我國現階段稅收征管效率問題探討

張春雷 彭雙澤

摘要：稅收是我國財政收入的重要來源，根據國家統計局相關數據計算，以2015年為例，我國稅收收入占國家財政收入的82.04%。國家的稅收征管能力基本上決定了國家的財政能力，財政能力是國家實現其職能的基礎。經濟新常態下，復雜的市場經濟環境給稅收征管提出了更高的要求，提升稅收征管效率對我國經濟發展具有現實意義，怎樣以稅收促進經濟發展，經濟發展促進稅收收入成為一個需要重要的思考方向。文章基于我國經濟新常態的形勢對我國稅收征管效率問題進行了探討，提出了提高我國稅收征管效率的思路和路徑。

關鍵詞：現階段；稅收成本；稅收征管效率

一、稅收征管效率相關理論

（一）稅收征管效率涵義

稅收征管是指國家稅務部門依照稅收法律法規進行稅收征收與管理的具體操作過程。在稅收征管過程中會產生一系列的人力、公務和設施成本，即稅收征管成本。稅收征管成本是指稅務機關征收稅額與最終國庫收入的差額，是稅收的最直接成本，也是國內外學者普遍關注的熱點稅收問題。一般說來，稅收征管成本具有累退性的特點，一個國家或地區的稅源越豐富、越集中，稅收收入越多，其稅收征管成本就越低。

稅收征管成本的高低，是衡量稅收征管效率的重要指標。稅收征管過程會消耗一定的人力、物力、財力，因此稅收征管成本是稅收征管過程中產生不可避免的費用。過多的稅收成本會造成許多不必要的稅收損失，因此稅收成本最小化問題是許多執政者和學者所關注的問題。“經濟學之父”亞當·斯密（1776）在《國民財富的性質和原因研究》一書中提出了稅收的四大原則“平等、確實、便利和最少征收費”，認為在稅收征管過程中，應當用最簡便的方式征收，最大限度的減少征收費用，實現稅收征管成本的最小化，提高稅收征管效率。

稅收征管效率是衡量稅務部門稅收征管工作的有效性的指標，表明稅收的成本與效益之間的關系。稅收征管效率對國家稅收收入有重要影響，李建軍（2013）在《稅收征管是稅收收入高速增長的原因嗎》一文中對稅收征管效率與稅收收入的關系做了詳細的實證分析，全國平均的稅收征管效率提高1%，全國總稅收收入提高0.23%～0.39%，認為稅收征管效率的提高有利于稅收收入的增長。從政府的角度上看，過高的稅收征管成本使得稅收收入減少，造成了社會資源的浪費，不利于社會經濟發展。從納稅人的角度看，過高的稅收征管成本也使得納稅成本提高，增加了不必要的費用，稅收征管效率也是政府和公眾共同關注的問題。

（二）稅收征管效率指標

稅收征管效率衡量的是投入與產出的關系，20世紀90年代末，一些學者把稅收收入與稅收征管成本的比值作為評價稅收征管效率的指標，一定程度上可以來衡量稅收征管效率，但在實際研究中，由于稅收征管效率受許多因素影響，單個指標并不能全面的評價稅收征管部門的征收效率。21世紀初，隨著對稅收征管效率研究的不斷深入，設計出了許多的相關指標來對稅務部門稅收征管效率進行綜合評價，根據稅收征管效率的內涵大致分為稅收征管投入指標、稅收征管產出指標、稅收征管效率評價指標體系。

1.稅收征管投入指標。稅收投入即稅收征管成本， 大致包括以下指標：

稅收成本收入率=一定時期稅收總成本/一定時期稅收收入×100%。

稅收征管成本包含稅務部門的征管成本和納稅人的納稅成本兩個方面，因此可以延伸出征稅成本收入率和納稅成本收益率兩個指標：

征稅成本收入率=一定時期征稅成本/一定時期稅收收入×100%；

納稅成本收入率=一定時期納稅成本/一定時期稅收收入×100%。

2.稅收征管產出指標。稅收征管產出是衡量稅收征管的有效性，主要有以下指標：

（稅收征收率）=一定時期實征稅收/一定時期依法應征稅收×100%

稅務登記率=實際辦理稅務登記戶數/應辦理稅務登記戶數×100%。

納稅申報率=按期申報戶數/應申報戶數×100%。

稅款入庫率=當期申報實際征收入庫的稅款/當期申報應繳納稅款×100%。

3.稅收征管效率的相關指標體系也逐漸成熟，一些學者開始運用稅收征管評價指標對稅收征管效率進行度量。臧秀清、許楠（2005）提出了一套衡量征管效率的綜合評價指標： 登記率、申報率、入庫率、欠稅增加率、滯納金加收率、處罰率、征管成本率、人均征稅額、稅收計劃完成程度和稅收收入增長率，認為稅收征管效率是一個綜合的概念。馮偉（2011）利用AHP（層次分析法）對稅收征管質量評價體系進行了研究，探討了稅收征管質量指標評價體系的構成。李淑瑞（2016）基礎三階段DEA模型對中國區域稅收征管效率進行了研究，構建了稅收征管效率指數。

（三）影響稅收征管效率的因素

根據稅收征管的特點，可以從經濟狀況、稅收制度和稅收征管三個維度來分析影響稅收征管效率的因素。

經濟狀況，一個國家或地區的經濟狀況，對稅收征管效率具有重要的影響。從經濟發展水平看，一個國家或地區的經濟發展水平越高，稅源也就越豐富。由于稅收成本累退性的特點，當稅收規模越大時稅收的單位成本就越低，稅收征管效率也就越高。從經濟結構上看，一個國家或地區的經濟結構越復雜稅收征管難度越大，其復雜性增加了相應的稅收征管成本，降低了稅收征管的效率。稅收制度，稅收征管活動是在一定的稅收制度下進行的，因此在一定程度上稅收制度也影響了稅收征管的效率。稅收制度的設計應該與稅收征管能力相匹配，不然會使得稅收征管的無效率。不同的稅種選擇，具有不同的稅收征管難度。稅收征管，稅收征管具體操作流程、稅務機關工作人員能力以及稅收征管系統的信息化程度都會影響到稅收征管效率。一是稅收征管的操作流程越復雜，對于稅務機關征管活動所投入的成本越大，納稅人的納稅成本也越高。二是人均征收額等于稅收收入與稅務人員數量的比值，稅務機關工作人員的能力直接的決定了稅收的征管效率。三是信息化程度高的稅收征管系統高能夠更快速的處理大量的事項，有效的代替人工作業，提高稅收征管效率。

二、我國稅收征管存在的問題

（一）稅收成本率偏高

我國稅收成本與發達國家相比較高，稅收征管效率還有很大的提升空間。從全國來看，根據有關研究數據，近年來雖然我國稅收征管成本雖然有所下降，但相比發達國家來說還是處于一個較高的水平，有研究數據顯示，一般發達國家的稅收征收成本率基本維持在1%左右，其中美國長期維持低于1%的稅收征收成本。我國在1994年稅制改革前，稅收征收成本率為3.12%；稅制改革后，由于稅制變得更加復雜，征收成本率一路升高，從1996年的4.73%，到2007年左右達到了5%～8%。目前，我國稅收成本有所下降，約為3%。過高的稅收成本，增加了納稅人的納稅成本，造成了企業、個人的無謂損失，不利于市場經濟的發展。另一方面對稅收征管本身也產生了消極影響，對納稅人產生了逃稅、漏稅的激勵，使得稅收征管的難度增加。雖然近些年我國對稅制結構的不斷優化，對提高稅收征收效率產生了積極的推動作用。但與發達國家相比，根據OECD的測算數據，2007年美國征稅成本約占稅收收入的0.28%，英國為0.95%，加拿大為0.25%。根據有關測算數據，目前我國征稅成本率約為3%，存在很大的提升空間。隨著我國經濟進入新常態，我國經濟面臨結構性調整，相應的稅收制度也必然進行相應的調整，這對我國的稅務部門也提出了新的挑戰。

（二）稅收制度復雜，影響了稅收征管的效率。

從稅率結構上來看，目前我國共有17個稅種，各個稅種的稅率結構非常復雜，許多不同門類的稅率讓納稅額計算非常復雜，加大了稅務部門的稅收征管難度。同時納稅人要填寫各種的稅務申報表也使得稅申報流程消耗量了許多的人力、物力和財力，增加了納稅人的納稅成本。從稅收法律法規上來看，目前我國已實施的稅法僅有4部，包括個人所得稅法、企業所得稅法、車船稅法和稅收征管法，大多數的稅種都是以暫行條例的形式確立的。目前現有的《稅收征管法》實施細則非常籠統，具體的稅收征管辦法主要遵從財政部和國家稅收總局下發的大量規范性文件，這些規范性文件非常繁瑣且每年都有變動，需要各級稅務部門花費大量的精力學習，這無疑提高了稅收成本，降低了稅收征管效率。

（三）目前我國的稅收工作模式

目前我國的稅收工作模式仍然以“管控納稅人”為主。隨著我國經濟水平的不斷發展，社會經濟水平的不斷提高，產業結構不斷優化升級，納稅人、企業也不斷增加，對稅收征管提出了更高的要求。原有的稅收工作模式征管制度以不能滿足現實需要，不僅破壞了納稅人納稅的積極性，還嚴重影響了稅收的征管效率。我國稅務部門由傳統的“管控型”向“服務型”的稅收工作模式轉變已經迫在眉睫。我國整個稅務部門以信息管稅為主要方式，以分級分類管理為原則，形成了以“按層級各事統管”的稅收征管模式。但隨著我國經濟進入新的發展階段，納稅人和納稅企業的不斷增長，經濟和產業結構變得更加復雜，關聯交易、虛擬市場、電子商務等新興經營模式蓬勃發展。傳統“按層級各事統管”模式行政效率出現了很大的下滑，管控難度也不斷加大。而目前，“網絡化專業協作”的新型模式已被許多發達國家采用，將成為未來發展的趨勢。

三、西方發達國家的一些主要做法和經驗

西方發達國家引進的新公共管理的理論給稅收征管帶來了一系列的影響。新公共管理的理論主要是以給納稅人提供比較優質的高效的納稅服務為根本任務的，這個已經成為現當代稅收管理的發展方向。

（一）納稅服務績效評估指標體系

納稅優質服務的績效評估的指標體系，是針對發達國家采用的新公共管理理論。納稅優質服務績效的評估指標里面主要包括“經濟、效率、效能”三部分。近幾年來，美國聯邦稅務局采用了納稅優質服務績效的評估指標也就是采用上面所說的經濟、效率、效能作為其納稅服務績效的評估指標與衡量一般性指標。建立了三種不同的指標體系有稅法遵從、納稅人和合作機構評價、政府評價。其中，政府評價為最重要內容也就是核心部分，在對納稅服務的績效進行評估。許多西方發達國家家將這個評價體系分成三個績效評估的指標即納稅的成本、一次性成功的解決率、顧客的滿意度。

（二）稅收征管過程的網絡信息化

建立稅收征管的電子化，就是運用計算機統計數據。美國很早在聯邦、州以及地方的稅務部門全面運用了計算機管理提高稅務部門的稅收征收效率。因為現金交換稅務機關很難管理，所以現在美國公民在不同的交易過程中絕大多數的收入多是通過電子銀行或銀行的轉賬，只有少數的現金的交換，所以稅務機關所能掌控的個人收入達到90%以上。在美國大多數職能機構多能依照各項法律法規來履行各項稅收義務并且配合稅務機關完成各項稅收任務，有這些條件才能形成穩定的協稅護稅網絡系統。

（三）完善的稅收法律法規體系

西方發達國家都普遍建立了規范和完善的稅收征管的法律法規體系。他們認為征稅時不能只看納稅人的收入水平，還應該關注納稅人在其它方面的條件，比如說年齡、性別、受教育程度、家庭人口、家庭勞動人口以及居住條件等。同時納稅人本身的條件不同，所以他們所具有的道德觀念的不同、風險程度偏好的不同等情況會導致對稅收遵從度的決策也會不同。發達的國家在稅收征管過程中一直持有為納稅人服務的理念，并且以相關的法律法規作為根本保障，來給予納稅人相對等的義務與權力，也就是說納稅人在履行其納稅義務的同時也有相對等的權利向有關政府提出為社會提供公共服務。綜上所得稅收征收管理過程中只有始終持有一個納稅人服務，才能提高稅收征收管理的效率。

（四）納稅服務社會化的措施

推動稅務代理等納稅服務社會化的措施。現代稅收管理的比較重要的特征是全社會共同參與稅收管理活動的全過程，其中參與稅收管理的有稅務代理機構、律師事務所、會計師事務所等。其中稅務代理業務是現在許多發達的國家使用的一個手段，主要是通過納稅服務的社會化使達到稅收成本降低效果。比如韓國從1961年頒布的《稅務士法》，對于經稅務士審核的納稅申報表可以給予適當稅收上的優惠，而對于未經審核簽章的納稅申報表不但沒有稅收上的優惠還要適當的加征稅款。稅務代理機構作為獨立的第三方機構，起到了有效的降低稅收征收成本和納稅的成本和提高稅收征收管理效率的作用。稅務中介服務的發展給稅務部門帶來了兩個方面的優勢，大幅度提高了納稅申報的準確性，同時節約了稅務部門稅務征收成本，有了稅務中介對于稅務部門來說減輕一部分的工作量，專業化的稅務中介能高效的處理各種納稅事務，可以極大地降低征稅成本和納稅成本。

四、我國現階段提高稅收征管效率的思路與途徑

（一）優化稅制結構，簡化稅率

稅制結構過于復雜是造成我國稅收成本高的一個主要原因，因此優化稅制結構，簡化稅率是提高稅收征管效率的一個重要途徑。優化稅制結構，在我國經濟形勢不斷變化經濟進入新常態的背景下，現有的稅制結構不能再完全適應新的經濟形勢，需要重新審視稅制結構的合理性。稅制結構應與經濟發展狀況是否相匹配，對于稅收征管效率具有重要影響，過于落后或超前的稅制結構都不利于稅收征管的效率。稅制結構應隨經濟狀況的變化而變化， 因此需要不斷優化稅制結構。簡化稅率，減少稅率級數，簡易的稅率能使稅收征管部門便于計征，可減少稅收征收難度，降低稅收征管成本。2017年7月1日，我國取消了13%的增值稅率，向簡化稅率邁出了堅定的一步。對于我國目前的經濟形勢來說，簡化稅率不僅有利于提高稅收征管效率，在我國經濟結構轉型的大背景下，還能有利于我國經濟的穩定發展。

（二）建設稅收征管信息化網絡

稅收征管的信息化程度越高，稅收征管的效率越高。隨著互聯網的快速發展，“互聯網+”的概念更多的被提及，建設稅收征管稅收征管的信息化網絡，要充分利用互聯網絡來為稅收征管進行服務，網絡上的數據智能以及科學軟件能使納稅網絡化。通過網絡和稅收的緊密結合，提升納稅的效率和技術，使納稅更加科技化，這樣就會形成網絡加稅收發展新模式。稅收征管的網絡化能有效監督稅收部門、科學的績效管理模式、提升運轉模型，促進互聯網與稅收征管、納稅服務、風險管理、稅務稽查等稅務管理職能的融合。發揮納稅人在稅務管理創新中的作用，注重納稅人與稅務機關的溝通交流，強調政府部門之間的數據資源整合開放，提高公共服務效率。

（三）建立稅收征管績效考核體系

稅收征管績效考核是指按照一定的工作目標和考核評價標準對稅務部門及其工作人員的工作完成情況、工作履職情況等進行考核。是評價一個稅務部門或工作人員稅收征管效率一種手段。基于新公共管理理論，許多西方發達國家都建立一套稅收征管績效評估的指標體系，采用了納稅優質服務績效的評估指標也就是采用上面所說的經濟、效率、效能作為其納稅服務績效的評估指標與衡量一般性指標。建立了三種不同的指標體系有稅法遵從、納稅人和合作機構評價、政府評價，在提高稅收征管效率上取得了不錯的效果。建立一套科學的稅收征管績效考核體系，不僅可以使績效考核部門清楚的了解稅收征管效率，而且給了稅務部門及其工作人員一個努力工作的激勵，同時也有利于社會公眾對稅務部門的監督和認同，有效的提高稅收征管效率。

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（作者單位：西藏大學）