整合旅游精準扶貧協調機制研究

曹艷

摘要：旅游精準扶貧是一個長期的、針對性的，特殊的“造血式”扶貧，自旅游精準扶貧提出以來，我國的扶貧工作取得了很大程度的進展，但是，相關的問題也逐漸凸顯出來：由于參與主體眾多，旅游扶貧開發協調機制的缺失，旅游扶貧效益和相關目標的實現嚴重的受到了制約。本文以湖北竹溪縣為研究對象，試圖通過分析整合旅游精準扶貧的協調機制來促進旅游精準扶貧工作更好的發展。

關鍵詞：旅游精準扶貧；協調機制；湖北竹溪

一、旅游精準扶貧

貧困是人類社會一直以來都需要面對的難題，全世界都在積極探討如何能夠消除貧困以及解決貧困帶來的各種問題。新中國成立之后，我國的扶貧在經過了制度改革、大規模的針對扶貧、扶貧攻堅這三個階段后，現在已經進入了鞏固階段。從扶貧的方式上來說，也由最初的救助式發展到了開發式，一方面，著力于貧困地區的基礎設施建設，另一方面，改善貧困人民的生活條件，以此來對貧困地區人民進行幫扶救助，然而，無論是因病致貧，還是喪失主要勞動力，或者是其他的問題帶來的貧困，這種粗放式的扶貧，無法從根本上解決貧困[1]。同樣，旅游扶貧作為扶貧方式中的一種，也過多的停留在了表面功夫之上。旅游扶貧并沒有基于扶貧的基礎，而是簡單的變成了貧困地區的旅游開發，還有在個別地方，由于沒有能夠對貧困人口進行有效的識別，使得扶貧變成了“扶強”，最終，貧困人口的利益被忽視，旅游扶貧的問題逐漸凸顯。2013年，習總書記提出了精準扶貧。在這樣的大背景之下，2014年國務院出臺的《關于促進旅游產業改革的若干意見》（國發〔2014〕31號） 中，明確提出：要加強鄉村旅游精準扶貧。自此，鄉村旅游精準扶貧逐漸開始發揮出了重要的作用，有數據顯示，2014年以來，每年扶持超過6000個鄉村旅游項目，帶動了200萬人實現脫貧[2]。

旅游精準扶貧，就是通過發展旅游業來對貧困人口進行精準幫扶的一種模式，作為一種特殊的“造血式”產業扶貧形式，它明確了扶持對象、為什么和怎么扶[3]。區別于其他的旅游形態，旅游精準扶貧，在于真扶貧，扶真貧，發展旅游只是手段而非最終的目的，因此，它的針對性更強，也更加注重可持續發展[4]。旅游精準扶貧在我國的發展從2014年開始，相關的成果也越來越多，但是，一方面，相關理論研究依然比較薄弱，另一方面，相關的實踐也表明，由于旅游扶貧開發協調機制的缺失，旅游扶貧效益和相關目標的實現嚴重的受到了制約。基于此，本文以湖北竹溪縣為研究對象，分析整合旅游精準扶貧的協調機制。

二、湖北竹溪縣縣情和旅游精準扶貧的優勢分析

（一）湖北竹溪是鄂西北地區攻堅扶貧的主戰場

竹溪縣是“國家級貧困縣”，全縣位于位于鄂、渝、陜三省交界的秦巴山區，總人口38萬，其中，貧困人口數量約占了11.1萬人，貧困發生率為35%，遠遠高于高于全省和全國。竹溪縣全縣15個鄉鎮、10個農特林場，貧困村共有117個，其中，重點貧困村達到了73個之多。2015年全縣農民人均純收入6838元，僅為全國的65%和全省平均水平的62.84%。竹溪縣貧困人口多，扶貧難度大，任務重，是鄂西北地區攻堅扶貧的主戰場。

（二）湖北竹溪旅游精準扶貧的優勢

1.湖北竹溪旅游資源豐富

竹溪縣是我國重要生態功能區、南水北調中線工程核心水源區、荊楚大地面向西部的重要門戶與要塞，旅游資源極為豐富，竹溪縣旅游資源擁有8個主類，占標準數量的100%；23個亞類，占標準數量的74%；81個基本類型，占標準數量的52%。已建成A級景區5家。據統計，竹溪縣現存的歷史遺址共有12處，古墓群共有19處，古石刻共有20多處，同時，還擁有獨具特色的省級非物質文化遺產——向壩民歌和全國獨一無二的國家級非物質文化遺產——山二黃。竹溪是陶淵明的桃花源原型地。這些知名度高的主要景點（區），以偏頭山、皇木谷、曾家寨、八卦山、營盤山、臘梅溝、合歡谷、雞心嶺等旅游資源連成一線，這些旅游資源數量豐、組合好、搭配佳、品位高，歷史文化底蘊深厚。2017年全國候鳥旅居小城共建大會暨第四屆國際候鳥健康旅居產業論壇上，竹溪縣被授予“中國候鳥旅居小城”稱號，并入選“詩意田園十佳榜首”。

2.縣政府對旅游精準扶貧的支持

縣委、縣政府先后出臺了《關于發展全域旅游推進旅游扶貧的意見》、《關于支持全域旅游和旅游扶貧的若干政策》、《關于推進竹溪飲食文化產業發展的意見》等一系列支持旅游扶貧的文件，為旅游業發展和旅游扶貧提供了有力的政策保障。

三、構建湖北竹溪縣旅游精準扶貧協調機制的必要性

（一）參與主體眾多，目的各不相同容易產生矛盾

從湖北省政府、十堰市政府、竹溪縣政府到外地或者本土企業，從社會組織到貧困人口，旅游精準扶貧的參與主體眾多，聯系密切，這些參與主體的目的也各不相同，政府，是為了維護社會的穩定，發展當地的經濟，幫助貧困人口，消除貧困；旅游企業參與其中的目的，大多是希望在承擔一定社會責任的同時，能夠獲得經濟利益；社會組織參與其中，是期望能夠服務社會，提供幫助，維護貧困人口的利益；而貧困人口參與旅游精準扶貧，則是為了改善自身的生活條件，擺脫貧困。由于各個主體的目的不同，因此在實際的旅游精準扶貧的過程中，他們會承擔著不同的責任，也會有著不同的行為邏輯，一旦他們的行為邏輯互相矛盾，則勢必對旅游精準扶貧的效益產生影響[5-6]。

（二）旅游資源分屬部門過多，缺乏產業聯動機制

竹溪縣的各類旅游資源分屬的縣林業、水務、園林、農場、文化、宗教等多個部門管理，缺乏產業聯動機制，多頭管理、各自為政，導致開發中主體性不突出，這對于整合旅游資源、打造旅游精品、整體包裝促銷、盤活存量旅游資源都是非常不利的，也導致了旅游行業管理機關對重要旅游資源的直接管理和大型旅游項目的規劃實施乏力。而旅游精準扶貧更是一個復雜的系統工程，除了旅游資源涉及到的相關管理部門，還涉及到了財政、金融、教育等其他部門，還會涉及到各個不同的行政區域。因此，一旦各個管理部門中出現溝通不暢，那么旅游精準扶貧的目的就可能無法實現。

（三）城鎮擴容建設、美麗鄉村建設可能破壞旅游資源

由于湖北竹溪地處農村，新時期“三農”工作的重要性，十九大期間，習總書記提出解決中國“三農”問題的新思維，通過“城市融合發展”來把農村打造成理想之地，將美麗鄉村建設提到了前所未有的高度，湖北竹溪先后對匯灣、豐溪、泉溪、龍壩、水坪、縣河等集鎮實施了擴容工程建設，順利完成了龍壩瓦樓溝等3個“美麗鄉村”建設，以及部分的危房改造，全面完善了相關村鎮的路網、管網、綠化等公用設施建設，這些工程建設毫無疑問是有利于縣城的發展，改善了人民的生活條件，但是在這些工程建設中，能否兼顧旅游資源的保護，一旦發生可能破壞旅游資源的情況，如何與相關部門協調，這些工程建設對旅游精準扶貧的工作是促進還是阻礙也是需要考慮的問題。

（四）相似的旅游資源易導致景區或者行政區之間的相互競爭

湖北竹溪的旅游資源雖然豐富，但是由于地形地貌的原因，部分景區的旅游資源十分相似且距離較近，在這樣的情況之下，如何避免同質性，就顯得尤為重要了。比如龍湖濕地公園、鄂坪水庫景區、竹山女媧山景區與牡丹谷·鴛鴦湖生態旅游區同處十堰市的本縣和鄰縣境內，相互距離不超過30公里，從客觀上來說，這些旅游景區存在著一定的相互競爭。因此，相似的旅游資源的開發，旅游景區鄰近村落的旅游精準扶貧的策略，如何協調村與景區的關系、村與村的關系、景區與景區的關系，避免相互競爭，甚至是做到相輔相成，這也是在旅游精準扶貧過程中需要考慮的重要問題。

四、旅游精準扶協調機制的建立

（一）堅持縣級政府主導，各方主體共同參與

旅游精準扶貧涉及自然、經濟、文化、社會生態等方方面面，只有彼此和諧協調， 才能取得共贏。由于所有參與主體中，只有政府的目的才是最終落實在真扶貧、扶真貧之上，因此在竹溪縣旅游精準扶貧的工作中，政府主導的作用顯得尤為重要。由縣級政府領導負責，充分發揮縣級政府作用，統籌縣內資源，同時，確保旅游產業和其他產業協調發展。縣直有關單位行政“一把手”要直接負責有關工作的協調推進。

除此之外，旅游企業、社會組織尤其是居民參與以及參與的方式和參與程度也非常重要。旅游精準扶貧不僅要建設良好的旅游環境，同時還應該對當地的社區建設及可持續發展作出考量，讓旅游企業、社會組織還有當地的居民主動參與到旅游精準扶貧中來，詳細了解計劃的實施以及在實施過程中出現的各種問題，并且能夠最終得益，同時對旅游精準扶貧的效應進行監督。

（二）建立有效的協調組織，對參與主體準確定位

在政府主導、居民參與的基礎之上，建立有效的協調組織，對參與的各個主體進行準確定位，確保每個組織、每個人能夠各司其責，發揮自身的作用，同時實現信息共享，互相信任。政策上，整合相關的各部門政策，將其他各產業扶貧如農業扶貧、教育扶貧、科技扶貧與旅游扶貧結合起來，統籌財稅、產業、投資和金融等各個方面的政策，使之相輔相成，最大限度的為扶貧服務。資源上，整合各類旅游扶貧資源，包括自然資源、政策、人才、技術、資金等等，實現有效的管理和調配，提高各資源的利用率。另外，還要加強各個參與主體之間的協調，發揮各參與主體的主觀能動性，協調各方利益關系，使之能夠激勵相容。

（三）加大資金支持，提高民間資金參與

加大政府投入力度，成立旅游精準扶貧開發的專項資金，用于旅游精準扶貧項目中貧困人口的精準識別、旅游規劃的編制及實施、人才的教育培訓以及成果獎勵等。加大招商引資力度。比照工業招商優惠政策，出臺更加優惠的旅游招商引資政策。優化旅游投融資環境，按照“抓大不放小、引外不排內”的原則，提高民間資金參與旅游開發建設的積極性。同時金融機構針對貧困地區旅游發展開發和推廣適合的個性化產品，鼓勵當地貧困人口通過小額信用貸款、帶地入股等形式參與進來。

（四）健全人才機制，為旅游精準扶貧提供科學技術支持

旅游精準扶貧不僅僅是經濟問題，更涉及到社會、經濟、文化，環境，因此，需要科學的規劃、專業的管理，也需要科學技術作為支撐。由此，必須大力加強旅游精準扶貧的人才隊伍建設，建立專家團隊，同時培育合格的鄉村基層干部隊伍，明確權責，增強旅游精準扶貧工作的領導力和執行力。進一步發揮“鄉賢”（鄉里德行高尚的人）作用，發揮其政府和村民紐帶作用，地方文化和經濟建設的引領作用。加強新型職業農民培訓，培育一支“有文化、懂技術、會經營”的新型農民隊伍。鼓勵應屆大學畢業生來竹溪就業發展，為旅游精準扶貧提供智力支持，為竹溪的發展和建設增加新動能。

五、結語

當然，旅游精準扶貧協調機制的建立是一個復雜的過程，這個機制的建立必須依靠大環境的支持，因此，旅游精準扶貧目標的實現，不僅要是內部各個組成部分處于有序的結構和關系中，更要與外界大環境聯系起來，運用系統的方法，再分析內部的各個組成部分，加強各個組成部分的建設，確保旅游精準扶貧的導向性和有效性。

參考文獻：

[1]張春美，黃紅娣，曾一.鄉村旅游精準扶貧運行機制、現實困境與破解路徑[J].農林經濟管理學報，2016，15（ 6） ： 625-631.

[2]文錫梅，張凡.新時期鄉村旅游精準扶貧機制研究[J].管理觀察，2017（14）：85-86.

[3]吳忠軍，曹宏麗，侯玉霞，韋俊峰.旅游精準扶貧機制調適與路徑研究[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2017（3）：40-46.

[4]李靜.精準扶貧背景下我國農村旅游扶貧的優勢、困境和策略[J].改革與戰略，2017（10）：126-128.

[5]楊宏偉.旅游精準扶貧的特征及運行機理[J].改革與戰略，2017（8）：95-97.

[6]鄧小海.旅游精準扶貧研究[D].昆明： 云南大學，2015.

項目：國家旅游局2016年度“萬名旅游英才計劃”——“研究型英才培養項目”：“整合旅游精準扶貧協調機制研究--以湖北竹溪為例”

項目編號：MYC20161135