依法依規 做好電力安全生產工作(一)

石少華

(國務院安委會專家咨詢委，北京 100713)

為使各電力企業更加準確深刻學習領會和貫徹執行文件精神，本刊特邀部分領導、專家著文深度解讀上述文件的出臺背景、重大意義、主要內容等，陸續在《本刊特稿》欄目刊登。

0 引言

2017-11-17，國家發展和改革委員會、國家能源局印發了《國家發展改革委 國家能源局關于推進電力安全生產領域改革發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），這是國務院能源主管部門結合當前全國電力行業安全生產形勢、特點和任務，為貫徹落實2016-12-09《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）而制定的重要規范性文件。

今后一個時期，全國電力行業企業都要重點學習宣傳和貫徹落實上述2個文件，這就需要了解其出臺背景和主要內容。

1 《意見》的出臺背景

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》是由習近平總書記親自主持制定的建國以來黨中央、國務院聯合發布的第1個關于安全生產工作的綱領性文件，意義重大?！兑庖姟返某雠_背景，即出臺《意見》的必要性和重要性，主要體現在以下3個方面。

(1) 當前全國安全生產形勢依然嚴峻，出臺《意見》旨在實現我國安全生產狀況的根本好轉。

進入21世紀以來的十幾年，在黨中央、國務院和地方各級黨委、政府以及企業、社會的共同努力下，我國安全生產事故高發的狀況得到了極大的改善，各類生產安全事故呈現出多年持續下降的態勢，安全生產工作取得了巨大成效。譬如：2001年我國生產安全事故總量約為100萬起，事故死亡人數約為13萬人；2007年全國事故總量減至50萬起，死亡人數降為10萬人；2016年全國事故總量減至28萬起，死亡人數為65 000人。16年來全國年事故起數減少了72萬起，死亡人數減少50 %。

在全國安全生產形勢總體平穩、事故總量持續下降的同時，我們必須清醒地看到，我國是世界最大的發展中國家，發展與安全的矛盾依然存在，生產安全事故總量仍高居各國前列，重特大生產安全事故時有發生，給人民群眾生產和財產安全帶來巨大危害。譬如：2015年發生了“8·12天津濱海新區瑞海公司?；穫}庫特大火災爆炸事故”，事故死亡173人，造成直接損失68．66億元，還發生了“12·20深圳恒泰裕工業園特大渣土受納場滑坡事故”，核實失聯人員總數77人，現場發現69名遇難者。2001年至2016年，我國累計發生各類生產安全事故約799萬起，事故死亡人數約155萬人，讓人觸目驚心。

(2) 我國安全生產問題依然突出，出臺《意見》旨在解決長期積累形成的深層次矛盾。

我國安全生產的嚴峻形勢之所以持續多年，其根源是長期積累而成的一些深層次問題沒有得到根本解決。

① 當前我國處于工業化、城鎮化加快、加速發展時期，持續快速的經濟增長與落后安全生產水平的矛盾加劇，導致了事故的易發、高發。

② 在一些地方黨政主要領導干部和企業主要負責人的思想觀念上，沒有真正、牢固地樹立安全發展的紅線意識。重發展、輕安全，重速度、輕安全，重效益、輕安全，重利潤、輕安全的“四重四輕”問題普遍存在。

③ 安全生產主體責任體系尚未健全、到位。安全生產領域的企業、黨政、社會3大責任主體還沒有健全完善、系統銜接。

④ 企業安全生產基礎工作不牢。企業是安全生產領域最重要、具有決定性的主體。企業的安全生產基礎工作不健全、不周密、不扎實、不到位，其安全生產沒有保障，發生事故在所難免。很多企業追求利益利潤最大化，安全生產條件差、安全投入嚴重不足、安全管理機構人員配備薄弱、安全教育培訓流于形式、現場安全管理松弛混亂。

⑤ 政府監管體制不順、執法力量嚴重不足。主要表現在“三不管”部門普遍存在，即管行業的部門不管安全、管業務的部門不管安全、管生產經營的部門不管安全。一些政府部門爭權推責、有權無責、權責分離。

⑥ 對國家有關安全生產的大政方針、政策法規的宣貫、培訓力度不夠，公眾安全意識淡薄。

(3) 新一屆黨中央、國務院提出的一系列新的安全生產理念、要求和治本之策，通過出臺《意見》全面加以貫徹實施。

① 黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央極為重視安全生產工作。習近平總書記多次主持召開中央政治局常委會議和中央深改領導小組會議，專題研究部署安全生產工作，將安全生產工作提升到了前所未有的新高度。

② 習近平總書記提出了一系列關于安全生產的新理念、新要求。針對“2013-06-03吉林德惠寶源豐禽業公司特大火災”，提出了“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。在考察“2013-11-22中石化東黃輸油管道特大原油泄露爆燃事故”現場時，習近平總書記要求建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的安全生產責任體系。“2015-08-12天津濱海新區瑞海公司?；穫}庫特大火災爆炸事故”發生后，習近平總書記批示要實行“黨政同責、一崗雙責、失職追責”，嚴厲查處重特大事故責任者。2016年1月初，習近平總書記明確提出“要善于運用法治思維和法治方式解決安全生產問題”。

③ 國家出臺了一系列重大政策法律舉措。自2002年《安全生產法》施行以來，國務院陸續印發了《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》《國務院關于堅持科學發展安全發展 促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》和《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》。

2014-08-31，十二屆人大常委會第10次會議審議通過《關于修改中華人民共和國安全生產法的決定》；2016年4—9月全國人大常委會第2次組織了《安全生產法》執法檢查。

2 《意見》的主要內容

《意見》著眼于解決當前安全生產面臨的突出問題，堅持改革創新、重點突破，分別從責任、體制、法治、防控、基礎5個方面，提出了一系列制度性、根本性的重大舉措，對做好當前和今后一個時期安全生產工作，具有很強的現實指導意義。宣傳學習和貫徹落實《意見》，必須不折不扣地落實這“五大舉措”，并在實踐中不斷創新完善。

2.1 健全落實安全生產責任制

《意見》按照習近平總書記提出的“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”要求，從落實黨委和政府領導責任，部門監管監察、系統管理和支持保障責任，企業主體責任以及健全責任考核機制，嚴格責任追究制度等5個方面對完善安全生產責任體系提出明確要求。

2．1．1 明確黨委和政府領導責任

要建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”安全生產責任體系，注重充分發揮黨委總攬全局、協調各方的作用?！兑庖姟访鞔_了地方各級黨委的7項安全生產職責、地方各級人民政府的8項安全生產職責，明確了黨政主要負責人是本地區安全生產第一責任人，并同時規定地方各級安委會主任由政府主要負責人擔任，成員由同級黨委和政府及相關部門負責人組成。2．1．2 明確部門監管責任

《意見》按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，明確了安全生產監督管理部門、負有安全監管職責的部門、沒有監管執法職能但負有安全管理責任的其他行業領域主管部門、黨委和政府其他有關部門等4類部門的各自職責，并落實到部門工作職責規定中，厘清了安全生產綜合監管與行業監管的關系，切實解決安全監管存在的職責交叉和漏洞等問題。

2．1．3 嚴格落實企業主體責任

《意見》主要強調了企業必須履行安全生產法定責任，切實做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”，明確企業的法定代表人和實際控制人同為安全生產第一責任人。為防止企業重投資效益、輕安全管理的問題，《意見》要求落實企業投資主體的安全生產責任。鑒于安全生產的專業性特點突出，《意見》規定，要強化企業主要技術負責人的安全生產技術決策權和指揮權。

2．1．4 健全責任考核機制

要從建立考核體系、完善考核制度、加大考核權重等方面加強考核，并明確提出各級人民政府對同級安全生產委員會成員單位和下級政府實施安全生產工作責任考核?！兑庖姟芬髮嵭羞^程考核與結果考核相結合，嚴格落實“一票否決”制度。2016年國務院辦公廳已經印發了《省級政府安全生產工作考核辦法》，國務院安委會出臺了2016年度考核細則，各地、各部門要抓好貫徹落實，并結合實際制定和實施安全生產工作考核辦法。

2．1．5 嚴格責任追究制度

《意見》明確提出，實行黨政領導干部任期安全生產責任制，做到為官一任，確保一方平安；對企業，就要實行全過程安全責任追溯，促使企業上下游、全鏈條，每個環節都要嚴格管理，確保安全。權力和責任清單是安全監管職責的具體化，《意見》要求認真制定并落實到位，做到盡職照單免責、失職照單問責。同時，要嚴肅查處安全生產領域權錢交易等腐敗行為，對瞞報、謊報、漏報和遲報事故的單位和個人依法依規追責。

2.2 改革安全監管監察體制

針對當前安全監管體制不順、職能交叉、存在監管漏洞和薄弱環節的問題，按照精簡、統一、效能原則，《意見》從完善監督管理體制、改革重點行業領域安全監管監察體制、完善地方及功能區監管執法體制、健全應急救援管理體制等4個方面對改革完善安全監管監察體制作出安排部署。

2．2．1 完善監督管理體制

要求加強并發揮各級安委會的統籌協調作用，明確安全監管部門承擔指導協調、監督檢查、巡查考核等綜合監管職責，履行本級安委會日常工作。其他有關部門也要健全完善安全生產監管體制，嚴格落實相應行業領域的監督管理職責。針對當前職業健康監管體系不完善、安全生產與職業健康監管執法脫節等實際情況，《意見》要求，堅持管安全生產必須管職業健康，建立一體化監管執法體制。

2．2．2 改革重點行業領域安全監管監察體制

《意見》提出依托國家煤礦安全監察體制，加強非煤礦山安全生產監管監察，優化安全監察機構布局，并將國家煤礦安全監察機構負責的安全生產行政許可事項移交給地方政府。針對危險化學品安全監管存在漏洞的實際問題，《意見》強調，強化危險化學品安全監管體制和力量，明確和落實危險化學品建設項目立項、規劃、設計、施工及生產、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等各個環節的法定安全監管責任，建立有力的協調聯動機制，消除監管空白。同時，要完善海洋石油安全生產監督管理體制機制，實行政企分開。要理順民航、鐵路、電力等行業跨區域監管體制，明確行業監管、區域監管與地方監管職責。

2．2．3 進一步完善地方監管執法體制

目前，有的地方安監部門仍是內設二級機構，基層尤其是縣鄉級的監管執法力量薄弱，事業編制比例偏高。按照黨的十八屆三中全會關于強化安全生產基層執法力量的要求，《意見》明確將安全生產監督管理部門作為政府工作部門和行政執法機構，加強安全生產執法隊伍建設，強化行政執法職能，重點充實市縣級安全生產監管執法人員。《意見》提出要完善各類開發區、工業園區、港區、風景區等功能區安全生產監管體制，明確負責安全生產監督管理的機構，以及港區安全生產地方監管和部門監管責任。

2．2．4 健全應急救援管理體制

目前，國家安全生產應急救援指揮中心作為事業單位，不能有效履行行政管理職能；全國60%的縣沒有設立安全生產應急救援管理機構；應急救援基地和隊伍專業化、職業化、現代化建設滯后，布局不合理。為此，《意見》明確要求推進安全生產應急救援管理體制改革，強化行政管理職能，提高組織協調能力和現場救援時效，并從管理體制、工作機制、指揮平臺、應急救援基地和隊伍建設等方面，提出了明確要求。