有效地置于投資者和相關(guān)利益主體的監(jiān)督之下，置于整體利益和道德標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判的制約之中。通過分權(quán)制約、程序制約、信息公開的制約，完善企業(yè)治理的事前監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)而改變當(dāng)前“分而不制”的立法現(xiàn)狀。

三、注重監(jiān)管的針對(duì)性和專業(yè)性：從機(jī)構(gòu)到內(nèi)容的定位

(一)現(xiàn)行企業(yè)立法的監(jiān)管特質(zhì)分析

大陸法系國(guó)家立法在企業(yè)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置上，基本上是從“機(jī)構(gòu)”的角度來考慮的，即通過機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)設(shè)置，形成監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。例如，在德國(guó)公司法中，由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生的公司監(jiān)事會(huì)就發(fā)揮了對(duì)董事會(huì)職能進(jìn)行制約的牽制作用，進(jìn)而形成了獨(dú)具特色的制度價(jià)值。這種監(jiān)督機(jī)制的實(shí)質(zhì)是類似“三權(quán)分立”的治國(guó)理念在企業(yè)治理中的運(yùn)用，其思維路徑主要是：集權(quán)致使權(quán)力集中難以受到約束，極有可能會(huì)滋生“腐敗”，所以要分權(quán)；分權(quán)就是按照權(quán)力的不同性質(zhì)來進(jìn)行分解分配，然后根據(jù)不同性質(zhì)的權(quán)力來設(shè)置相關(guān)的機(jī)關(guān)，以保證相應(yīng)權(quán)力的行使，由此，形成不同權(quán)力性質(zhì)機(jī)構(gòu)之間的制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。我國(guó)公司立法及相關(guān)的國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制立法深受此理念影響。

然而，這一理念的思維邏輯是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹３饲笆龅摹胺謾?quán)不是目的，制約才是核心”以及“制約不僅僅是分權(quán)”的理由之外，還有重要的原因是：企業(yè)或者說大部分企業(yè)是營(yíng)利性的市場(chǎng)主體，而國(guó)家則主要是承擔(dān)政治職能及社會(huì)職能的主體，二者屬性有別，治國(guó)分權(quán)理論未必完全適合于營(yíng)利性企業(yè)。對(duì)營(yíng)利性企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建，市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律、企業(yè)管理的規(guī)律、企業(yè)的組織形態(tài)以及企業(yè)的規(guī)模等因素的影響或許更為重要。

(二)監(jiān)管專業(yè)化及針對(duì)性的實(shí)現(xiàn)

誠然，分權(quán)原理及其必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，是現(xiàn)行公司治理機(jī)制的基礎(chǔ)，對(duì)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建也具有重要意義。但是，不能僅僅將此作為監(jiān)督機(jī)制的全部?jī)?nèi)容而忽略其他相關(guān)因素對(duì)監(jiān)督機(jī)制的影響，更不能止步于企業(yè)治理中分權(quán)的制度構(gòu)建。實(shí)踐表明，基于不同權(quán)力性質(zhì)形成的以機(jī)構(gòu)為主的監(jiān)督機(jī)制，不能達(dá)到有效的監(jiān)督制約目的，完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)監(jiān)督機(jī)制，必須要轉(zhuǎn)變思維，應(yīng)當(dāng)更加注重監(jiān)督的內(nèi)容，要根據(jù)監(jiān)管內(nèi)容的需要來構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，以突出監(jiān)管的針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)化，促進(jìn)監(jiān)管的有效性增長(zhǎng)。

對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的內(nèi)容包括兩大類：一是對(duì)企業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)事務(wù)行為的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是對(duì)執(zhí)行事務(wù)行為的監(jiān)督；二是對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)管，其實(shí)質(zhì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)督。監(jiān)管的對(duì)象決定監(jiān)管的思路，監(jiān)管的內(nèi)容決定監(jiān)管的方式，監(jiān)管的屬性決定監(jiān)管主體的定位。在現(xiàn)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，這兩類監(jiān)督雖具有不同屬性，但前者側(cè)重于對(duì)行為的規(guī)范，而后者則著重于對(duì)效益的考察，兩者都具有專業(yè)性。不講針對(duì)性、不講專業(yè)性的監(jiān)督，不可能是有效的監(jiān)督，不可能是科學(xué)的監(jiān)督。無論是對(duì)執(zhí)行行為的監(jiān)督還是經(jīng)濟(jì)效率的監(jiān)督，都應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性；對(duì)于監(jiān)督權(quán)行使主體的相關(guān)規(guī)則構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)趨于專業(yè)化發(fā)展。

這個(gè)方面對(duì)國(guó)有企業(yè)具有更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。過去若干年，國(guó)有企業(yè)嘗試以公司制改造來建立現(xiàn)代企業(yè)制度，效仿西方的公司組織形式來構(gòu)建自身的法人治理結(jié)構(gòu)，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理這些公司組織機(jī)構(gòu)相應(yīng)出現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)中。[16]這種形式上的嫁接在監(jiān)管機(jī)制上仍是基于機(jī)構(gòu)的職能而設(shè)置，再加上國(guó)有企業(yè)一股獨(dú)大、國(guó)資委職能界定不清等自身痼疾，國(guó)有公司的法人治理結(jié)構(gòu)往往流于形式，其監(jiān)管機(jī)制幾無作用。不管是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》還是《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，都強(qiáng)調(diào)通過監(jiān)管方式的優(yōu)化升級(jí)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性。這就需要梳理現(xiàn)行企業(yè)立法關(guān)于監(jiān)管制度的相關(guān)規(guī)定，在監(jiān)管制度的完善上，除必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置外，還要考慮其他相關(guān)因素，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管內(nèi)容的制度構(gòu)建，注重監(jiān)管的針對(duì)性與專業(yè)性。筆者認(rèn)為，監(jiān)督制度的專業(yè)化建設(shè)，不僅會(huì)促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度的完善，而且將會(huì)極大地提升國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督效率。

四、注重監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建：從行政思維到市場(chǎng)思維

(一)國(guó)企改制的監(jiān)管演進(jìn)反思：行政思維主導(dǎo)

認(rèn)真反思國(guó)企改革之路，檢討監(jiān)管無力的常態(tài)，從根本上看，沒有擺脫行政思維模式是最為重要的原因之一。例如，地方國(guó)資委以認(rèn)真敬業(yè)的態(tài)度，對(duì)國(guó)有企業(yè)采取制定考核目標(biāo)等具體的措施，以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。但值得深思的是，類似監(jiān)管的原理何在？國(guó)有企業(yè)起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)就是試圖以政府代替市場(chǎng)來進(jìn)行資源配置，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，國(guó)有企業(yè)不可避免地帶有濃厚的行政色彩。反思幾十年來的國(guó)企改革，在突破計(jì)劃束縛走向市場(chǎng)化的過程中，對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，帶有很強(qiáng)的行政管理思維方式。

由我國(guó)公司法體現(xiàn)出來的監(jiān)督機(jī)制，為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)公司制改造的需要，在治國(guó)分權(quán)理念的基礎(chǔ)上，又揉進(jìn)了行政管理的色彩。我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)際上是國(guó)家管理制度體系的組成部分，具有一定的行政監(jiān)管元素。這種監(jiān)督機(jī)制，難以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的組織運(yùn)作中完全奏效。比如，“雖然國(guó)資委是國(guó)有企業(yè)的出資人代表，但其權(quán)限早已超出普通有限公司中的出資人職責(zé)，對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的控制和干預(yù)，往往顯得全面、系統(tǒng)且任性。有時(shí)，甚至對(duì)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，國(guó)資委也會(huì)進(jìn)行事無巨細(xì)的干預(yù)，細(xì)致到職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、女職工工作、企業(yè)財(cái)務(wù)信息化等。這些干預(yù)有時(shí)會(huì)影響國(guó)企的公司治理，比如國(guó)資委曾未經(jīng)股東會(huì)同意就強(qiáng)令央企退出非主業(yè)投資，直接限制其經(jīng)營(yíng)范圍，劃撥相關(guān)資產(chǎn)，而這些公司很多都是上市企業(yè)”[17]。此種干預(yù)事實(shí)上就是行政思維在國(guó)有企業(yè)管理中的體現(xiàn)，忽視了企業(yè)的獨(dú)立法人地位，不僅嚴(yán)重影響了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)管理，而且難免因自身行為的包羅萬象而致使其本來應(yīng)有職能的弱化。

無論國(guó)企的經(jīng)營(yíng)范圍是否涉及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，也無論國(guó)資是否為獨(dú)資或混合，從主體類型與行為特性上看，都應(yīng)屬于民商事范疇，都應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)體系的組成部分，因此對(duì)國(guó)企的監(jiān)管思維，必須從行政思維轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)思維，只有這樣，才能構(gòu)建對(duì)國(guó)企有效監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)市場(chǎng)思維下國(guó)企監(jiān)管的法律探索

所謂市場(chǎng)思維就是要用市場(chǎng)的眼光看問題，要尊重市場(chǎng)的規(guī)律。由于我國(guó)過去長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府干預(yù)市場(chǎng)的思維定式從未真正改變。在通往市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，也面臨著許多路徑的選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，當(dāng)在市場(chǎng)化改革中遇到問題時(shí)，應(yīng)相信市場(chǎng)、相信法律，擺脫政府的無處不在，以此來解決問題。[18]現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是以信任為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，沒有信任就沒有市場(chǎng)。[19]在國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間，在投資者與經(jīng)營(yíng)管理者之間，如何構(gòu)建良好的信任基礎(chǔ)，也是亟須思考的問題。毋庸置疑，有些現(xiàn)行的國(guó)家管理規(guī)則，實(shí)質(zhì)上就是出于對(duì)企業(yè)的不信任而制定的，其結(jié)果就是束縛了企業(yè)的自由意志。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是主體平等的經(jīng)濟(jì)，沒有平等的市場(chǎng)主體，就不能形成真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這種平等，不僅應(yīng)當(dāng)是國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)面對(duì)市場(chǎng)資源分享的平等，而且還應(yīng)當(dāng)是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)面對(duì)制度規(guī)則的法律人格平等。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府管理部門對(duì)企業(yè)居高臨下的監(jiān)管，既損傷了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的信任基礎(chǔ)，也助長(zhǎng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專權(quán)思維，刺激了監(jiān)管結(jié)構(gòu)的濫權(quán)誘因。

從行政思維轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)思維，就不能替企業(yè)制定發(fā)展規(guī)劃，不能對(duì)企業(yè)過度管制，不能居高臨下地下達(dá)各種在監(jiān)管者看來是正確的所謂“監(jiān)管指令”。從行政思維轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)思維，就要真正地尊重企業(yè)的獨(dú)立主體地位和自主權(quán)，尊重企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制下的運(yùn)作規(guī)律，尊重市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律、供需規(guī)律，尊重市場(chǎng)對(duì)主體的平等性要求。小政府大市場(chǎng)，是國(guó)企有效監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制建立所不可或缺的背景要件。從行政思維轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)思維，就不能搞神秘主義，而要促進(jìn)信息公開，監(jiān)管透明。現(xiàn)代化的市場(chǎng)是透明的市場(chǎng)和信息公開的市場(chǎng)，這不僅僅是市場(chǎng)充分交易的基礎(chǔ)，也是保障交易正當(dāng)、管理適當(dāng)、監(jiān)督有效的重要方法。真正有效的監(jiān)督就是陽光監(jiān)督，政府對(duì)企業(yè)監(jiān)管機(jī)制是這樣，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建也是這樣。

五、結(jié) 語

國(guó)有企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制中的重要性不言而喻，這些年國(guó)有企業(yè)的發(fā)展有目共睹，但在發(fā)展中出現(xiàn)的問題看起來似乎依然無解。歷經(jīng)數(shù)年多次的國(guó)企改革也并未使已存在的問題得到根治，每一次改革都像是一次探索，也都是為了解決國(guó)有企業(yè)中已經(jīng)存在的問題尋找出路。國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在以及未來的發(fā)展依然要以我國(guó)企業(yè)法律規(guī)則為根據(jù)。通過分析我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)立法中存在的問題，看到我國(guó)在企業(yè)分類上存在的不足，或許可以為我國(guó)將來企業(yè)制度的優(yōu)化升級(jí)以及國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)監(jiān)管機(jī)制的完善提供有益啟示。新一輪國(guó)企改革已經(jīng)被提上議事日程，若要提升國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善，不能無視企業(yè)規(guī)模因素對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的影響。同時(shí)，在企業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，除了分權(quán)之外，更為重要的是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)之間的制約，注重對(duì)經(jīng)營(yíng)管理行為事前監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建，注重企業(yè)監(jiān)管的專業(yè)性和針對(duì)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來考慮，應(yīng)該逐步減少對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的干預(yù)，尊重國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)主體的獨(dú)立意志，以市場(chǎng)化的思維來實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管。唯有逐步完善國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，提升國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平，國(guó)有企業(yè)才能在未來的發(fā)展中釋放出更大的經(jīng)濟(jì)活力。

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《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》征訂啟事

《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》(刊號(hào)：ISSN 1671-7031 CN 21-1475/C)創(chuàng)刊于2002年，是經(jīng)新聞出版總署批準(zhǔn)，由交通運(yùn)輸部主管，大連海事大學(xué)主辦的社會(huì)科學(xué)類學(xué)術(shù)理論刊物，主要刊載法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)、語言學(xué)、文學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)術(shù)論文。本刊被“中國(guó)期刊網(wǎng)”、“萬方數(shù)據(jù)——數(shù)字化期刊群”及“中文科技期刊數(shù)據(jù)庫”等國(guó)內(nèi)大型期刊數(shù)據(jù)庫全文收錄，并為“中國(guó)學(xué)術(shù)期刊綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫”統(tǒng)計(jì)源期刊。歡迎有關(guān)單位及個(gè)人踴躍訂閱。

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