發展地方政府融資平臺的對策研究

黃杜欽

摘要：雖然地方融資平臺發行債券對支持城市基礎建設，建立多元化融資平臺具有重大意義，但其“政府化”發行債券，對地方財政形成了一定的壓力，并可能引發財政金融風險。文章以莆田市高新技術產業園開發有限公司發行公司債券為例分析了地方融資平臺發行債券面臨的問題，并給出解決建議。

關鍵詞：融資平臺；地方政府；杠桿

加“杠桿”是指特定主體通過借入債務，以較小規模的自有資金撬動大量資金，以此擴大經營規模的行為。比如個人、企業和政府等主體向金融機構借貸或發債等，都是加“杠桿”的行為。

中央經濟工作會議把“去杠桿”列為2016年結構性改革的重點任務之一，積極推動在提高生產效率、推動經濟增長的過程中改善債務結構，增加權益資本比重，以可控方式和可控節奏逐步減少杠桿，防范金融風險壓力，促進經濟持續健康發展。

莆田市高新技術產業園開發有限公司（以下簡稱：莆田高新區）位于莆田市涵江區，是莆田市發展高新技術產業的核心區域之一，屬于莆田市涵江區財政局全額出資國有獨資有限公司，于2002年7月開園建設，規劃面積11.05平方公里。2012年8月19日，經國務院批準莆田高新園區升格為國家級高新技術產業開發區（國函〔2012〕112號）。2016年3月4日，經國家發改委批復，成功發行了5億元6年期公司債券。（發改企業債券〔2016〕90號），為建設莆田市涵江區提供支持。本文主要以此為例對地方融資平臺發行債券問題進行分析。

一、地方融資平臺發行債券的重要意義

發行債券對支持城市基礎建設，建立多元化融資平臺具有重大意義。就目前大多數融資平臺而言，其項目資金來源主要以公司自有資金、銀行貸款等方式為主，資本運營能力有限。在這種情況下擴寬融資渠道，對優化公司資本結構，實現可持續發展有著重要意義。

隨著資本市場投融資環境的不斷規范和完善，我國債券市場的容量也在不斷擴大。公司債券具有期限長、資金成本低、籌集規模大的特點，發行公司債券，對于優化公司的融資結構，拓寬融資渠道，降低資金成本，具有非常重要的意義。

莆田高新區前期作為融資平臺，母公司項目資金來源主要來自于上級部門拔款及銀行貸款。其中銀行貸款來自工商銀行、興業銀行、開發銀行、農業發展銀行等，但銀行貸款普遍存在還款期限短、籌集資金有限、限制條款多等現象，極大程度限制莆田高新區發揮國家級開發區融資平臺作用。

2016年3月4日其發行5億債券募集資金專項用于興涵水都安仁安置區和興涵水都新港橋安置區項目建設，募集資金投資項目測算產生經濟效益6.73億元，有效促進莆田市涵江區城鎮化發展，對推動莆田市涵江區經濟社會跨越發展具有重大現實意義。

二、發行債券存在的問題

（一）對地方財政形成了一定的壓力

發行公司債券依靠政府財政進行擔保，因此債務事實上成為地方政府的或有債務，發行公司債券對融資平臺及地方政府起到“加杠桿”的效果。莆田高新區發行5億債券6年期，債券承銷費用495萬元，債券存續期期間后四年開始每年需要歸還本金1.25億，而且總共需支付利息1.3億元，還款來源于莆田涵江財政資金。發行債券債務風險轉移至地方政府，對地方財政形成了一定的壓力。實際利率經測算達到6.15%，資金成本相對較高。

（二）融資平臺與地方政府責任主體不明

地方融資平臺運作時無法避免地方政府的控制和干預，難以完全做到政企分開。地方融資平臺在運行的過程中缺乏一定的獨立性，自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展均受到很大約束，政企雙方責任主體不清晰。莆田高新區發行公司債券過程，大到母公司跟子公司資產整合，小到主承銷商選擇，都是由涵江區政府“牽頭”促成，雖然莆田高新區在名義上是獨立的公司法人，但實際上被涵江區政府控制。

（三）無節制的借債行為可能引發財政金融風險

發行公司債券募集資金投資項目存在投資規模大、建設工期長的特點，建設期內的施工成本受建筑材料、設備價格和勞動力成本等多種不可控因素影響，項目實際投資有可能超出原先預算，為了保證募集資金投資項目正常運營，需要進一步加大投資。其結果會影響投資項目工期并會減少投資項目預期收益。有些地方政府為了完成政績，在發行一期債券后，又發行二期三期等多期債券，采用舉新債還舊債等措施，短期內雖然可以緩解地方政府還款壓力，但長遠來看只起到加“杠桿”作用，加劇地方政府還本付息壓力。無節制的借債行為最后可能引發財政金融風險，對地方政府發展存在負面影響。截至2016年12月31日，莆田高新區合并資產780814.57萬元，合并負債250291.51萬元，合并所有者權益合計為530523.06萬元，資產負債率為32.06%。2017年擬發行14億元二期債券，60%用于莆田高新技術面板項目國歡南林安置區工程和莆田高新技術面板項目梧塘松東安置區工程，40%用于補充營運資金。若二期債券發行成功，不考慮其他因素，資產負債率經測算達到42.39%，累計債券余額達到公司凈資產的35.85%，債券還本付息會對涵江財政會形成一定壓力。隨著地方財政收入增長放緩，一些地方的債務風險會更顯突出。超出還款能力過度舉債會增加地方財政負擔，可能引發財政金融風險

三、存在問題的對策及建議

（一）拓寬融資渠道，在企業層面“去杠桿”

地方政府可以制定相關政策，從企業層面“去杠桿”。可以借鑒國內一些國家級開發區成功融資模式，如莆田高新區可以引進福建省具有豐富地產開發經驗上市公司（以下簡稱上市公司）進行前期土地開發，開發完畢后，給予具有上市公司一定比例土地收益。既利用上市公司專業優勢和資本市場融資優勢，解決莆田高新區前期建設資金問題，同時確保上市公司再融資能力，最后真正起到“去杠桿”的作用。這種做法一方面降低了地方政府的負債水平，減少地方政府債務風險；另一方面通過融資結構來降低融資平臺杠桿率和融資成本，確保整體財務負擔、債務規模與企業規模相匹配。符合中央已發布《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》的實施“路線圖”。

（二）形成完全法人，政府融資平臺“去政府化”

改革地方融資平臺，使其成為具有獨立商業運營、決策和法人管理權限的完全法人，這可以稱為地方政府融資平臺的“去政府化”。當然，這并不意味著地方政府不再投資于融資平臺，相反，地方政府可以投資于融資平臺，但必須是按照股份份額行使股東權利。相應的運營和管理權利必須由地方政府融資平臺自己來獨立實施。為減少地方政府融資平臺“工具化”的感覺，地方融資平臺不再是國有獨資公司，由地方政府全額出資，而需要積極引入優質私人投資和其他有資格的投資主體，以實現投資者的多樣化和改進股權結構。

鑒于莆田高新區升格為國家級高新技術產業開發區，莆田高新區應當與涵江財政逐步實行政企分離，實現“去政府化”?？梢越梃b國內一些國家級開發區成功運營模式，涵江財政應將莆田高新區開發功能分離出來，成立獨立的開發公司。莆田高新區不僅擁有獨立的一級財政，設立一級金庫，還把土地等主要經營性資產全部配置給莆田高新區。莆田高新區按照完全法人運營模式，在公開市場上實現資產增值及收益；并把資源收益全部返還給莆田高新區，增強莆田高新區的投資和償債能力，使其在融資、投資、回報、償債等方面實現良性循環。

（三）將去杠桿和防范金融風險有機結合

“去杠桿”的含義不在于使企業完全沒有負債率，而應是把杠桿率降低到有效防范風險的閾值內，以避免因杠桿率過高引致財務風險集中發生，最后引發財政金融風險。企業應把去杠桿和防范金融風險有機結合起來，把防范金融風險當作當期首要的任務。在防范化解金融風險和地方政府債務風險方面，應做好地方政府存量債務置換工作，完善全口徑政府債務管理，改進地方政府債券發行辦法。發行債券不僅要考慮債券本身風險，也要考慮發行人主體風險，結合政策風險，提高地方融資平臺整體運營效率，增強自身的積累，提升地方融資平臺的可持續發展能力，把可能產生債務風險及金融風險扼殺在萌芽階段。堅決遏制非法集資蔓延勢頭，加強風險監測預警，妥善處理風險案件，堅決守住不發生系統性和區域性風險的底線。

目前莆田市涵江區經濟保持較快的增長速度，2016年實現地區生產總值428.72億元，未來政府綜合財力將有較大提升。為了逐步減少對上級補助的依賴性，莆田高新區在涵江區政府的大力支持下，經營好基礎設施建設、保障房建設和土地開發整理等業務以提高自身的盈利能力。同時也要積極拓展其他業務收入來源，實現收入多元化，進一步提高莆田高新區的綜合實力。

四、結語

“去杠桿”、“去政府化”是目前地方融資平臺發行債券面臨首要問題，其應借鑒國內一些國家級開發區成功融資模式及運營模式，以有效促進地方融資平臺健康有序發展，充分調動開發區加快發展區域經濟，最終實現增加地方財政收入的目的。

參考文獻：

[1]國家行政學院經濟學教研部.中國經濟新方位[M].人民出版社，2017.

[2]孫韓韓.地方政府融資平臺的現狀分析與對策[J].環渤海經濟瞭望.2017（07）.

[3]馬恩濤，陳媛媛.我國地方政府融資平臺轉型發展研究[J].公共財政研究.2017（03）.

（作者單位：莆田高新技術產業開發區管委會）