香港存款保險法律制度之構建探析

李 卉，譚勝男

（大連大學 法學院，遼寧 大連 116622）

我國大陸地區已于2015年5月1日由國務院正式出臺《存款保險條例》，但至今仍未成立獨立的存款保險機構，而與我國大陸地區同宗同脈的香港地區已經成立了較為成熟的存款保險運行機制。香港特別行政區作為國際金融中心，由于歷史的原因，其金融發達程度蜚聲中外，很多金融的細分領域值得研究和借鑒，中國大陸目前居民儲蓄率世界排名第三，雖然存款保險制度已根據立法先行的原則建立，但尚未建立一個獨立的機構具體運行這一制度，把目光轉向香港，對其存款保險法律制度進行深入探討具有可行性和必要性。文章主要對香港存款保險制度的架構設計、機構建立、機構職責等進行研究，以總結其改革發展的教訓和可資借鑒的經驗，最重要的是能對大陸地區存保制度的建設完善有所啟示。

一、香港存款保險法律制度歷史沿革

（一）歷次金融風波后監管制度的反思

1991年至2004年，在關于存款保障計劃的藍圖實施之前，香港銀行業經歷了幾次銀行風波，當地金融業遭受了強烈的打擊。也正是這些金融風波的屢次出現，香港的金融監管當局開始進行反思，認識到了銀行體系的穩定需要有存款保險制度來保障。

1.1991年信貸危機

1991年，一家外資銀行的意外倒閉引發了香港對于存款保險制度的討論。倒閉的外資銀行正是當時在香港市場聲譽頗好的國際商業信貸銀行。在當時，其被曝出有嚴重的資金虧損問題，在全球各地的分行也已被叫停營業。然而，當時任職的香港銀監專員給港民打了一劑“強心劑”，聲稱香港人民可以百分百放心，該行并未發生任何虧損，運營照常。然而，被安撫下來的平靜僅僅持續了兩年，該行存在的大量違規貸款赤裸裸地被曝光，雪上加霜的是，這些資金的漏洞和虧損并沒有得到該行高層的資金支持和補損，香港國商行面臨著倒閉的境地，它渴望政府出資來力挽狂瀾，結果沒能成功，走到了清盤這一步。儲戶聽聞這個消息后都涌向國際商業信貸銀行的分支機構取款，引發了擠兌潮。根據規定，當時儲戶能取出的最高限額為存款的25%，這一規定引發了大量儲戶的不滿情緒，街上的抗議聲不絕于耳。

國商行的清盤過程持續到了1999年，在用清盤剩下的資金償還了儲戶的存款后，大部分的儲戶都沒有遭到損失。這一持續八年的危機事件給香港政府敲響了警鐘，政府開始進行反思，就設立存款保險的相關事項和信息對公眾征求相關建議，然而，考慮到設立存款保險需要投入大量資金，而且無法做到絕對的公平和抑制附生的道德風險。鑒于這些因素，該制度的建立暫時告一段落。

另一方面，此次國商行的“滑鐵盧”卻直接導致了香港1999年《公司條例》的誕生。該條例規定在銀行遭遇清盤時，儲戶能夠得到高達10萬港元的優先救濟。《公司條例》這一規定的出臺，在一定程度上緩解了銀行危機爆發時儲戶的心理壓力。

2.1997年亞洲金融危機

1997年，整個亞洲都被籠罩在金融危機的陰影之下。一時間人心惶惶，由于存款保險制度還未出臺，間接推動了擠兌風潮的產生。頓時，香港銀行隨處可見前來擠兌的擁堵人群，銀行業受到強大擠兌壓力，人們對于銀行業的信任度急轉直下，一時間股市暴跌。香港政府和金融管理局會同當地最大的三家銀行匯豐、渣打及中國銀行，發揮金融政策與銀行資金聯動效應，有效地平息了危機事件。為吸取這次危機事件的深刻教訓，金融管理局進行了深入調查和研究，調研結果認為建立存款保險制度是大勢所趨，這也為2004年《存款保障計劃條例》（以下同時簡稱《存保條例》）的推出埋下了伏筆。

3.2004年條例實施

2004年，香港《存款保障計劃條例》被批準通過，2006年9月25日正式實施。此項存保計劃中規定，每個存款賬戶在面臨銀行倒閉的情況下，可在本地銀行取得高達10萬港元的存款賠償金。天有不測風云，這一存款保險制度剛落地，又遭到了美國次貸危機狂風暴雨的襲擊。2008年9月，美國赫赫有名的投行雷曼兄弟突然倒閉的消息讓整個香港金融市場都被恐慌和不安包圍。這次首當其沖受沖擊的是香港東亞銀行。類似之前發生的金融風波又起，香港東亞銀行的各個分行人山人海，提款壓力巨大。在事情不斷發酵的情況下，有高達20億港元的現金被取走。所幸，在銀行高層的正確應急管理策略引導下，以及金融管理局的積極廣為宣傳存款保險制度的配合性政策性保障下，東亞銀行經受住了考驗、平穩渡過難關，市民們也逐步恢復了信心。

（二）反思后的制度創新

金融動蕩中機遇和挑戰并存，歷次擠兌風波和金融危機直接促進了香港金融監管制度的創新和進步，其中重大創新之一就是香港存款保障計劃的推出。

1.設計階段

2006年9月《香港存款保險條例》正式施行。而在此之前，香港銀行業監管的發展可以分為以下三個階段:

(1)從1961年至20世紀七十年代，香港銀行業的相關機構開始處于監督和管理之下。為了加強對銀行業的管理，港英政府立法局于1948年通過并施行了香港歷史上第一個銀行業條例。20世紀60年代初期，香港發生了數起銀行倒閉和擠提事件。香港于1964年通過了新的《銀行業條例》。修訂后《條例》對銀行最低資本金、最低流動資產比率、銀行對個人或公司及對該行董事和職員的放款限制、銀行對股票和地產的投資限制、銀行向銀監處呈報財務資料制度等作出了規定[1]。1976年，隨著金融業的發展，存款公司在香港已隨處可見，其業務范圍也在不斷的擴大，作為大眾接受的銀行的穩定地位受到了這些公司的挑戰，在這種態勢下，港英政府通過立法將存款公司納入了監管范圍。

(2)20世紀八十年代至九十年代，“存款保障計劃”的推行一直在曲折中前進。1985年，35家香港注冊銀行合計凈虧損1.2億港元，創十二年來的業績新低。香港政府開始反思制度構建上的問題。上文提到的國商行的失敗只是導火索，此后陸續爆發的擠提事件讓存保計劃的呼聲日漸高漲。繼而，1992年，“存款保障計劃”面向社會公眾進行探討和收集意見，然而該項政策的推出所需的投入之大，在次年就被宣布放棄。如果說前面的數次動蕩還不至于讓香港政府得以警覺，那么九七年的金融危機將政府推到了緊要關頭。香港的金融市場也受到了強烈影響，儲戶的反應十分強烈。自此，香港政府意識到存款保險制度的推行只是時間早晚的問題。

(3)《存款保障計劃條例》從2000年的政策咨詢到正式推出。2000年10月，和前面的嘗試一樣，為了了解大眾心理，香港金管局再次就“存款保障計劃”的推行向公眾進行意見征集，這次群眾的態度和以往大大不同，該項計劃獲得了普遍支持。2001年4月，該項計劃得到了香港行政區長官的批準；2004年5月，香港立法會通過《存款保障計劃條例》（以下也簡稱《存保條例》），標志著香港確立了顯性的存款保障計劃，同年7月，香港存款保障委員會成立；2006年9月25日正式推出存保計劃；2010年6月，香港政府對《存保條例》進行了修訂，目前《存保條例》共分7部56條，對存款保險的范圍、保險限額、資金安排以及存保基金的管理等做出了明確規定。

2.機構建立

香港的存款機構分為三級，第一級就是香港的傳統銀行，這些銀行必須參與存款保障計劃，定期交“保費”給存款保障基金，基金規模是存款額的0.25%，這就有效地提高了資金儲額，提高了銀行在面對危機時的抗壓能力。受到保障的資金不僅有銀行存款，抵押的資金也被包括在內，例如英鎊、美元等外幣。第二級主要是投資銀行，第三級主要為財務公司。然而，第二級和第三級的存款則不受保。《存款保障計劃條例》規定了執行存保計劃的法定機構是存款保障委員會，它的職責主要是負責推廣和平穩推進存保計劃的實施，保證不出紕漏。存保會由9名委員組成，均由行政長官授權的財政司司長委任，其中2名當然委員分別代表金融管理專員和財經事務及庫務局局長。其他具體組成人員如下：當然委員由金融管理專員和由其本人委托代表的人進行擔任；行政長官的人數要控制在四到七人。行政長官不同于當然委員，其不僅要具備銀行和金融方面的專業知識，更要熟悉法律、科技資訊和市場大眾等各領域的知識。因此，行政長官一般都是在這些領域頗有建樹的人中進行選拔[2]。

存保會的工作主要是針對資金、儲戶這兩方面來開展。對于存款和基金，存保會要定時進行評估和調查以及管理；對于儲戶而言，主要是當儲戶受損時，對其進行補償和支付賠款。在具體執行過程中，存保會一般需要金融管理專員執行，除非財政司司長另有命令。香港的存保委員會的最主要職能是對儲戶的虧損進行賠付，特別是在投保銀行出現破產危機時，但同時其不具備監管職能。根據《存款保險條例》第2部第5條規定，存保委員會具有設立及維持存保計劃；負責存保基金的管理和行政；評估及收取供款及逾期繳費；決定存款人及其他人獲得補償的權利；向存款人支付補償；向計劃成員支付供款的回扣或退回等職責[3]。

在香港存款保險法律制度實施之后，香港金融業的發展取得了顯著的成效。在應對2008年的東亞銀行危機中，香港存款基金委員會同金融監管局共同合作、各司其職，通過媒體和廣播等公共傳播方式積極應對危機，將存款保障計劃透明化，讓公眾及時了解到相關的信息，銀行業的公信力得以極大的提升。存保會和其他各個政府機構共同作用，擠提事件很快得到解決。不僅如此，香港銀行業的競爭環境得到了顯著改善，參與該項計劃的各個機構的多項業務和盈利水平均得到較好的發展。香港存保制度的誕生，讓缺乏真正意義上制度保障的香港有了強有力的制度支持，增強了市場的信心，創造了更加透明公正的市場環境。從中，我們可以總結出許多可資借鑒的經驗。

二、香港存款保險法律制的發展經驗

（一）統籌設計法律制度，優化市場環境

《存款保障計劃條例》的推出，標志著香港金融法制的建設又進入了一個新階段。香港金管局經過長期調研評估認為，香港已經具備“金融穩定論壇工作小組”提出的建立存款保險制度的幾個先決條件，即穩健的法律制度、穩定的宏觀經濟狀況、有效的金融監管體系、與國際接軌的會計和審計準則、有效的信息披露制度等。經過大量認證、反復修改和廣泛征求社會各界意見，2004年5月5日，香港立法會通過了《存款保障計劃條例》，存款保險法律制度的有效運行離不開相關法律法規的配套支持，香港在建立存款保險制度時，也對《公司條例》進行了修改，明確了存戶在銀行清盤時有優先索償權。

（二）充分發揮制度功能，保障儲戶利益

按照國際慣例，承保上限的確定應能夠使90%的存款人、20%以上的存款受到保障。香港2004年的《存保條例》將保障的上限定為10萬港元，據測算可以使84%的儲戶，16%的儲蓄存款受到保護。2010年在修訂《存保條例》時，香港政府把存保上限由10萬港元提高至50萬港元，約90%的存戶受到保障，使得香港存款保障水平更接近其他主要市場。在受保存款范圍方面，由于香港外幣存款占到存款總額的四成以上，將這一部分存款排除在外將無法確保存保計劃發揮維持金融體系穩定的作用，所以《存保條例》也覆蓋了外幣存款，只是最終償付將會以港幣代替，這一安排有助于維護香港國際金融中心的地位。另外，2010年香港政府在修訂《存保條例》時，還把設定了質權、留置權及抵消權等他項權的存款納入存保計劃范圍（2004年《存保條例》未將其納入存保計劃），使得存款保障范圍更為廣泛、明確。充分發揮了存款保險制度的保護中小儲戶利益、保障金融秩序穩定的功能[4]。

（三）建立獨立機構，運營成本最小化

為與監管機構保持相對獨立，避免利益沖突，香港的模式是建立成本最小化的存款保險組織機構，成立一個獨立的法律實體“存款保障委員會”來管理存款保險計劃，日常工作則交由香港金管局負責，一些專業性工作交給會計師、律師等專業人士負責，確保盡可能精簡及低成本運營。存保會的委員通常由財政金融官員以及和具備財務、會計、銀行、法律、行政、資訊科技或消費者保護方面豐富從業經驗的人士擔任，但《存保條例》禁止與參保機構有關聯的人員擔任委員。由于香港金融市場相對較小，銀行倒閉事件并不常發生，為了降低存款保險制度運行的成本、避免與監管機構的職能重疊，存保會僅發揮“賠款箱”的作用，本身并不具備監管銀行的職能。其職能僅限于收取保費、管理存保計劃資金、評估賠償要求、作出賠償及從倒閉銀行的資產中追索所償付的款項。出于降低行政費用和各種開支的考慮，存保會并不大量聘用固定雇員，而是利用香港金管局現有的資源設施和人員承擔存保計劃的日常管理工作。在發生銀行倒閉事件時，存保會則委托其他獨立的法律實體來協助處理存戶的賠款，例如會計師事務所、律師事務所等。

（四）及時公開信息，提高透明度

從香港銀行業發展的經歷的金融風波事件中，我們可以發現，在每次危機出現前，市場上謠言滿天飛，關于銀行資金困難、陷入困境，難以解決兌付問題的言論在大街小巷飛快傳播，這也是造成金融風波爆發速度快、程度嚴重的重要原因之一。因此，在1997年東南亞金融危機爆發后，香港財政司司長及時公開并更新信息，澄清銀行運行情況，并抓捕了散布、傳播謠言的人；在這個過程中，也適時為銀行注入資金，保證儲戶有充足的兌付存款；加上香港銀行業成熟完善的風險控制和法律體系，多管齊下，幫助香港銀行安全度過了危機。

三、對大陸地區建立存款保險制度的啟示

（一）加強國內相關法律法規的建設，優化協調金融生態環境

存款保險制度的建設是一項目標明確、涉及面廣、系統協調的金融創新過程，制度建設的關鍵問題在于不斷完善存款保險有效運行的環境條件，其中，完善法律法規體系能夠為存款保險制度有效運行提供保障，這不僅包含分工明確、權責一致的金融監管，還囊括健全的機構治理機制和業務運行機制。我國《存款保險條例》明確規定，我國大陸存款保險制度具有早期糾正監管權與風險處置職能，主要職能類似于美國聯邦存款保險公司；參保方式為強制參保，這與香港、英國、日本等地區、國家組織形式類似。目前，我國大陸的存款保險基金管理工作暫由央行金融穩定局兼管，尚不具備獨立運作的硬件，監管職能未做到分工明確，配套政策也未有文件規范予以體現。從以香港為例的國際發展經驗來看，存款保險相關政策法規的完善不是一蹴而就的，均經歷一個循序漸進的改良優化過程；同時優化協調金融生態環境、不斷完善法律法規體系也是必需的配套舉措。香港地區在施行存款保險制度時，對《公司條例》進行了修改，大陸地區建立存款保險制度也會涉及一些權利和義務的重新分配，例如問題銀行的處置程序、破產清算，銀行監管、信息披露等規則將作相應調整，因此需要逐步修訂現有的《人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《公司法》、《破產法》等一系列法律法規，完善存款保險制度的法律基礎環境。

（二）科學界定存款保險范圍，強化公司內部治理機制

大陸《存款保險條例》第四條規定：“被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構同業存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及存款保險基金管理機構規定不予保險的其他存款除外。”可見大陸的存款保險制度也將外幣存款包括在保險范圍內，但是對將來償付時是用外幣還是人民幣或是其他幣種未加以規定，建議可以參照香港《存保條例》的規定，在條件成熟時外幣存款的最終償付以人民幣代替，這樣做有助于強化人民幣作為國際貨幣的地位。《存款保險條例》第九條、第十條規定，保費由基準保費與風險差別保費兩部分構成，保費每六個月繳納一次。我國存款保險將從基準費率開始，采取比其他國家都要低的起點水平，然后再過渡到實行風險差別費率，逐步累積存款保險基金。存款保險費率的科學厘定是存款保險體系的核心問題。費率厘定不僅要考慮存款機構的信用及風險狀況，還應考慮機構類型、機構資產規模、債務清償結構等多種因素，以及當前經濟金融發展狀況、存款總體結構情況以及存款保險基金的累積水平等宏觀因素制定和調整，如果費率設置過高，勢必會增加各銀行的經營成本，尤其是對中小銀行不堪重負，進而不利于實體經濟的發展；如果若費率設置過低，則存款保險基金累積不足，將無法實現問題銀行的充分風險覆蓋。大陸的存款保險制度規定保費收取實行差別費率制，客觀上能夠促進營造公平的金融競爭環境、發揮市場約束功能，但此種制度必須建立在較高的外部環境要求基礎上，操作起來難度也大[5]。

存款保險制度的有效運行離不開存款機構完善的公司內部治理機制。公司內部治理機制不僅包括內部經營決策機制與問責機制，還要包含嚴謹且具有執行力的會計、審計制度。實踐證明，良好的公司內部治理制度是提高儲戶信任度的重要舉措和存款機構可持續穩定發展的重要支撐。

（三）建立獨立的存款保險機構，科學設定職能范圍

對照香港的獨立機構模式，內地在構建存款保險組織架構時，也應在相對獨立與機構精簡之間謀求相衡，盡可能降低運營成本。目前是暫由人民銀行下設的金融穩定局兼管，建議可以成立一家由人民銀行代管的存款保險機構，其分支機構與人民銀行分支行合署辦公，根據運行情況，將來在條件成熟的情況下可以獨立運行。這一模式的優勢在于可以強化人民銀行的最后貸款人的角色，有利于及時、安全、透明地處置問題銀行機構；可以完善人民銀行維護金融穩定的職能，進一步增強應對突發金融風險的能力；可以充分利用人民銀行現有的人員資源和網點優勢，在不另設機構的情況下將觸角延伸到縣一級金融系統。

（四）完善信息披露制度，強化市場約束機制

一方面，從香港處理歷次金融風波的經驗可以看出，借助媒體積極宣傳存款保險制度的運行機制，也是增強民眾對金融體系穩定運行信心的必需之舉。另一方面，一個設計合理的存款保險制度會激勵大額儲戶或股東積極主動對存款機構進行監督，強化存款機構內部治理機制及業務創新。及時披露商業銀行財務與業務狀況、股權結構等相關信息，且確保信息披露的真實性，以便儲戶及股東做出正確判斷與選擇，規避潛在風險損失的發生，遏抑存款機構從事高風險業務、或通過股票市場轉嫁風險損失給投資者的沖動，強化市場懲戒作用，健全存款機構的外部監督機制。健康的全民金融風險意識與理念是現代金融體系健康發展的前提條件[6]。香港各機構權責明確，信息透明公開，使儲戶在法律的框架內最大程度的了解相關信息。這不僅建立了監管部門的公信力，增強了儲戶對于商業銀行的信心，有利于金融秩序的穩定；也便于廣大儲戶監督銀行機構，加強了市場的約束和激勵作用，使儲戶的財產權益得到了的保護。