地方人大立法聽證制度研究

陳文博 蔣沅嫄

聽證制度，作為保障公民參與管理國家事務的重要機制，主要應用于司法、行政處罰、價格決策、環境評估、立法等領域，已逐步成為我國民主法治建設的重要環節。而立法作為民主法治的起點，更需要得到公眾的參與及認可。因此地方人大在履行作為良好民意表達綜合機制的法定職責時，應當有意識地擴大立法民主、完善立法聽證制度。

自2000年《立法法》頒布以來，全國已有20多個省、市、區人大及其常委會先后舉行了立法聽證會。其中北京市在2004年首次就《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法（征求意見稿 ）》舉行立法聽證會，并成為擴大公眾有序參與的一個有益嘗試。但縱觀北京市的立法實踐，在“北京市人大常委會”網站上公布的立法聽證會僅有三次，而司法聽證、行政聽證，尤其是價格聽證會召開則較為頻繁。此外，就立法聽證本身而言，仍然存在著一些難點問題，包括召開時機、聽證對象選擇、聽證功能定位及效果評估等。

因此，本文以《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會為例剖析立法聽證在實踐中存在的問題，以求化解其所面臨的困境。

一、理論綜述

聽證，詞源為“hearing”，直譯為聽取意見，核心內涵是“聽”和“證”，即“允許直接利益相關人就對方所提供的證據進行溝通、辯駁，而決策者制定最終決策時要建立在利益相關人提供的證據之上”。聽證制度，源自于法院活動的程序規則，本質在于給當事人提供一個陳述抗辯的機會，其經歷了司法聽證、行政聽證、立法聽證的制度沿革。

就立法聽證而言，學者對其定義較為多元。例如，李林從立法制度設計的視角將立法聽證定義為立法機關為收集最新立法咨詢而邀請政府官員、專家學者以及關系人到立法機關陳述意見，為審查議案提供參考或依據的一種立法制度[1]。類似的，許華和王鄴認為立法聽證制度是立法機關在立法過程中，為收集和獲取與立法相關的資料信息，邀請與法律法規利害關系人到會陳述意見，為立法機構審議法律法規提供依據的一種制度[2]。而汪全勝則從立法主體和客體的角度出發，把立法聽證看作是立法主體在涉及公民、法人或其他組織權益的立法活動中，給予利害關系人發表意見的機會，由立法主體聽取意見的法律制度[3]。徐秀霞則從立法程序的角度把立法聽證定義為就提案是否納入立法程序或審議立法草案條款等立法活動中，直接聽取社會公眾的意見，并據此作出立法決策的程序[4]。

綜合以上幾種定義，立法聽證具備四個要素：發起主體是立法機關;發生時點是立法過程;形式是聽取意見;目的是會上所提出的意見將作為立法的依據和參考。因此，地方立法聽證，即地方人大及常委會在制定地方性法規的過程中，就涉及社會公眾利益的問題聽取相關代表意見，包括利害關系人、專家學者、政府官員等，并將這種意見作為立法依據或參考標準的一種制度設計。

二、北京市人大立法聽證現狀

（一）《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會

1.基本情況

《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會于2013年10月24日下午2時，由市人大法制委員會主持召開，聽證事項為《條例（草案修改稿）》第八十一條“鼓勵環保駕駛，減少機動車污染排放。在不影響車輛正常行駛的地段，提倡機動車駕駛員在停車3分鐘以上時熄滅發動機”的規定是否合理、可行。

2.參會人員及意見

參會人員分為四類：聽證人和陳述人、列席人員、媒體。（1）聽證人，即4位市人大法制委員會委員;（2）聽證陳述人共9位，其中群眾2人、專家2人、人大代表2人、社會組織成員2人、機動車運營單位成員1人[5]; （3）列席人員，主要是市人大常委會城建環保辦公室、市政府法制辦公室、市環保局等部門的相關人員; （4）媒體，主要是來自中央和市屬新聞媒體的15家媒體的20多名記者。

整個聽證會歷時2個小時，其中市環保局率先就聽證事項做簡要說明，隨后聽證陳述人按序分別發言10分鐘，之后由常委會法制辦主任就陳述意見作總結，并宣布聽證會結束。

陳述意見主要分為四類：（1）6位陳述人認為應當因時制宜，按情況不同分別采取倡導和處罰兩種措施;（2）1位陳述人認為應當采取處罰措施;（3）1位陳述人認為懲罰缺乏操作性，只能采取倡導方式;（4）1位陳述人認為目前無法表明觀點[6]。

3.聽證結果

最終，法制委員會會同相關部門，查閱國外相關立法制度，分析實行停車熄火的必備因素，并在綜合社會多方意見的基礎上，將八十一條修改為：“本市鼓勵環保駕駛，減少機動車排放污染。在學校、賓館、商場、公園、辦公場所、社區、醫院的周邊和停車場等不影響車輛正常行駛的地段，機動車駕駛員在停車三分鐘以上的應當熄滅發動機。”[7]對于違反規定的，考慮現實執法條件不設立處罰措施。而諸如加強宣傳培訓、發展車輛和交通技術、督促公車率先執行等意見，市環保局將在實踐中予以重視。

（二）北京市人大立法聽證會實踐特點

1.功能定位

當法律規定要求引入公民參與時，公民聽證會是最常見的形式。就聽證會而言，一方面是對“推進科學立法、拓展公民有序參與立法”的一次探索，目的在于確立聽證制度的常態化、簡約化;另一方面是旨在向社會各界推廣停車熄火這一環保駕駛理念，促使公眾以自身點滴行動參與大氣污染防治行動。因此這次聽證會的功能定位更多的是強化對立法聽證制度形式或程序上的認同，對于公民參與在聽證中的實際價值功能的發揮則相對弱化。

2.議題設置

公民參與的初始步驟是識別制定公共政策、項目實施方案或者服務供給決定所處的情境。因此北京市人大常委會首先要鑒別哪些類型的法案需要進行聽證，并在此基礎上選擇要聽證的議題。一般來說，立法機關要按照少而精的原則篩選市民意見相對集中的問題，并據此提煉其所反映的主要矛盾，確立能夠最大限度反映公眾關注焦點的議題。由此，立法聽證的議題主要分為“對公民法人，或者其他組織的權益有較大影響的”“不同利益群體間存在明顯利益沖突的”兩種情形[8]。從根本上說，《大氣污染防治條例》與民生息息相關，但 “停車熄火規定是否合理、可行”的議題僅涉及部分駕駛員，并不屬于公眾關注的主要矛盾焦點，因此還不足以調動所有公眾的參與熱情。此外，明顯結構化的議題設立雖然能提升聽證效率，但會讓公眾感覺沒有理由和必要花費時間在“是否”選項間進行選擇，從而影響立法聽證的效果。

3.代表構成

同時，公眾參與也是法律法規獲得公眾接受的一種手段，這就要求界定出哪些公民個體和組織可能對修改法律法規感興趣，并了解他們的意見與建議。因此，在9位陳述人中，一部分能夠提供解決問題的有用信息，包括立法座談會曾邀請過的人大代表、環保組織和運營單位、專家學者;另一部分能夠通過接受決策或促進決策執行從而影響決策執行，包括來自公開征求意見時，積極反饋意見、熱心保護環境的群眾。本次聽證會陳述人的遴選主要是立法機關通過自上而下的方法直接確定的，基本滿足提供信息和利益相關兩個特征，同時還具備成員比例基本平均的特征，體現了立法聽證的形式平等。但是具體考察代表名單，可以看到9位陳述人基本屬于社會精英階層，尤其群眾代表并非是一般公眾，而是大學退休教師和退休干部。因此此次立法聽證會成員構成有一定偏差，特別是那些與法規執行直接相關但無組織的駕駛員被忽略。

4.透明公開

本次聽證會借助電視、紙媒等15家媒體傳播，使得無法直接到場的公眾能夠間接參與立法活動，充分體現了公開和民主原則，培養了公眾參與公共事務管理的意識。另外，公眾憑借立法聽證會與立法者建立了直接對話的橋架，其不僅能夠表達自己的利益和要求，也能通過積極有序的參與起到監督立法的作用。

5.效力反饋

“聽證報告作為聽證結果的成果體現，是對立法聽證結果效力的考察。”通過對法規條文的修改，可見本次立法聽證會的舉行在一定程度上產生了效果。但通過草案修改稿條款與最終法規條款的對比，其只對“不影響車輛正常行駛的地段”做了示例性界定，并未產生實質性的修改。總之，案例表明雖然此次立法聽證會為公眾訴求表達提供了渠道，但這些意見只對最終決策起參考作用，并未發揮實質性效力。本質上，此次立法聽證會的目的在于宣傳傳達，以增進法規接受性，而不在于發揮公眾參與在立法中的實質價值。

三、地方立法聽證實踐中存在的問題——以北京市為例

（一）立法聽證制度化缺陷

1.法律依據模糊

我國目前涉及立法聽證相關規定的法律位階較低，國家層面僅有《立法法》對“保障人民參與立法活動”做了原則性規定，可操作性不足。北京市在2003年修正的《北京市制定地方性法規條例》中規定“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。由此可見，在北京市的法規體系下，“聽證會”僅是一種公民參與的新形式，而非強制性程序。聽證會的召開與否，其決定權完全由立法機關掌握，因此立法聽證僅僅給予公民參與立法活動的機會，而尚未形成公民參與的一種實質權利。隨著立法民主、公平、公開化的發展，2016年在《北京市制定地方性法規條例（修訂草案修改稿）》中明確提出：“法規案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、市人大代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向主任會議報告，并向社會公布。”盡管此次修訂擬將立法聽證召開的情境加以界定，但這種概括性的規定仍然將立法機關和公民置于不對等的位置，而且沒有規定對違反“應當”情形的處置，也無法在事實上構成對立法機關的約束。

2.程序規定缺失

目前北京市尚未就立法聽證程序制定法規，僅在《北京市人大常委會立法聽證工作規程》中作了臨時性、過渡性規定，立法聽證會的開展并未實現“常態化”。因此，是否采取聽證、聽證議題與內容確立、聽證主持人及聽證參與人的選擇等程序性規定不嚴，導致在現實中基本剝奪了公眾主動參與的權利。事實上，程序規定的缺失使得市人大常委會得以在對立法進程的掌握下預設“聽證”結果，由此立法聽證已然成為轟轟烈烈進行、應付各方視聽的“形式參與”。

3.適用范圍限制

就聽證時機而言，目前《規程》僅適用于審議階段，立項、提案、起草環節的立法聽證尚未成形;就聽證事項和提請人而言，目前僅規定專委會、常委會組成人員五人以上聯名或常委會工作機構才有提請權，普通公眾尚未取得提請立法聽證的權利。就聽證事項的確定而言，目前仍然是模糊的原則性規定，因此最終是否舉行聽證由主任會議決定，公眾沒有最終表達權。

（二）聽證陳述人代表性不足

聽證陳述人，作為立法聽證中的相關公眾，是實現地方立法聽證價值功能的首要因素。北京市在《規程》中規定，立法聽證的陳述人不得少于10人。但事實上，在《北京市大氣污染防治條例》的立法聽證會上，聽證陳述人僅有9人，按照《規程》并不滿足召開立法聽證的條件，其代表性顯見缺失。另外，聽證陳述人的遴選主要有自上而下和自下而上兩種技術方法，目前在北京市的立法聽證中主要采取自上而下的方法，因此立法機關就有必要界定“哪類公民可能對某項問題感興趣，誰會或可能會受到決策的直接影響”？但現實中，基于部門利益傾向、立法機關主觀期望、聽證制度設計等因素，立法機關往往會采用歷史分析法，就近選擇曾邀請過的公民，而無形中對那些可能提出反對意見的人或可能脫離掌控的“陌生人”產生抵觸，因此往往存在立法涉及的利益密切相關方尤其是基層群眾“缺席”的問題。除了陳述人構成代表性存疑之外，陳述意見也未必滿足代表性：一方面，聽證陳述人未必能在10分鐘內準確表達自身意見，而陳述的意見也僅僅是一部分群體的利益表達;另一方面，列席人員通常沒有發言權，甚至更多的基層群眾沒有能力到場聽證。

（三）公民參與意識缺乏

相較于價格聽證而言，立法聽證中公民參與的廣度和深度都較為不足。究其原因，主要在于三方面：信息不對稱、搭便車、精英主義立法傾向。

其一是信息不對稱造成的參與缺位。首先，公民只能通過聽證公告了解聽證事宜，而且報名后的選拔方式也存在信息不對稱和“暗箱”操作的指定情況，因此公民參與積極性被打擊。其次，公民對于立法聽證事項的背景資料了解十分淺顯，許多事實材料和數據根本無從掌握，因此難以提出深層次的有說服力的論據。最后，公民在聽證前沒有及時收到所有陳述人的陳述報告和證據材料，因此在立法聽證中難以提出駁斥，聽證會淪為意見交流表達會。總之，信息不對稱造成公民難以在立法聽證中發揮有效作用，因此其參與意識逐步削弱。

其二是“搭便車”抑制參與熱情。與價格聽證不同，立法聽證的客體是抽象的法規案，而且它對個人的影響往往是間接的。法規作為一種公共物品，其生產過程自然存在“搭便車”問題。公眾不必費時費心思主動參與立法聽證過程就可以直接享受其產生的正外部性，因此他們的參與熱情和積極性欠缺。

其三是長期精英主義立法傾向造成的“順民”意識。首先，長期“與世無爭”的順民處世態度使得民眾心理尚未形成政治責任感，由此表現為普遍的政治冷漠和不參與傾向。其次，無組織化的公民更傾向于利用媒體曝光和公眾輿論的方式來表達自己的意見，而沒有意識到參與立法聽證有助于從法源上剔除不公正。再次，由于地方立法聽證采取自上而下的遴選程序，而立法機關在報名公民中往往選擇學歷較高的精英階層，因此底層群眾即使有參與動機，也往往由于無力參與和實際影響立法過程而漸漸消磨了參與的熱情。所以，近來的立法聽證中精英群體主導的色彩還是比較濃。而精英階層對公眾參與的實際效果表示懷疑，認為一般公眾缺乏理性思考，既沒有時間也沒有足夠的專業素養可以理解立法活動，參與立法聽證未必能提供多少助益。

（四）聽證反饋渠道缺失

由于立法機關存在草率地處理聽證會中公民意見的可能，聽證會的召開可能僅僅流于形式，而非真正的公民參與。目前地方立法聽證仍然只是作為公眾參與的補充機制，對于立法聽證結果的后續處理和聽證意見的反饋都尚未引發重視。在北京市，陳述人的意見往往僅在聽證報告中予以呈現，最終法規條文的實質性修改話語權仍由立法機關把持。而且聽證報告往往根據個人偏好或部門利益而進行取舍，有時陳述人的意見僅一筆帶過或者僅是建議相關部門予以重視，最后結果可能會是不了了之。

四、地方立法聽證的發展建議

公共參與地方立法聽證的核心是有效性，即真正通過參與過程對立法結果產生實際影響。這種有效性的實現，迫切需要在未來地方立法聽證的實踐中解決立法聽證制度化缺陷、聽證陳述人代表性不足、公民參與意識不足、聽證反饋渠道缺失等問題。

（一）完善地方立法聽證規則法律體系

1.統一地方立法聽證程序

目前《立法法》對立法聽證的規定是原則性的、模糊的，因此未來應當修改相關條文，在國家法律層面規范統一立法聽證制度的標準，為地方立法機構實行立法聽證提供上位法依據。此外，應當盡可能就立法聽證程序制定具體完善的聽證規則，并在試點成熟后上升為國家法律，逐步實現立法聽證程序的規范化和法制化。

2.規范聽證范圍和事項界定

立法聽證作為一種公民參與的方式，勢必需要立法機關與公民分享決策權力。因此，立法機關要提前確定哪些問題可以提前立法聽證，哪些問題不行。而立法聽證的范圍和事項界定，主要取決于法律法規的質量要求和可接受性要求之間的平衡。因此，除了滿足法規可接受性的“分歧+利益”二重標準外，還應當為保證最終決策的質量要求而在法律層面完善立法聽證的范圍和事項，即專業性較強的法規案也應當引入公民參與。此外，立法聽證作為不同利益群體傳達觀點的平臺，不能僅僅局限于審議階段，其適用應拓展到立法過程的各個環節，包括立項、提案、起草等。

3.明晰聽證參與人的權利義務

在對聽證參與人的界定中，一個重要的環節是界定“誰代表誰”，因此在法律中應當就聽證參與人的權利義務進行規范。就聽證陳述人而言，應當明確他不只是自我意見的表達者，還應當是相關利益群體的意見傳達者，所以在聽證制度建設時就應當明確其不僅有獲取相關信息和平等發言的權利，還必須履行準時參會、遵守會場紀律、及時反饋信息的義務。就聽證人而言，應當明確其并非聽取意見報告的上位者，而是負有維護聽證會秩序、聽取并客觀準確傳達陳述人意見義務的平權者。就媒體而言，目前在立法聽證活動中角色定位和行為規范都是缺失的，因此在未來立法聽證制度化進程中應當明確其負有第三方監督權和公正客觀報道的義務。

（二）公民參與角色制度化

1.確立多元化聽證提請主體

在目前的北京市立法聽證《規程》中，有權提請聽證的主體僅專委會、常委會組成人員五人以上聯名或常委會工作機構，而公民事實上不掌握提請權這一實質性權利。但這些法定主體對有必要提請聽證的事項可能存在認知偏差或遺漏。而公民作為法規的直接作用對象，對法規案是否觸及其自身重大利益或者對相關問題是否存在分歧更有辨識能力，因此應當確立多元化的提請主體，尤其是切實保證公民提請立法聽證的權利，使立法聽證真正反映民情民意。

2.規范聽證陳述人選拔標準

當地方立法聽證的召開勢在必行時，立法機關就必須對相關公眾進行界定。而準確界定相關公眾，有兩種不同的方式：一是自上而下的方法;二是來源于公眾的自下而上的方法。目前在北京市的立法實踐中，采用的是自上而下的方法，其聽證陳述人由立法機關從報名公眾中直接指定，尚無規范的選拔標準，因此底層的無組織的公眾往往在立法聽證中“缺席”。未來立法機關應當在公開征集陳述人時同步公布選拔標準，并在堅持利益各方人數均衡原則的基礎上適當向弱勢群體傾斜。同時，在選拔標準中應當明確報名順序、發言意向、職業背景、利害關系緊密度、專業能力等各部分所占的比例。最后，在指定的陳述人之外，立法機關可以讓公眾自己界定自己，譬如預留一定的名額由自下而上的公民團體推薦產生，以確保相關公眾的有效界定與公民參與的平穩運行。

3.增加辯論環節

立法聽證會不同于座談會、論證會，其陳述人本身就是不同利益群體的代表者，因此必然存在針鋒相對的意見。由此，立法機關不應該包攬解決爭議的所有責任，而應該增設辯論環節，賦予公眾在會場上通過溝通交流解決部分爭議的責任。通過辯論，與會的聽證人才能夠意識到他們內部的意見分歧，從而對各方立場和立法者困境產生同情，這有助于達成共識，形成良法。

（三）建立地方立法聽證反饋機制

在地方立法聽證中，涉及重大利益調整的法規得以執行需要增進公眾對其的接受和認可，那么地方立法聽證就要確保其召開效果，而其中較為關鍵的環節就是建立地方立法聽證反饋機制。譬如建立網絡回應平臺，由立法機關、相關專家、聽證陳述人代表就公眾對聽證會的意見和困惑進行及時追蹤和回應;建立新聞發言人制度，對立法聽證會中的主要意見和焦點問題進行回應;確立聽證簡報和聽證公報制度，在簡報中重點說明聽證會的主要意見，在公報中則要詳細記錄每個陳述人的意見和觀點，以確保立法機關后期對陳述人的回應到位。一方面，立法機構通過對聽證陳述人合理意見的采納和信息反饋，能夠有效提升立法質量，協調分歧意見持有者之間的矛盾，推動建立共識;另一方面，立法機構的意見反饋有助于擴大社會對法規的認知，起到一定的宣傳教育作用，能夠從客觀上降低執法成本。

（四）構建立法機關與公民間強有力的合作關系

首先，立法者要認可立法聽證對立法的實質效果，并在此基礎上保證各方情感和理智的平衡。其次，在聽證過程中，立法者要與聽證參與人溝通交流，建立彼此之間的信任關系。最后，在分歧產生后，立法者應當說服相關參與人，而不是強制其聽從。

在立法聽證的效力被認可后，立法者應當對部分法律意識淡薄、參與能力不足的公眾進行宣傳教育，以培養充分知情的公眾，防止公眾在立法聽證中或處于冷漠的被動參與，或困于非理性的過度參與。例如，當立法機關征求立法聽證意見時，就應當首先對專業性較強的問題作出闡釋，并提供相關的背景材料和數據，以便公眾及時掌握信息。再如，立法機關可以通過報紙、廣播、電視、網絡等媒介就立法實例制作專題欄目或立法公報，以供公民了解學習。

參考文獻：

[1]李林：《立法聽證制度的理論與實踐》，載《中外法學》1991年第5期。

[2]許華、王鄴：《立法聽證制度初探》，載《人大研究》2002年第4期。

[3]汪全勝：《立法聽證制度研究》，北京大學出版社2003年版。

[4]徐秀霞：《完善立法聽證制度 推進立法民主進程》，載《吉林人大》2006年第1期。

[5][6][7]《北京市大氣污染防治條例》立法聽證報告： http：//www.bjrd.gov.cn/zdgz/lfgz/lfdt/201312/t20131230_124284.html.

[8]田玉麒：《地方人大立法聽證制度：功能定位、實踐經驗與發展趨向——基于上海市人大立法聽證實踐的政治學分析》，載《河北法學》2016年第7期。