論內部行政行為的可訴性
——以人事性質內部行政行為為視角

丁國民 吳菁敏

（福州大學，福建 福州 350116）

一、問題緣起

內部行政行為主要指行政機關等主體為實現行政職能而做出與下屬機構、人員產生內部行政管理關系的各類行為[1]。內部行政行為相對于外部行政行為而存在，此劃分形式源自19世紀德國一般權力關系理論，經學者引入并本土化。在我國二者區分標準主要是行政隸屬關系，即當且僅當行政機關基于身份隸屬關系對內部機構、人員的行政行為方為內部行政行為[2]。學界將內部行政行為進一步區分為人事性質和工作性質，本文僅以人事性質內部行政關系為視角論述。

2014年，全國人大常委會審議通過《行政訴訟法修正案（草案）》，第13條第3款規定：行政機關對工作人員的獎懲、任免等決定的，人民法院對此類案件不予受理。此規定中未涉及獎懲、任免等決定外的行政行為是否可訴問題，不排除例外可訴可能。但根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第4條可知，立法將公務員權利義務的行政管理關系全部排除在司法審查范圍外。我國行政法表明其對內部行政關系秉持不可訴是唯一原則。

是否應將人事性質內部行政行為繼續排除在司法審查范圍外為現實法律問題。有學者認為，將內部行政行為納入行政訴訟無法律依據，尚不可行，應通過內部行為產生的法律效果綜合判斷法律關系是否可訴[3]；有學者認為人事管理關系是形式分類，此關系存在并非決定可訴與否的關鍵，應以“權利義務實際影響”作為核心因素[4]；亦有學者認為封閉公務員訴訟渠道不利于行政系統高效運行，可能進一步激化矛盾[5]。

大多國外立法規定內部行政行為不可訴，但亦在其他條文中補充規定可訴的法律可能。如美國《美國法典》（憲法與行政法卷）第701條規定：公務員人事關系處理主要向功績制保護委員會申訴，并享有聽證和聘請律師的權利。此規定排除法律對內部人事關系的管轄權，在《聯邦行政程序法》第704條中又肯定此類法律關系的可訴性：復審機關最終的行政行為受司法約束[6]。德國《黑森邦公務員法》第7條規定：聘用外國人為公務員須經相關人事局局長同意。在第13條追加規定：未經同意則任用無效。相對人不服行政機關決定，可參照《行政法院法》第44條規定：救濟者對行政機關程序決定不服，僅在實體裁決做出同時行使救濟權利[7]。人事局長對公務員做出任用與否的決定是內部人事實體行為而非程序行為，不受司法調控，但決定的程序性行為受司法約束。

綜上，為何我國規定人事性質內部行政行為不可訴，且未采取可訴例外做法，此立法模式基于何種考量值得探討。

二、案例表述

在公開可獲得的人事性質內部行政行為相關案例中，選取較典型的“吳某予與陜西省南鄭縣公安局工傷待遇給付行政糾紛上訴案”①《吳某予與陜西省南鄭縣公安局工傷待遇給付行政糾紛上訴案——行政機關對本機關公務員工傷的處理屬內部行政行為》，北大法寶網，http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_1970324845848059.html?match=Exact.（最后訪問時間：2017-11-7）。，通過案例剖析，可真切反映人事性質內部行政行為不受司法救濟的弊端。

（一）案件事實概述

2013年11月14日，吳某予等4名南鄭縣公安局民警因參加消防演練共同外出。下車時民警王某因關車門用力過猛導致吳某予左手被夾傷。后續醫療中因全身麻醉致使吳某予腦神經損傷，造成二次傷害。2014年1月9日，漢中市社保局依法認定吳某予傷情，最終結果為工傷。同年11月，漢中市勞動委員會鑒定吳某予身體健康受損情況：左手骨折以及因麻醉導致的神經衰弱綜合癥符合國標九級23條，傷情綜合評定為九級殘疾。

被告陜西省南鄭縣公安局依照法律規定支付吳某予相關醫療費，同時根據《人民警察撫恤優待辦法》第三章規定，實現其享有傷殘撫恤和優待等權利。吳某予不服上述決定，向南鄭縣公安局申請實現其他法定權利遭拒，遂向法院提起訴訟請求保護其合法權益。

（二）原告訴訟請求及依據

吳某予（原告）在此次工傷治療過程中的經濟損失無法得到充分補償，訴請法院依法確認被告南鄭縣公安局對其履行各項工商保險待遇的給付義務，主要法律依據有：（1）《社會保險法》第38條規定，因工傷而產生的法律規定費用，依法由工傷保險基金統一向受損人支付。（2）《社會保險法》第39條規定，用人單位向受損人支付的工傷保險待遇類型。（3）《工傷保險條例》附則第65條規定，公務員因工作事由導致身體健康受損的，其產生的相應費用由公務員所屬工作單位承擔。基于上述規定，吳某予請求被告依法承擔傷殘補助金、工資福利等待遇，保障原告合法權利不受侵害。

（三）判決主要內容

一審法院依照《行政訴訟法》以及最高人民法院《關于使用行政訴訟法若干問題的解釋》駁回原告起訴。主要理由有：（1）《行政訴訟法》第13條第3項規定行政機關依職權對其所屬工作人員（公務員）做出獎懲、任免等事關公務員具體權利義務的決定不受行政司法審查。在行政法理論上，行政機關代表國家行使管理職能，其對所屬工作人員的行政管理行為，僅在行政機關內部發生法律效力，屬于內部行政行為。本案中，原告與被告在性質上屬于國家機關與工作人員的人事關系，被告對吳某予的工傷費用待遇給付行為是人事處理行為，依法不屬于可訴范疇。（2）原告援引《社會保險法》第38、39條之規定適用主體為參加并繳納工傷保險的“單位”人員。國家基于其特殊權力屬性自然不屬于法定意義上的用人單位。此外，在主體上吳某予身為公務員與《社會保險法》調控的“勞動者”主體不匹配，原告訴請保障《社會保險法》的各項權利于法無據。

一審判決后，吳某予向漢中市中級人民法院上訴，二審法院裁定：依照《行政訴訟法》第89條規定，一審法院所作裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確，因此依法駁回上訴人吳某予上訴，維持原裁定。主要理由有：（1）吳某予是人民警察，身份不屬于《社會保險法》《工傷保險條例》主體范疇；（2）公安局對吳某予落實的工傷待遇是行政機關內部人事性質行政行為，依法不屬于人民法院審理范圍；（3）上訴人吳某予對于人事事項處理不服，應按照《公務員法》規定復核、申訴程序，而非訴訟程序。

（四）法律問題小結

“吳某予訴南鄭縣公安局案”涉及的主要法律問題在于人事性質內部行政行為是否可訴。公安局對吳某予工傷待遇處理決定依法歸屬行政機關內部行為，依照《行政訴訟法》，此行政關系被明確排除在司法審查范圍外，是否符合公平公正之法原則尚存爭議。本案中吳某予對于所屬行政機關的人事處理決定不服，按照《公務員法》第90條規定，行政機關福利、待遇等人事處理結果僅可通過申請復核、提起申訴尋求救濟。《公務員法》并未規定相關訴訟途徑。《行政訴訟法》第13條則在立法上明確否定吳某予向司法機關提起訴訟的權利，同時最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題解釋》第3條進一步將公務員與行政機關間的內部人事行政關系徹底排除在司法救濟之外。

吳某予在執行公務受傷后，無法享受應有福利待遇，法律救濟途徑較為單一——僅可通過申訴、復核等內部人事途徑解決。囿于我國發展過程中形成的復雜行政環境，僅依賴內部行政途徑，無法完全保障國家公職人員在尋求權利保護時能夠得到有效救濟。

三、內部人事管理關系理論

（一）不可訴是否科學

1.特別權力關系理論。人事性質內部行政行為在司法上不具可訴性的立法模式淵源，可追溯至19世紀德國的理論研究。彼時德國行政法理論界致力于研究公職人員為國服務的理論支撐，賦予公務員較一般公民更重的國家責任以提升其公仆意識，特別權利關系理論應運而生。在此理論指導下，公務員對內部人事處分產生爭議時，不遵循法律保留原則，而是在行政系統內部依照特別規定處理。

第二次世界大戰后，理論界開始反思，世界人民的人權、平等意識逐漸覺醒。隨著法治日益完善，最初推崇特別權力關系理論的德日等國，也逐漸改變將人事性質內部行政行為完全排除在司法審查范圍之外的做法，公務人員在遭受行政機關內部行為的職務侵害時，賦予其通過司法途徑解決的權利。

2.“官本位”思想。人事性質內部行政行為爭議解決被完全壟斷在行政系統內部的做法，與傳統“官本位”思想有一定關聯。內部行為不可訴反映行政系統利益需求。行政內部行為自我處理模式在一定程度上體現行政系統獨立性，將國家特殊性推向另一高度。斷絕司法權介入行政系統可能，壓縮行政系統內部行為法治空間[8]。

3.不可訴科學性判斷。上述淵源與現代法治發展脫節，不符合科學發展觀要求。首先，特別權力關系理論的完全適用與我國國情不符。德國等法治發達國家已開始重新審視公務員人權保障問題，而我國尚在遵循19世紀理論指導，堅持人事性質內部行政行為不可訴，易導致權力濫用。吳某予案中原告因公受傷后行政系統補償決定不能完全彌補其損失。按照特別權力關系理論指導，吳某予身為公務員與公安局間是不同于社會一般關系的人事管理關系，因此不可尋求社會一般關系的糾紛解決機制，公務員合法權利無法得到保障。因此，為維護行政機關公信力，針對不良行政行為的司法監督勢在必行[9]。

其次，受“官本位”思想影響，行政訴訟法對公務員權益的救濟和保障功能被束之高閣。應松年在本世紀初提出：行政法律人應持續為公務員內部人事行政行為可訴化而不懈奮斗，促進特別權力關系改革實現中國化，早日將此類關系納入法治軌道[10]。當代法律人應協力沖破導致行政司法運行不暢的制度障礙，為公務員人事性質內部行政行為可訴化提供理論支持和制度設計。

立法者為保障行政效率，維護行政系統權威，減輕司法負擔，規定不能對人事性質內部行政行為提起訴訟，導致實踐中以吳某予為代表的公務員在人事處理決定中基本權利無法得到應有保障，對其各項權利的司法保障乃至人權實現等并未給予足夠重視。

（二）可訴可行性考量

1.全面依法治國。習近平同志在黨的第十九次代表大會上指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治。”法治作為現代社會普遍認可的基本框架，明確要求自國家至公民個人的所有社會行為均須嚴格遵循法律要求、在法治框架下運行。

德國等最先推崇特別權力關系理論的國家在法治不斷深化背景下，逐漸認識到將內部人事行政管理關系糾紛排除在法治范圍外的錯誤做法，甚至從實質上予以摒棄。特別權力關系理論在法治現代化背景下悄然重塑，重拾對公務員群體人權尊重，維護其為國家服務的積極性，穩步推進立法改革，填補內部行政行為的司法審查空白，打通公務員在遭受不公平行政處理時的司法救濟渠道。

全面依法治國是我國重大方略，應廣泛且徹底執行。缺乏法治約束，行政權力難以保持高度自律性，存在濫用風險，行政效率無法保證。吳某予案中，司法介入公安機關的工傷補償決定并不會破壞公安系統原本運行規律和行政效率，反而會促使其依法行政，在源頭上控制內部行政行為糾紛產生，有助于提升行政效率。因此，認為司法審查會降低行政效率和行政機關權威，將此行為關系排除在法治軌道外的因果關系不科學。司法審查將使行政機關行事更加合法合規，保障公職人員基本權利。

2.權利救濟理論。權利救濟理論奉行“有權利必有救濟”原則，當權利人依法享有的權利在現實中遭受侵害時，法定機關和個人應遵循法律指導依程序在一定范圍內展開權利復原和消除侵害等行為，使法定權利遭受侵害的權利人能夠及時有效獲得補償或賠償。

吳某予案的司法可訴化在當前法治發展狀況下并不會導致司法資源浪費。司法救濟是法治環境中最普遍、最權威的修復受損權利救濟途徑。一方面，司法救濟代表國家對受侵害的權利展開救濟的時代理念和救濟力度，是對權利本身的實時判斷，反映社會普遍價值取向和國家保障與維護權利的態度表現，體現國家以司法途徑對侵害行為的公正判斷。另一方面，在權利救濟歷史發展中可見，僅依賴私力救濟往往無法充分實現正義。吳某予案中，依賴公安系統內部申訴等渠道自我解決，公安機關既是權利的可能侵害人又是斷定權利是否遭受侵害的“裁判”，此權利救濟模式顯然違背自我裁判的自然公正原則。糾紛解決機制失衡易破壞行政系統共同體穩定秩序，不利于行政系統正常運行。司法審查作為最終權利救濟渠道，是人權維護的最后一道法律屏障。任何公民在自身權益遭受不法侵害時，國家有責任通過有效途徑保護其生命、財產，這是公民和國家間的社會契約，是國家治理的堅實基礎。吳某予不服公安機關處理決定，也有權利要求國家以司法途徑為其提供保護，不應因個體身份差異而喪失此救濟途徑。

3.合憲性要求。黨的十九大報告提出確切規劃，要求社會全面加強憲法執行和監督力度，鞏固憲法母法地位，貫徹憲法宗旨，推進合憲性審查工作開展。國家制定憲法、維護憲法權威是現代國家普遍遵循規律，最終目標是在調節社會生活中落實憲法，追求憲法司法化。我國《憲法》第5條規定：任何組織和個人的違法行為都必須受到憲法和法律的追究，不得享有特權予以排除法律的適用。此規定意在傳達憲法可規制國內任一公民任一行為，不存在排除適用空間。行政機關、公務員是我國無可非議的社會組成部分，二者關系亦屬于憲法調整對象，憲法、法律有絕對權利介入調整，為吳某予案在可訴化提供憲法依據。

將吳某予案納入司法審查范圍是在法治框架下以更加權威、中立、公正視角判斷內部行為合理性，促進社會矛盾高效解決，監督行政機關依法行政[11]。第一，憲法和法律對行政系統內部人事處理決定的介入并不會破壞行政系統固有運行規律。人民法院對公務員任免、獎懲決定的事實依據、法律法規適用、是否存在“長官作風”等展開司法審查，屬于法院專業領域，并不會破壞行政系統運行秩序。第二，擴大訴訟范圍不會導致司法資源浪費。設立司法途徑并不意味著糾紛必然增加，相反有助于提高其他方式解決紛爭的質量。公民在憲法指導下逐漸樹立科學客觀的正義價值觀，不平等的權利救濟方式終將被憲法、法律修正。

四、內部人事管理關系可訴的實現路徑

（一）可訴范圍界定

在保障公務員訴訟權利同時也要遵循高效行政原則要求，審慎確定可訴范圍，避免產生權利濫用現象。高效行政原則在本質上要求政府在從事行政行為時需分析行政系統內部各項工作的分配、協調是否對國家事務處理產生積極影響。要求政府運行方案應付出最小國家人力物力成本而獲得最大國家管理效率。公務員與所屬行政機關間關系在本質上是行政系統內部自我管理，行政機關對內部人員的管理是維護行政工作有序開展基本前提，屬機構自身建設范疇。因此，確定人事性質內部行政行為可訴范圍，將訴訟限制在保障公務員訴訟權利必要范圍內，是高效行政原則內在要求。

應以權利保護現實緊迫性為必要界限，爭議內容涉及人身財產等重大事項時應納入司法審查范圍內；爭議事項為較輕程度的懲處決定或純粹管理事務時，應遵從行政系統本身運行規則。司法介入人事性質內部行政行為的糾紛解決，可降低行政系統時間和物質成本，正確規定可訴范圍不會降低行政效率，反而是高效行政原則的科學化表現。

（二）可訴時間點確定

人事性質內部行政行為在符合司法救濟條件前提下，何時尋求救濟方可避免司法資源浪費成為制度設計需考量的重要因素。在符合我國實際需要基礎上，為突出司法審慎態度，在此法律關系爭端納入司法審查的初始階段不宜盲目放開救濟渠道。我國初創行政訴訟法時期，國內司法在新領域的理論和實踐經驗尚不完備，立法者基于實踐考量，暫且將行政系統內部行政行為歸置于司法審查范圍外[12]。自1990年10月1日我國第一部《行政訴訟法》正式生效，至今已近三十載，我國法治進程和行政訴訟法發展不斷完善，行政系統形成一套完備爭端解決機制。為充分利用行政爭端解決機制同時保護公務員訴訟權利，在立法上應規定：內部人事性質行政行為糾紛應首先窮盡行政系統內部申訴、復議等救濟機制，在內部機制無法解決時方可尋求司法救濟。吳某予案中原告不服工傷補助決定，按規定提起申訴，申訴結果仍無法補償吳某予損失，此時司法救濟渠道應向其開放。

（三）可訴深度把控

內部行政行為獨具行政專業屬性，行政系統具備解決糾紛的內部行為規范體系[13]。因此內部行政行為的司法審查深度須以明文規定，尊重行政系統自我調節規則。我國行政體系龐大、公務員群體眾多，行政機關對公務員權利義務的行政內部決定數量繁多、涉及領域廣泛，相關法律法規已提出相應解決辦法和救濟途徑。因此，法院在爭端發生時應以權威視角裁決糾紛，主要審查人事性質內部行政行為依據的政策、紀律、制度等是否合法、合理，以期在形式上補正不當行政行為[14]。

吳某予案中，《人民警察撫恤優待辦法》中規定工傷待遇標準，人事處理中應遵循此規定。法院在審理時應著重審查工傷待遇決定是否符合法律規定，相關程序是否違規，而工傷決定的實質性內容應尊重行政機關決定，司法不應過度介入行政系統自律性工作。

（四）可訴制度保障

人事性質內部行政行為可訴化不僅需理論層面加以完善，更需通過明確法律條文規制不正當行政行為。現行法律明確規定人事性質內部行政行為不可訴，此制度選擇導致司法調控不能局面。針對當前法律規定，應從幾方面完善：第一，在內容上擴大人民法院受案范圍，將此類法律關系納入司法審查范圍，消除法治社會建設中行政內部法律關系調整盲區。第二，明確公務員向法院提起行政訴訟的權利，使其在遭受不公平內部對待時，能夠依法行使司法救濟權。第三，規定程序性內容，在放開此類法律關系訴訟途徑前，須設置切實可行的司法程序，明確司法介入的時間點、審查時限、組織方式等，明確處理程序，提高爭議解決效率。第四，確定司法審查標準。現行行政審查標準主要為合法性審查，對內部行政行為的標準流于表面。因此，司法審查時應結合合法性和合理性綜合監督。

五、結語

能否對吳某予此類案例中的人事性質內部行政行為提起行政訴訟，不是在行政系統效能保障和公務員基本權利維護間的選擇題，需綜合考量理論和實踐需要。特別權力關系理論顯然與時代發展不協調，“官本位”思想對內部行政行為不可訴的影響亦不科學。實踐中對行政權濫用行為求訴無門，公務員合法、正當權利受侵害無法得到司法保護，影響其為國家、公民服務的積極性。在我國法治不斷深化背景下，基于憲法要求，保障公務員權利救濟渠道通暢，在法解釋層面和實踐訴求下，不應排除將人事性質內部行政行為納入行政訴訟范疇可能。

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