淺談地方立法的審議

陳維林

《天水市民人代表大會及其常務委員會立法條例》（以下簡稱《天水立法條例》）比較好的規范了地方立法中的審議程序，其第三條規定了地方立法應堅持的原則：堅持黨的領導，堅持依法立法、科學立法、民主立法，堅持不抵觸、有特色、可操作，維護社會主義法制的統一。

一、地方立法的審議程序

（一）市人民代表大會的審議程序

1.地方性法規案的提出。《天水立法條例》第十二條規定了向市人民代表大會提出法律案的機關主體為四類：市人大主席團;市人大常委會、各專門委員會;市人民政府;市人大代表十人以上聯名提出。

2.地方性法規案的審議。（1）聽取法律案的說明。《天水立法條例》第十九條規定：“列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，先在大會全體會議上聽取常務委員會或者提案人的說明，再由各代表團進行審議。各代表團審議地方性法規案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。各代表團審議地方性法規案時，根據代表團的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。”（2）代表團審議。分為代表團全體會議審議、代表小組審議。（3）專門委員會審議。“列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，由有關專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，并印發會議;或者由常務委員會有關工作機構研究，向主席團提出研究意見，并印發會議。但有關專門委員會或者工作機構在常務委員會會議審議中對該地方性法規案已經提出審議意見或者研究意見的，在代表大會會議上可以不再提出審議意見或者研究意見。”（4）法律委員會統一審議。法制委員會對法律案進行統一審議有利于維護法制的統一，避免出現地方性法規與法律、行政法規、地方性規范等之間互相矛盾、互不銜接，提高立法質量;有利于集中力量，加快立法步伐。統一審議包括：一是匯總并研究各代表團和專門委員會的審議意見;二是法制委員會召開全體會議，根據法工委匯總的各代表團意見和有關專門委員會審議意見以及法工委提出的修改建議，對法律案進行逐條審議;三是法制委員會對法規案審議后，要向主席團提出審議結果的報告和法規草案修改稿;四是法規草案修改稿經各代表團審議后，由法制委員會根據各代表團的審議意見，對法律草案修改稿再次進行修改研究，提出法律草案建議表決稿，再經代表團審議后，經主席團審議提出法規草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決。（5）代表團團長會議審議。“列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就地方性法規案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。主席團常務主席也可以就地方性法規案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。”（6）審議終止。“在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告，對該地方性法規案的審議即行終止。”主席團不同意或多數代表不贊成的，可以不同意撤回。（7）授權市人大常委會審議或下次大會繼續審議。“列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，一般經一次會議審議即交付表決。地方性法規案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議后作出決定，并將決定情況向市人民代表大會下次會議報告;也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請市人民代表大會下次會議審議決定。”重大問題指法規案的重要條款或核心條款，或者是代表提出的意見較多、分歧較大的條款，涉及公民、法人權利義務或社會普遍關注影響較大的問題。

3.表決與公布。法規案的表決，就是立法機關組成人員對法律案是贊成、反對或者放棄進行表態的活動。法規案經過表決的結果就是通過法規案或不通過法規案。通過的法規案再經過公布程序就成為了地方性法規，沒有通過的法規案，則立法機關終止對法規案的審議，如果提案人認為確需要制定該法律，可以依法重新提出，由立法機關依法處理。表決一般實行公開表決、整體表決、絕對多數贊成通過的原則。《天水立法條例》規定：“列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，一般經一次會議審議即交付表決。”“報經省人民代表大會常務委員會批準的地方性法規，由市人民代表大會常務委員會發布公告予以公布，并及時在市人民代表大會常務委員會公報和天水人大網、天水日報上刊載。”

（二）市人大常委會的議審程序

1.法規案的提出。向市人大常委會提出法律案的主體：市人民代表大會常務委員會主任會議、市人民政府、市人大各專門委員會、常務委員會組成人員五人以上聯名。

2.審議程序。《天水立法條例》規定常委會審議地方性法規案實行二審三通過制。即“一般應當經兩次常務委員會會議審議后交付下次常務委員會會議表決”“少數調整事項較為單一、各方面意見比較一致或者社會廣泛關注、意見分歧較大的地方性法規案，經法制委員會建議、主任會議決定，可以相應減少或者增加常務委員會會議審議的次數”。兩審三通過是基本要求，例外不受此規定的限制。（1）一審。第一，一審的審議程序。一是聽取提案人做法規草案的說明;二是聽取有關專門委員會或常委會有關工作機構的審議意見報告或研究意見報告;三是分組審議。法規草案說明中一般要對制定該法規的必要性、可行性及主要內容作介紹。有關專門委員會的審議意見報告或者常務委員會有關工作機構的研究意見報告，首先要表明對法規案的審議、研究程序即態度;其次要針對法規草案的必要性、可行性、合法性進行論證;其三是提出進一步需要修改的意見或完善的意見。第二，審議結果。一是10日內提出地方性法規草案的修改建議及建議修改稿;二是向社會公布法規草案并征求意見，但主任會議決定不公布的除外;三是向常委會法工委移送審議相關資料。《天水立法條例》第二十七條規定：“向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日，征求意見的情況應當向社會通報，并及時向常務委員會法制工作機構移送。” （2）二審。第一，審議前的準備工作。“常務委員會法制工作機構收到有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構移送的地方性法規草案修改建議、建議修改稿以及社會各界提出的修改建議后，應當按照與上位法不抵觸、與同位法相協調、在執行時可操作等要求，對地方性法規草案建議修改稿進行審查研究和技術處理，為法制委員會進行統一審議做好準備工作。”第二，審議程序。一是聽取法制委員會關于地方性法規草案審議結果的報告;二是常委會對地方性法規草案修改稿進行分組審議。第三，審議結果。由法制委員會提出地方性法規草案表決稿，由主任會議決定列入下次常務委員會會議議程。第二次審議應當圍繞法規草案第二次審議稿的重點、難點問題和分歧意見進行深入審議，比第一次審議更深入、更具體、更有針對性。（3）有關專門委員會的審議程序。第一，專門委員會的審議時間。一般在常委會審議之前，為常委會審議做專門委會審議的報告;也可以由常委會交由專門委員會審議。第二，審議的形式。召開專門委員會審議會議。第三，審議的結果。提出法規草案修改建議或者修改稿。（4）法制委員會的統一審議程序。第一，審議時間。常委會一審之后二審之前。第二，審議的形式。召開法制委員會會議審議。第三，審議的結果。提出審議結果報告和地方性法規草案修改稿，或表決稿法制委員會關于法規草案審議結果的報告和修改情況的報告，一是簡要說明常委會組成人員對法規草案的總體評價;二是簡要介紹修改過程和法制委員會統一審議的情況，包括調研、論證、征求意見情況，常務委員會審議情況、法規草案修改建議稿的形成過程;三是重要分歧意見的協調情況及協調結果;四是根據常委會組成人員審議意見和其他各方面意見進行修改的主要情況和修改依據;五是修改中沒有采納的重要意見及未予采納的理由;六是法制委員會對法規草案修改稿的評價即是否提請常委會審議、表決的意見等。（5）擱置審議。《天水立法條例》規定：常務委員會會議第一次審議地方性法規案時，有關專門委員會或者常務委員會組成人員五人以上可以提出擱置審議的動議，擱置審議滿兩年，或者因暫不交付表決經過兩年，沒有再次列入常務委員會會議議程的，該地方性法規案終止審議。（6）審議終止。一是因提案人撤回提案被同意而終止。二是因擱置審議過兩年沒有重新啟動審議而終止。

3.表決程序。常委會對法律案進行充分審議后，必須交付全體會議表決通過才能成為法律。常委會適用“少數服從多數”的原則，表決的方式我國采取的是無記名方式、舉手方式和其他方式如電子表決器表決等。表決所需要的法定人數和計算基準，我國采取的是絕對多數的原則，即以常委會全體組成人員過半數通過為標準。《天水立法條例》規定了表決程序、表決方式、單獨表決、合并表決等。

二、審議地方性法規案的內容

（一）地方性法規審議前的準備

1.市人大常委會有關工作部門審核法規案、法規草案及有關參閱資料是否齊全。包括：（1）提請審議的法規案;（2）法規草案的說明;（3）法規草案文本;（4）法規草案起草的參閱資料;（5）修改前后的對照文本。

2.列入市人大或常委會會議議程。（1）將法規案列入人民代表大會會議議程的程序;（2）將法規案列入常委會會議議程的程序。

3.常委會工作部門向市人大代表或者常委會組成人員發送法規草案文本。“提案人應當在會議舉行的兩個月前，通過常務委員會法制工作機構向常務委員會提出議案，并提交草案說明等相關資料。”“常務委員會決定提請市人民代表大會會議審議的地方性法規案，由常務委員會辦事機構負責在會議舉行的一個月前將地方性法規草案文本發送代表。常務委員會主任會議決定提請市人民代表大會常務委員會會議審議的地方性法規案，由常務委員會辦事機構負責在會議舉行的七日前將地方性法規草案文本發送常務委員會組成人員。”

4.審議前研讀或者調研。市人民代表大會代表、常務委員會組成人員收到地方性法規草案文本后，認真研讀，進行必要的調研，為參加審議做好準備。

（二）審議法律案的內容

審議地方性法規草案，是對所提出的法規案由人大代表或者常委會組成人員發表意見，進行修改、補充和完善的過程。重點內容如下：（1）法規草案的立法目的是否正確合理，反映了立法意圖;（2）法規草案是否與憲法、法律、行政法規等上位法相抵觸;（3）法規草案是否符合本地的實際需要有特色，立法時機是否恰當，必要性、可行性如何;（4）法規草案的內容是否可行，是否具有可操作性;（5）法規草案對公民權利義務的規定是否符合法律的規定;（6）草案與其他法律之間以及草案文本條文之間是否協調一致;（7）法規草案的內容是否有明顯的內在矛盾、漏洞;（8）法規草案是否符合立法技術規范的要求等。