城鄉基礎教育設施空間可達性評價
——以淄博市為例

孫雯雯

（山東建筑大學 建筑城規學院，山東 濟南250101）

0 引言

國家在“十二五”［1］、“十三五”［2］和教育改革和發展綱要［3］中大力推動義務教育的均衡發展。鄉村基礎教育設施的提高完善，素質教育的全面發展體現了改革成效。然而，城市家庭越來越貴的“學區房”，農村學生越走越遠的“上學路”，從供需和距離2方面反映出基礎教育設施可達性的不足，與基礎教育設施均衡發展的目標相背離。在此背景下，如何借助科學的空間可達性分析方法衡量基礎教育設施的均衡化發展水平，為公共政策的決策與制定提供依據是城鄉規劃亟待解決的問題。

國外關于可達性的研究較早，在可達性測度中探討了將多個變量引入可達性模型［4］，在可達性評價中將人口與服務設施數量的對應關系作為主要因子［5］，考慮不同通勤方式對可達性產生的影響［6］，利用問卷調查和實地訪談在個體尺度上進行公共服務的可達性研究［7］，探索使用多項公共服務指標數據對基本公共服務可達性進行綜合判定［8］。在建立行為空間模型的基礎上分析機會空間分布對個體活動選擇的影響［9］，嘗試將可達性研究作為規劃決策的輔助工具［10］，提出應從系統層面評估公共服務設施，以達到公平布局［11］。GIS技術應用成熟，合并了引力模型法、時間—空間測度法、空間分隔測度法、等可達性線、競爭方法、效用測度法和網絡測度法［12］等多種可達性研究測算方法，通過專題圖直觀反映可達性的空間格局。

國內學者關于可達性的研究，近年來發展迅速，大量吸收了國外的研究方法，研究內容結合具體問題進行了細化，如城區交通時間可達性測度［13］；城市交通方式可達性差異分析［14］。研究范疇進一步擴展，如地鐵換乘站的可達性研究［15］。研究地域與國情相結合，涉及到了農村地區，如通過對山區醫療衛生設施的空間可達性進行研究［16］。研究方向與地區城市發展緊密結合，如采用成本加權距離法從可達性的角度對城市公園提出合理建議等［17］。

總體而言，國內外空間可達性研究成果豐碩。國外學者在可達性測度方法、數學模型等方面存在明顯優勢，應用實踐面向研究對象范圍廣。但是，由于國情不同，國內外公共服務相關政策存在較大差異，因此分析針對的問題不同，分析結論也并不適用于國內。在可達性應用實踐方面發展很快，然而，多數研究是從可達性時間、距離成本角度進行分析，鮮有從供需可達性角度進行研究，并且尚未有研究借助可達性分析方法分析城鄉基礎教育設施差異問題。同時，基于增量規劃應然性研究，缺少針對問題和現狀的研究。文章擬從交通、供需多個角度研究城鄉間基礎教育設施空間可達性面臨的現實問題，通過實然性的實證研究為合理配置城鄉基礎教育設施提供數據支撐。

1 基礎教育設施基本內涵與空間可達性評價測度方法

1.1 基礎教育設施基本內涵

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》將學前教育、小學、初中、高中4個階段歸入基礎教育范疇。實際上，由于我國高中教育尚未普及［18］，私立園幼兒園占相當比例且費用自理；所以按照1977年聯合國教科文組織對基礎教育達成的共識，幼兒園和高中不屬于事實上的基礎教育。公共財政支持的基礎教育設施按照行政隸屬關系不同可以劃分為市屬學校、區屬學校、鎮屬學校和村辦學校。

基礎教育設施難以按照薩繆爾森的經典分類標準，界定為純粹的公共物品或私人物品。英吉·考爾認為。“本質上就是私人產品的基礎教育可以通過采取專門措施使其成為公共產品”［24］。我國的基礎教育設施在政府制度的安排下具有了公共產品屬性。

在各類基礎教育設施中，小學是義務教育的重要組成部分，案例分析以淄博市小學作為研究對象。研究范圍選取淄博市市域范圍。數據統計把九年制學校與鄉村教學點一并考慮在內，共統計了389所小學和2596個居民點。文中淄博市行政區劃圖均來源于山東省國土資源廳標準地圖服務中的“淄博市地圖標準畫法圖”（http：／／www.sddlr.gov.cn／tplj／sdsgtzytbzdtfw／gsdt／201711／t20171113_118647.html），審圖號魯SG（2017）080號。學區范圍依據2014年淄博市教育信息網站上公布信息。

1.2 基礎教育設施空間可達性評價的定量測度方法

1.2.1 空間可達性的含義

空間可達性源于古典區位論，Reilly提出的用于描述商業分布的引力模型［19］，Hansen首次提出了可達性的含義［20］，將其定義為交通網絡中各節點相互作用的機會大小。空間可達性含義包含2個方面：（1）距離 包括空間距離與時間距離；（2）效用

即設施的供需匹配和有效供需匹配。

1.2.2 定量測度方法

空間可達性評價測度方法主要有基于時空阻隔、機會累積和供需比例等3大類［21］。在基礎教育設施學區范圍確定的前提下，基于機會累積的可達性研究意義不大，而基于時空阻隔和供需比例的測度可以從不同角度評價基礎教育設施的可達性狀況。

（1）基于時空阻隔的計算方法

時空阻隔模型定義可達性是克服時空阻隔的難易程度。居民點i的服務可達性由式（1）表示為式中：Ai指居民點i的服務可達性，i，j＝1，2，…，n；Cij指時空阻隔，可以是i，j兩點間的直線距離、交通路網距離、出行時耗和貨幣成本等。

（2）基于供需比例的計算方法

兩步移動搜索（2SFCA）法［22］以供給地和需求地為基礎，移動搜索2次，由距離閾值確定搜索區，計算搜索區內的供需比。

①計算供需比，由式（2）表示為

式中：j為供給點；k為指定需求點；d0為離j的距離閾值；dkj為k和j間的距離；Dk為搜索區內消費者的需求，sj為j點的總供給。

②i點的可達性Ai由式（3）表示為

式中：i為任意需求點；dij為i和j間的距離；Rj為i搜索區內的供給點j的供需比，Ai越大可達性越好。

2 淄博市基礎教育設施的基本特征

2.1 城區基礎教育設施的發展特征

淄博市城區基礎教育設施空間布局呈多中心配置。淄博市是典型的組群式城市，如圖1所示，5個城區中心的基礎教育設施空間分布密度明顯高于縣城，縣城基礎教育設施高于其他地區，各區、縣小學與人口情況，見表1。

圖1 淄博市居民點、學區、小學空間分布圖

表1 淄博市城、鎮、村小學數量與人口總量對照表

在城鎮化大背景下，人口向城區集中，城區基礎教育設施總量增加。按照《中國教育統計年鑒》［23］中山東省的數據，1987—2013年山東省城市小學從1696所增加至1853所。總量增加的主要途徑如下：（1）城區蠶食近郊鄉村，如張店區的馬尚、房鎮、付家等。（2）城市向外擴張，新建居住用地，如世紀路以西新開發建設的居住用地。（3）國有大型企業建設的廠辦學校，如齊魯石化、山東鋁業的廠區附屬小學等。

2.2 鎮區基礎教育設施的發展特征

鎮區基礎教育設施總量基本持平。隸屬等級與辦學實力居中的鎮屬學校，（1）在城區的擴展下并入城區，數量減少；（2）伴隨“撤鄉并鎮”等行政區劃調整，吸納農村學校，數量增加。一增一減作用下，總量基本持平。按照《中國教育統計年鑒》［23］中山東省的數據，1987年山東省縣鎮小學2954所，2013年2962所。以淄博市臨淄區金嶺回族鎮為例，從80年代末9個自然村5所村辦小學，1所鎮屬小學，到90年代末只保留1所鎮屬小學，取締了所有村辦小學，鎮屬小學數量未發生變化。

鎮區基礎教育設施規模迅速擴大。隨著村莊教育設施向鎮區的集中，原本與村莊小學規模相當的鎮屬小學，由于吸納了大量農村學齡兒童，規模迅速擴大。

2.3 鄉村基礎教育設施的發展特征

淄博市鄉村基礎教育設施總量在減少。按照《中國教育統計年鑒》［23］中山東省的數據，1987—2013年山東省農村小學從59445所減少到6336所。淄博市小學從1998年1106所減少到2013年325所［28］，其中減少的主要是農村小學。究其原因主要有：（1）學齡兒童數量下滑，2013年淄博市小學在校學生數 21.8萬［24］，僅是 1998年的 70%。（2）農村人口向城市遷移，1995—2014年，淄博市非農業人口占總人口比例從30.96%上升到48.93%［24］。（3）流動人口子女就學，2014年淄博市城鎮常住人口中有1／3以上為流動人口。淄博市設立了部分城區學校為流動人口就學點。（4）國家政策的導向作用。國務院2001年發布《關于基礎教育改革與發展的決定》，通過集中辦學提高教育質量。（5）行政區劃的調整和“遷村并點”使部分基礎教育設施合并集中建設。如2003年，撤銷原路山鎮和召口鄉，組建鳳凰鎮，鎮轄75行政村，合并建設6所小學。

大量農村小學的撤并帶來農村學齡兒童就學通勤距離明顯增加。從“一村一小”到“一鎮一小”，通勤距離成倍增加。

綜上所述，基礎教育設施在總量變化呈現城區略有增加、鎮區持平、鄉村減少。城區、鎮區、村莊呈三元化發展，以集中發展為主，分散發展并存。其中，城區、鎮區和部分村莊呈集中辦學模式；博山區、沂源縣的部分山區，桓臺縣荊家鎮、起鳳鎮、田莊鎮內規模較大的村莊，城區近郊村落，依然保留了服務于1～2個居民點的基礎教育設施，延續了分散化發展的模式。

3 淄博市基礎教育設施可達性評價

3.1 基于出行距離的空間可達性評價

首先借助時空阻隔模型，考慮用居民點與教育設施間的通勤距離來衡量基礎教育設施的可達性。Cij界定為i、j兩點間的平均交通路網距離。代入式（1），以學區為基礎單元落實分析計算結果，繪制可達性評價圖（如圖2所示）。

圖2 淄博市小學時空阻隔（平均交通路網距離）可達性分析圖／m

（1）統計顯示，學區平均交通路網距離從172～4993 m不等。2000～3000 m區間內學區數量最多，為150個。而實際的單個居民點的最遠通勤距離仍遠大于平均交通路網距離，大多數學生要依靠家長接送或私營校車通勤。

（2）5個城區的中心區基礎教育設施空間可達性占優，31所小學學區范圍內的居民點平均最短通勤距離小于1000 m，主要分布在城市中心區，郊區可達性減弱。桓臺縣政府駐地中心基礎教育設施空間可達性佳。

（3）鎮、村基礎教育設施集中發展的交通距離可達性差，分散布局的可達性占優。學區平均最短通勤距離大于3000 m的學區有113個，主要是鎮、村集中辦學學校所在的學區。

（4）用最短通勤距離來衡量基礎教育設施的可達性，還取決于路網完善程度。面積相近的學區范圍，路網密度越高可達性越好。

通勤距離從距供給點的遠近程度的層面上反映了淄博市各居民點與基礎教育設施的可達性狀況。

3.2 基于出行時間的空間可達性評價

借助時空阻隔模型，界定為i、j兩點間的平均交通時間。根據不同類型、不同等級道路賦相應設計車速值，見表2，計算交通時間，代入式（1），以學區為基礎單元落實分析計算結果，繪制可達性評價圖（如圖3所示）。考慮到交叉口通行等情況，最終交通時間為距離與速度比值的2倍。

表2 各類道路設計車速賦值列表

圖3 淄博市小學時空阻隔（平均交通時間）可達性分析圖

計算結果顯示：

（1）城區小學距離時間可達性高，鎮、村小學距離時間可達性低。

（2）山區交通時間與交通距離空間可達性有較大差距。博山區、沂源縣山區學校的交通時間可達性明顯低于其他地區。

時空阻隔可達性評價從交通距離和交通時間上較好地詮釋了基礎教育設施的服務效果。

3.3 基于供需的空間可達性評價

利用兩步移動搜索（2SFCA）法計算供需可達性。為將學區內所有居民點納入計算范圍，距離閾值選定為5000 m。在供需可達性模型中，供給點以教師數量表征，需求點以居民點人口表征居民人口由式（4）計算為

式中：P為居民點人口；M為居住用地面積；R為容積率；N為人均居住面積。

各指標取值，見表3，其中人均居住面積參照《淄博統計年鑒2014》，城市、農村人均居住面積分別取值20、36 m2，容積率參照城市住區、農村村落平均容積率分別取值1.4、0.6。鎮區住房為多層、中高層建筑的按城市指標取值，住房為低層建筑的按農村取值。代入式（2）、（3），以學區為基礎單元落實分析計算結果，繪制可達性評價專題地圖（如圖4所示）。

表3 不同類型居民點容積率、人均居住面積取值表

圖4 淄博市小學供需（每千人教師數）可達性分析圖

與從距離層面所得結果對照發現：

（1）中心城區學校時空阻隔可達性高，供需可達性低，交通便利性相對高，卻存在供不應求的問題。主要原因在于老城區學區范圍內，地塊更新、人口容量增加，學齡兒童增加的同時，學校受周邊用地限制，無擴展用地，供需可達性降低［25］。新建住區教育設施配套不及時，與鄰近郊區村莊共用小學，或完全無學可上，也會造成供需可達性降低。

（2）部分集中辦學的學校時空阻隔可達性低，供需可達性高。鎮區、村莊學校集中辦學，居民點兒童上學距離遠，其中一部分學校學區內人口流失，學生減少，供需可達性反而呈升高趨向。

（3）部分分散辦學的學校時空阻隔可達性高，供需可達性高。多見于呈分散化發展的小學教學點，兒童上學距離短，學校規模小，人口流失，學生減少使得供需可達性提高。

（4）部分村辦小學時空阻隔可達性低，供需可達性也低。部分學校集中辦學使得距離上可達性降低，同時，學生規模擴大，供需上可達性降低。

3.4 基于有效供需的空間可達性評價

當前城鄉基礎教育設施面臨質量上非均衡發展的問題。居民對優質基礎教育設施的供給訴求，反映的是有效供需層面的問題［26］，在一定程度上可以通過優質基礎教育設施學區范圍內的供需可達性進行表征。

借助省、市級規范化辦學評估結果界定優質基礎教育設施。自1992年山東省開展規范化學校建設工作，截止目前各地分17批次創建了一大批省級規范化學校和相當數量的市級規范化學校。各區縣分城、鎮、村對省市級規范化學校與學校總量進行統計匯總見表4。按照規范化學校公布批次與（省、市）層級匯總統計，層級間建立等差序列，形成教育質量管理指標。按照此指標，各學校得分空間分布情況（如圖5所示）。

表4 規范化學校相應層級的學校數量匯總統計表／所

圖5 淄博市小學教育質量管理指標分析圖

（1）教育質量管理指標表征的優質基礎教育設施總量少。省級規范化學校共75所，占學校總量的19.3%，對應的是教育質量管理指標分析圖中前3個高分層級；市級規范化學校共92所，占學校總量的23.7%，對應的是得分第四個層級；省、市規范化學校共167所，占學校總量的42.9%。

（2）優質基礎教育設施集中在五區行政中心、三縣政府駐地，呈多中心布局模式。

（3）優質基礎教育設施總量上城區多于鎮區，鎮區多于村莊。

（4）基礎教育設施呈現教育質量管理指標越高的學校，辦學規模越大，生均資源越少的發展趨勢。

將優質基礎教育設施學區范圍與淄博市小學供需可達性分析圖疊加，得到淄博市小學有效供需表征圖，如圖6所示。可以看出，在教育質量管理指標分析中，3個高分層級學區范圍內，絕大部分的供需可達性是低的。

圖6 淄博市小學有效供需表征圖

4 結論

針對供需與交通可達性上存在的問題，通過對淄博市市域范圍內城鄉基礎教育設施空間可達性的實證研究，得出結論如下：

（1）中心城區交通可達性優于村、鎮地區。規模化集中辦學使得鎮區、農村學生尤其是低齡兒童上學距離遠，通勤成本增加。

（2）道路交通條件好的中心城區，交通可達性高的優勢進一步擴大，道路交通條件差的山區，交通可達性低的劣勢進一步突顯。

（3）中心城區供需可達性低，而村、鎮供需可達性呈兩極分化。

（4）優質基礎教育設施供不應求，優質基礎教育設施普遍存在供需可達性低的問題，其本質是有效供給的不足。

基礎教育設施空間可達性不足的深層次原因：部分村莊道路交通狀況堪憂；老城區人口容量增加，基礎教育設施可擴展用地不足；新城區基礎教育設施配套的不及時；優質基礎教育設施分布不均衡，需要有針對性地提出解決措施才能從根本上改善基礎教育設施空間可達性不足問題。

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