改革開放四十年中國文化管理頂層設計的原則與路徑研究

申 坤

(中國藝術研究院 研究室，中國 北京 100029)

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義文化源于中華民族五千多年文明歷史所孕育的中華優秀傳統文化，熔鑄于黨領導人民在革命、建設、改革中創造的革命文化和社會主義先進文化，植根于中國特色社會主義偉大實踐[1]41。因此，中國文化管理頂層設計也是立足于中國現實，結合不同時代特點，在改革開放的偉大實踐創造和歷史進步中不斷進行探索、改革和完善。

縱觀我國改革開放四十年所取得的偉大成就，市場經濟體制改革已成規模，政治制度日趨完善，文化發展取得巨大成就，科學技術現代化迅猛發展，人民生活水平顯著提高。當前，伴隨世界文化多元化的深入發展，各種思想文化相互交流與碰撞，文化軟實力已成為衡量各國綜合國力的重要指標，世界各個國家和民族為提升文化競爭力、增強文化影響力，將本國的文化發展戰略擺在牽一發而動全身、差毫厘而失千里的重要位置。中國始終堅持中國特色社會主義文化發展道路，不斷加強和完善文化管理頂層設計，這不僅是當前執政黨的“文化自覺”行為，也是新時代背景下激發全民族文化創新創造活力，建設社會主義文化強國的重要制度路徑。

一、中國文化管理頂層設計之原則

頂層設計理論源自于系統理論，是指運用系統論的方法，從全局、宏觀、系統的角度，通過對某項任務的各方面、各層次、各要素追根溯源、統籌規劃，集中有效資源在最高層次上尋求問題的解決之道。在頂層設計理論框架下，改革開放四十年我國文化管理遵循國家宏觀發展方向、把握文化管理與政治、經濟、社會發展的整體關聯、注重文化藝術自身發展規律。同時，文化管理以立足全局、找準定位、謀劃長遠，依據文化藝術這一特定管理對象所具有的時代特征，堅持意識形態原則、民族性原則、公益性原則和經濟性原則，為推進文化管理頂層設計的發展與完善提供理論指導，為中國特色社會主義文化的繁榮發展提供制度保障。

(一)堅持意識形態原則

文化管理頂層設計堅持意識形態原則是文化藝術政治性特征的集中體現。

首先，文化藝術產品和服務是文化藝術生產者創造性勞動所形成的觀念形態的精神產品，它屬于上層建筑，具有社會意識形態屬性。文化藝術要為人民服務、為社會主義服務，一直是黨對文藝戰線提出的一項基本要求，也是黨開展文化管理活動所遵循的根本方針，更是決定我國文藝事業前途命運的關鍵。因此，文化藝術政治性特征是特定階級意識形態的呈現，而意識形態從本質上又決定文化前進的方向和發展道路。

其次，意識形態原則是黨在不同的歷史時期進行文化管理頂層設計所要遵循的首要原則。在革命戰爭年代，文化藝術表現為團結人民、教育人民、打擊敵人、消滅敵人的有力武器。毛澤東同志曾經在延安文藝座談會上旗幟鮮明地指出文藝從屬于政治，屬于一定階級和政治路線，并強調“在我們為中國人民解放的斗爭中，有各種的戰線，也可以說有文武兩個戰線，這就是文化戰線和軍事戰線……我們的問題基本是一個為群眾的問題和一個如何為群眾的問題。其中，為什么人的問題，是一個根本的問題，原則的問題。”[2]在改革開放的新時期，文化藝術轉化為弘揚主旋律、傳播正能量、踐行社會主義核心價值觀，自覺抵制“去思想化”“去價值化”“去主流化”等錯誤傾向的主要手段。鄧小平同志指出：“文藝是不可能脫離政治的。任何進步的、革命的文藝工作者都不能不考慮作品的社會影響，不能不考慮人民的利益、國家利益、黨的利益。”[3]江澤民同志在中國文聯第六次全國代表大會中指出：“政治具體地存在于我們的社會生活中，存在于文藝工作者的思想感情中。特別是在面臨西方國家經濟、科技占優勢的壓力和西方意識形態滲透的情況下，所謂不問政治、遠離政治，是不可能的。”[4]胡錦濤同志在黨的十八大報告中強調“發揮文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發展的作用”[5]。

最后，新時代中國特色社會主義建設新形勢下，牢牢掌握意識形態工作領導權仍然是當前文化管理頂層設計的重中之重。2014年10月，習近平總書記在文藝工作座談會上再次指出，文藝是鑄造靈魂的工程，要高揚社會主義核心價值觀的旗幟，實現核心價值觀在文藝創作生產中的全方位貫穿、深層次融入，讓人們在文化熏陶中感悟認同社會主流價值，彰顯信仰之美、崇高之美[6]。黨的十九大報告中談及文化建設部分時，首先強調要牢牢掌握意識形態工作領導權，要著力推進馬克思主義中國化時代化大眾化，建設具有強大凝聚力和引領力的社會主義意識形態，使全體人民在理想信念、價值理念、道德觀念上緊緊團結在一起[1]41。這也為當前文化管理頂層設計的意識形態工作提供根本原則。

(二)堅持民族性原則

文化管理頂層設計堅持民族性原則是文化藝術思想性的突出表現。思想性是文化藝術產品和服務本身所具有的質的規定性，不同的國家和民族擁有不同的文化藝術特色，最明顯的表現在思想性這一質的差別。習近平總書記在紀念孔子誕辰2 565周年國際學術研討會上的講話中提到：“文明特別是思想文化是一個國家、一個民族的靈魂。無論哪一個國家、哪一個民族，如果不珍惜自己的思想文化，丟掉了思想文化這個靈魂，這個國家、這個民族是立不起來的。”[7]每個國家、民族不分強弱、大小都擁有屬于本國家和本民族獨有的思想文化，各有千秋，卻沒有高低優劣之分。然而，從文化影響力的角度來看，西方發達國家不僅是經濟強國，也是文化強國，在國際文化競爭中居于強勢主導地位，運用各種方式、途徑和手段在世界范圍內宣傳、推送其主導的思想理念和價值觀念。由此，文化管理頂層設計堅持民族性原則不僅是彰顯本民族獨特的思想文化的必然要求，也是宏觀上提升國家文化影響力和競爭力的現實需要。

堅持民族性原則意指文化管理頂層設計中要以弘揚中華優秀傳統文化，建設中華民族共有的精神家園為根本。我國擁有五千年悠久歷史和燦爛文化，不僅產生了豐富多彩的文化遺產和文化藝術成果，而且積累了獨具特色的思維方式、價值觀念和行為準則等東方智慧。從文化管理頂層設計出發，2011年10月黨的十七屆六中全會通過《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，明確提出建設優秀傳統文化傳承體系；2012年10月，黨的十八大報告首次提出全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局，并提出建設優秀傳統文化傳承體系，弘揚中華優秀傳統文化。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中著重強調堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信“四個自信”，提出要推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展，讓中華文化展現出永久魅力和時代風采。在此之前，2017年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》，更是從國家發展的戰略高度對傳承中華優秀傳統文化的重要意義以及具體措施進行全方位的闡述和布置。

無論是將文化建設作為“五位一體”戰略布局的重要內容，還是提出文化自信是更基礎、更廣泛、更深厚的自信理念，抑或是推動中華優秀傳統文化的創造性轉化和創新性發展，文化管理頂層設計都自覺堅持民族性原則，彰顯中華文化的思想性，體現中華民族核心價值觀，弘揚中華民族的精神文化內核。在世界民族文化之林構建具有中國特色的思維方式、價值觀念和行為準則的東方文明，充分展現了中國風格、中國品質和中國氣派，增強了中華文化影響力和競爭力，提升了國家綜合國力。

(三)堅持公益性原則

文化管理頂層設計堅持公益性原則是文化藝術公共屬性的現實表現。在現實生活中，文化藝術的公共屬性通常表現為無競爭性和無排他性的公共文化產品，比如：國家電視臺的電視節目和廣播節目、博物館、文化館等，此類公共文化產品和服務主要由政府提供。此外，文化藝術公共屬性彰顯公民享有文化權利，包括公民參與文化事務管理的權利、接受教育和培訓權、享受公共文化服務權、參與文化活動權、進行文化創造權、公民的文化成果受保護權以及文化平等和選擇權等七個方面。公民享有充分的文化權利是現代社會文明的重要標志，維護公民文化權利為公民提供完善的公共文化服務，成為文化管理頂層設計要把握的主要內容之一。

文化管理頂層設計堅持公益性原則有深厚的法理依據和政策根據。1966年12月16日，第21屆聯大審議通過《經濟、社會及文化權利國際公約》，此公約第一次以法律形式對經濟、社會及文化權利加以確認，在文化方面的主要內容為：“人人有權參加文化生活，享受科學進步及其應用所產生的利益，對其本人的任何科學、文學或藝術作品所產生的精神上和物質上的利益享受被保護之利”，“公約締約國為充分實現這一權利而采取的步驟應包括為保存、發展和傳播科學和文化所必需的步驟”[8]。此公約與《公民權利和政治權利國際公約》和《世界人權宣言》合稱為“國際人權憲章”，是國際人權領域最重要的文書。中國政府于1997年正式簽署《經濟、社會、文化權利國際公約》，我國《憲法》中針對公民文化權利作出明確規定，表明我國政府重視對公民文化權的保護，從國家制度和政策的角度出發為文化管理頂層設計指明方向。

堅持公益性原則意指文化管理頂層設計中要以維護公民文化權利為根本，文化管理部門要積極創造條件，提供優質、完善的公共文化服務，保障公民自由和維護文化公平。首先，國家和政府通過建立完善的公共文化政策、法律法規和健全的公共文化服務體制，為公民文化權利提供最基本的平衡與保障，使全社會自由、平等地分享文化成果。其次，提供完備的公共文化基礎設施，包括博物館、文化館、公共圖書館、文化藝術中心等公益性場所，公共文化設施的建設和管理水平，直接關系到公民基本文化權益的實現和文化發展成果的共享程度。最后，優化公共文化服務產品的供給機制。文化管理頂層設計就是依據社會發展實際狀況，鼓勵和挖掘政府、社會組織和企業等不同主體參與公共文化產品的生產和服務，更多地滿足不同人群、不同文化層次的文化需求，這是保障公民文化權利的關鍵環節。

(四)堅持經濟性原則

文化管理頂層設計堅持經濟性原則是文化藝術商品屬性的客觀要求。文化藝術不僅具有公共屬性，還具有一定的商品屬性，表現為具有競爭性和排他性的私人文化產品，如：各類圖書、電影、演藝、文化服務等行業，此類文化產品和服務可通過產業化生產獲得經濟利益。聯合國教科文組織明確將文化產業定義為通過工業化和商業化方式所進行的文化產品和文化服務的生產、再生產、供應和傳播內容[9]。以文化為核心形成的文化產業被認為是21世紀經濟全球化時代的朝陽產業，成為各國文化發展戰略的重要組成內容。特別是伴隨著互聯網信息技術深度變革，文化、知識與信息傳播和擴散的途徑也相應發生變化，世界逐步形成日益開放的市場，并形成統一的市場運行機制和市場體系，蓬勃發展的國際文化貿易為各國的文化產業創新發展提出新的要求。

我國改革開放以來，伴隨著經濟體制改革的深入和文化自身的發展，文化藝術的商品屬性逐步顯現出來。從國家和政府的層面對文化藝術的意義、地位和作用重新認識，文化藝術不僅屬于意識形態的范疇，是一種精神動力；它還有產業屬性的一面，是一種現實生產力。2002年11月黨的十六大上提出文化建設和文化體制改革的主要任務之一就是要積極發展文化事業和文化產業，是我國第一次在黨的正式文件上明確把文化事業與文化產業區分開來，從國家發展的宏觀角度提出發展文化產業。2003年9月，文化部制定下發《關于支持和促進文化產業發展的若干意見》，指出文化產業是社會生產力發展的必然產物，是隨著中國社會主義市場經濟的逐步完善和現代生產方式的不斷進步而發展起來的新興產業。2004年，國家統計局對“文化及相關產業”的界定是：為社會公眾提供文化娛樂產品和服務的活動，以及與這些活動有關聯的活動的集合。伴隨“文化市場”和“文化產業”概念的提出，標志著對文化的產業屬性的承認和對文化產業地位的認可。

進入21世紀以來，我國文化產業的發展有了長足的進展，文化產業的增加值占GDP總值從20世紀末的不到1%增長到2010年的2.75%，2016年我國文化及相關產業增加值達到30 785億元，占GDP的比重為4.14%[10]。2017年4月，文化部在全國文化產業工作會議上發布《“十三五”時期文化產業發展規劃》從國家文化管理頂層設計的層面對未來五年我國文化產業的總體要求、主要任務、重點行業和保障措施等進行了詳細的部署。文化藝術的商品屬性決定了文化管理頂層設計要堅持文化產業的創新發展，全面提升文化產業發展的質量和效益，逐步將文化產業發展成為國民經濟的支柱性產業。

二、我國改革開放前后文化管理頂層設計的路徑選擇

中國文化管理的頂層設計在堅持意識形態原則、民族性原則、公益性原則和經濟性原則的基礎上，圍繞管理主體認定、管理角色分配和管理路徑選擇三個方面，展現了以政府、市場、公民和社會四個主體在不同社會發展階段和時代背景下的管理職能變遷和權力分合的變化。縱觀新中國成立和改革開放四十年的文化管理演變的歷史進程，文化管理頂層設計經歷了權力集中的“管”與“辦”一體模式、逐步放權的“管”與“辦”分離模式、合理分權的“管”與“辦”統一的模式。

(一)計劃統治型文化管理頂層設計(1949—1978)

1949年新中國成立之初，由于受到革命戰爭的影響和蘇聯模式的示范效應，剛剛成立的新政權通過權力集中和資源的高度壟斷實現政治統一、經濟恢復和社會穩定。在高度集中的計劃經濟體制、高度集權的政治體制和國家至上主義社會制度的背景之下，文化藝術的政治性特征尤為突出，文化管理頂層設計主要圍繞鞏固新生政權進行廣泛的意識形態教育，文化產品的生產、流通和消費完全按照國家統一計劃進行管理，意識形態原則得到充分展現。

在文化管理主體認定方面，政府是計劃統治型文化管理頂層設計中的唯一主體。政府不僅擁有絕對的政治權力，還擁有絕對的社會權力，整個社會生活都處于政府的直接管理和控制下，統一由政府號令社會、計劃經濟、管理文化、培育社會組織等。在文化管理角色分配方面，政府既是文化政策的制定者，又是政策的執行者和監督評估者，同時，政府不僅是文化產品和服務的生產者和供給者，也是其嚴密的管理者。在管理路徑選擇方面，主要通過行政手段加強輿論宣傳，運用國家力量動員和組織全社會參與到文化活動中來，建立起黨對文化管理活動的信息傳遞與控制機制，實現對意識形態領域的集中管理。

計劃統治型文化管理頂層設計中，文化活動的獨立性和自由度相對薄弱一些，而通過國家和政府來組織陣地、宣傳輿論、教育培訓來“辦”文化則更突顯。在建國初期，這種頂層設計為服務政治中心工作、團結人民、教育人民、破除迷信、統一思想等方面發揮了巨大作用。1942年毛澤東同志在延安文藝座談會上的講話中就明確指出：“我們今天開會，就是要使文藝很好地成為整個革命機器的一個組成部分，作為團結人民、教育人民，打擊敵人的有力武器，幫助人民同心同德地和敵人作斗爭”[11]，這是對計劃統治型文化管理頂層設計特征的最好詮釋。但是，這種頂層設計也存在著嚴重的弊端，在二十世紀五六十年代已經初露端倪，特別是“文化大革命”時期，在極左思想的影響下文化管理體制走向病態的極端。

(二)政府主導型文化管理頂層設計(1978—2002)

1978年12月，中國共產黨召開十一屆三中全會，標志著中國社會主義現代化建設進入改革開放的歷史新時期，這次會議宣布黨的工作重心由階級斗爭為綱轉向以經濟建設為中心。伴隨著國家主導的經濟體制改革拉開帷幕，文化管理頂層設計進入新的探索時期。

在文化管理主體認定方面，國家和政府在文化事業復蘇、精神文明建設、文化市場、文化產業認可和實施以及教科文衛等一大批基礎設施建設中依舊發揮主導作用。1976年在文化藝術領域實施撥亂反正，恢復“百花齊放、百家爭鳴”的方針。1982年黨的十二大開始著手調整藝術部門和藝術團體的布局，1988年國務院批轉文化部《關于加快和深化藝術表演團體體制改革的意見》，1989年中共中央通過了《關于進一步繁榮文藝的若干意見》，提出在文化藝術領域實行“雙軌制”的具體改革意見，推動文化事業全面復蘇。在文化市場和文化產業方面，1988年文化部和國家工商行政管理局發布《關于加強文化市場管理工作的通知》，標志著在我國“文化市場”的地位正式得到承認。1989年國務院批準在文化部設置文化市場管理局，歸口管理文化市場，主要職責是擬定文化市場發展規劃，研究文化市場發展態勢，指導文化市場稽查工作。至此，全國文化市場管理體系開始建立。1998年文化部成立內設性機構“文化產業司”，表明文化產業已得到國家的正式認可，標志著中國文化市場的發展進入一個從自發到自覺的新的歷史階段。在精神文明建設方面，1996年黨的十四屆六中全會通過《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》，隨后，1997年5月中共中央成立中央精神文明建設指導委員會，作為中共中央指導全國精神文明建設工作的議事機構。

面對改革開放初期，經濟體制改革剛剛開始，市場經濟還處于探索階段這一現狀，文化領域的恢復和發展主要依靠政府發揮主導和協調作用，通過政策、指令等形式，規劃和配置文化資源，對文化領域的事務及活動進行指導、管理和監督，政府仍舊擔任文化活動的管理者、文化產品及服務的生產者、供給者。值得注意的是，這一時期作為文化管理主體的政府開始逐步關注和引導市場、社會和公民在文化發展中發揮重要作用，對市場資源配置手段、企業管理方式方法、社會承包經營等模式進行了有益探索。最為典型的就是文化領域“雙軌制”的改革，一軌為國家扶持的能代表國家和民族藝術水平的少數全民所有制院團；另一軌為大多數多種所有制的藝術團體。通過“雙軌制”改革要實現大多數藝術表演團體逐步走向社會和市場，能夠自主經營、獨立核算、自負盈虧，逐步成為文化產品的主要生產者和供給者，這一改革顯示了文化管理模式在經濟市場化改革和政治放權式改革大背景下的積極回應。

在文化管理路徑選擇方面，政府主導型文化管理頂層設計從“管”到“辦”的過渡性特征逐漸顯現，特別是隨著文化市場地位的逐步確立，政府開始嘗試將部分職能讓渡給文化單位和市場，鼓勵其在市場中更大程度地發揮資源配置的基礎性作用。同時，政府文化管理的重心開始由具體文化活動的微觀管理轉變為宏觀發展戰略和規劃的制定，注重宏觀“管”文化，弱化對具體文化活動的舉辦、文化成果的占有、文化機構的人員配置等微觀領域的“辦”文化，并探索運用宏觀管理手段為微觀文化管理活動中的資金、人才、技術、資源等要素提供路徑支持，為文化事業和文化產業的全面發展提供制度保障。

(三)市場引導型文化管理頂層設計(2002—2012)

當人類社會跨入21世紀的時候，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。隨著黨的十六大召開，我國文化體制改革進入一個新的境界，黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會連續研究文化建設和文化體制改革的問題，突破以往局部的、部門的、文化行業相對封閉的管理模式，逐步確立以市場引導為主、開放的文化管理頂層設計模式。

在文化管理主體認定方面，這一階段逐步明晰政府、市場與社會共同參與文化管理的各自權力邊界。在黨的十六大明確繼續深化經濟體制改革的背景之下，市場在文化資源配置中的基礎性作用，甚至是決定性作用越來越明顯，社會組織參與文化事業發展中的機會越來越多。政府主導宏觀戰略，市場負責微觀運行，社會進行有效補充的權力構架開始建構，開啟遵循市場規律引導，政府、市場、社會三者各司其職、互動合作的文化管理頂層設計模式的探索之路。

在文化管理角色分配方面，市場和社會在文化管理中發揮日益重要的作用；在文化產業化發展、公共文化產品生產與服務、文化產業市場執法與監管等方面，政府扮演規則制度的制定者、市場管理者和監督者的角色，市場和社會則成為政策的執行者、文化活動的具體承擔者、文化產品的生產者、文化服務的提供者和文化成果占有者等角色。

在文化管理路徑選擇方面，市場引導、政府職能轉變的“管”“辦”分離的特征已充分彰顯，其路徑選擇主要圍繞構建科學有效的宏觀文化管理體制，即政府借助于經濟政策、財稅制度等多種經濟杠桿和法律行政手段等宏觀管理手段實現對文化產業和公共文化事業的宏觀與間接的規范與指導。同時，逐步形成富有效率的文化生產和服務的微觀運行機制，即發揮市場在文化資源配置中的基礎作用，加快培育產權、版權、技術、信息等要素市場，積極鼓勵多渠道資金投入，逐步形成一批大型文化企業集團，增強文化產業的整體實力和國際競爭力。通過政府與市場的合理分權，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局和統一、開放、競爭、有序的現代文化市場體系，這是市場引導型文化管理頂層設計要形成的管理目標。

三、新時代合作共治型文化管理頂層設計的路徑選擇

(一)新時代文化管理的新要求

黨的十九大報告提出中國特色社會主義建設進入新時代這一新的歷史方位，為中國特色社會主義文化建設指出新方向，針對文化管理頂層設計提出新要求。十九大報告重新界定中國特色社會主義新時代的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，意味著當代中國從“站起來”“富起來”向“強起來”的歷史目標轉換，當代中國人的需求也在發生深刻變化，已經由主要滿足物質需求轉化為主要滿足精神需求。文化管理頂層設計不僅要維護意識形態安全、培育和踐行社會主義核心價值觀、加強思想道德建設，而且要發展社會主義文藝、推動文化事業和文化產業發展以滿足人們的精神需求，是當前文化管理頂層設計對內要遵循的新要求。十九大報告對目前中國在國際社會中應承擔的責任作出明確表態，中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，為解決人類問題貢獻中國智慧和中國方案，推動構建人類命運共同體。中國特色社會主義新時代繼續推進中華文化“走出去”，在國際文化貿易和對外文化交流活動中增強中華文化影響力，提升國際話語權，是當前文化管理頂層設計對外要遵循的新要求。

(二)合作共治型文化管理頂層設計探索

新時代中國特色社會主義文化建設既要以推進我國文化現代化的歷史進程、促進社會主義文化繁榮興盛為根本出發點，又要在全球化趨勢下逐步確立中華文化在世界多元化競爭中的優勢地位。在此背景之下，文化管理頂層設計一方面要立足國情，突出強調保障老百姓普遍關注的文化民生，通過完善公共文化服務體系，健全現代文化產業體系和市場體系，培育新型文化業態，為人民提供豐富的精神食糧，滿足人民過上美好生活的新期待。另一方面，要擁有國際視野，加強中外文化與人文交流，積極推進中國文化的國際傳播能力建設，提升國家文化影響力和競爭力，增強國家文化軟實力，向世界展現真實、立體、全面的中國。由此，如何調動政府、市場、社會、公眾等各個要素在文化建設中的主動性，使其配合互補、合作共治，切實維護廣大人民的文化權益，充分激發全民族文化創新創造活力，是當前文化管理頂層設計關注的問題。

在文化管理主體認定方面，合作共治型文化管理頂層設計就是將共同治理模式引入現代文化管理的活動中，形成政府、市場、社會、公民多元主體共同參與文化事業、文化產業和公共文化服務的交互融合、合作共治的治理格局。一方面強調“合作”，即促使多元治理主體平等參與文化管理和建設，在合作互動中調適多元利益或沖突，實現文化資源配置的整合優化，從根本上解決文化管理中條塊分割、供需錯位、效能低下、資源利用不合理等問題。另一方面強調“共治”，即正確處理好政府、市場、社會和公民在文化事務領域內的權力關系，挖掘市場、社會、公民在文化管理活動中的能動性和自覺性，充分發揮政府的宏觀協調和管理職能，市場的資源調節優勢和競爭機制，使公共權力真正回歸公共生活，避免政府越位、缺位、錯位的問題。在文化管理角色分配方面，通過向社會和市場放權，形成政府宏觀管理、市場資源調控、社會公益補充、公民參與互動相結合的多元機制，彼此各司其職、各盡其責，防止出現文化產品供給者、占有者與消費者不分，文化政策執行者與監督者不分等角色不明的問題。在文化管理路徑選擇方面，合作共治型文化管理頂層設計遵循分權原則，即“一臂之距”(Arms’Length Principle)的原則(1)，逐步從政府包辦一切的“管辦”文化逐步過渡到充分發揮社會與市場力量的“共治”文化，改變文化發展中活力不足、效率低下，難以滿足人民群眾的精神文化需求的問題。

合作共治型文化管理頂層設計的探索是基于新時代中國特色社會主義文化建設背景下對公民文化權利、文化參與、文化自治和文化創新等核心問題的思考，也是對新時代背景下文化管理頂層設計內外新要求的關注。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會通過了國務院機構改革方案，重新組建文化和旅游部，將原有文化部和國家旅游局的職責進行整合，進一步統籌規劃文化事業、文化產業、旅游業融合發展，對內要深入實施文化惠民工程，對外要推動中華文化走出去。眾所周知，伴隨經濟社會發展與生活方式變化，文化和旅游的關系越發密切，李克強總理也曾在2016年夏季達沃斯論壇上提出，旅游、文化、體育、健康、養老是當前五大幸福產業。國家旅游數據中心數據顯示，2017年中國國內旅游人數50.01億人次，比上年同期增長12.8%；出入境旅游總人數2.7億人次，同比增長3.7%；全年實現旅游總收入5.40萬億元，增長15.1%。國家統計局數據顯示，2017年我國文化及相關企業實現營業收入91 950億元，比上年增長10.8%。這些數據表明，國家經濟發展和人民物質生活水平的提高使得人們對旅游、文化等體驗消費、精神消費需求日趨增強，旅游與文化將會逐步成為民眾獲取幸福感的剛需。因此，在此次機構改革中，“文化部+國家旅游局”絕不是簡單的職能疊加，而是針對文化管理模式和文化資源開發的新探索，是對大部制改革背景下創新市場監管模式和思路的新嘗試，是為尋找新的經濟增長點，滿足人民群眾美好生活的新作為，更是新時代背景下合作共治型文化管理頂層設計的新起點。展望未來文化管理頂層設計，將沿著政府宏觀指導、市場多元利益引導、公民廣泛參與、社會組織開放自治的合作共治模式，在相互融合中共治共贏，各方力量擔負起新時代下新的文化建設使命，在管理實踐中進行文化創造，在時代進步中實現文化進步！

注釋：

(1) “一臂之距”是英國文化管理機制的精髓，通過非政府公共文化機構這一中間環節撥款的方式，由政府將資金間接地分配給基層文化協會、文化組織或個人，達到科學分配、公平對待、協調管理的目標。見陸曉曦：《英國文化管理機制：“一臂之距”》，《山東圖書館學刊》2012第6期，第37-41頁。

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