新獲權的設區(qū)的市應盡快建立立法工作格局

火星明

2015年3月，國家立法法修改完成，其中最突出的是地方立法在設區(qū)的市層面上實現(xiàn)了主體擴容，全國280多個設區(qū)的市有了立法權，但同時這些市面臨著怎么立法、怎樣才能立得良法的問題。兩年多來，這些市在立法方面付出了很多努力、進行了一些探索，但有的進展不順、收獲不大，至今仍停留在破題階段。究其主要原因是尚未具體建立市委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。

一、建立立法工作格局是立法工作性質所決定的

“立法實質是公共政策的制定，是為了更加有效地增進與公平分配利益，對社會資源進行重新分配的過程?！盵1]因此，立法工作涉及政治、法律、行政等諸多方面，有立法權的地方需要黨委原則性方向性的領導，人大合法性程序性的主導，政府從管理權限和管理事項范圍內實際問題出發(fā)、立足本地需要、制定“公共政策”以實施行政的依托，牽涉利益各方和社會各方民主的參與，才有可能立得地方性法規(guī)來。對新獲立法權的設區(qū)的市，如果不建立恰當順暢、有效管用的立法工作格局，只憑單打獨奏各唱各調的做法，是很難順利開展立法工作的。

二、建立立法工作格局是立法工作環(huán)節(jié)所需要的

對設區(qū)的市來說，立法工作從提出立法意向開始，主要有論證、立項、開題、起草、修改、評估、審議、通過、報批、公布等具體環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，不可或缺。如若缺少，就會給立的法造成無法避免的硬傷，使立法質量大打折扣?！傲挤ㄊ巧浦蔚那疤?，質量是立法的關鍵?！盵2]必須把握好這些立法環(huán)節(jié)，把工作做實做細，才有可能保證立法質量。立法工作環(huán)節(jié)多加上需要領導機關權力機關行政機關協(xié)調一致相關部門及時跟進，還要各方及時參與到位，才能有力地推動立法工作。如果不建立分工明確、相互促進的工作銜接機制，就很容易出現(xiàn)無從下手、推諉扯皮，難立法、立法難的現(xiàn)象，導致工作中卡殼。

三、建立立法工作格局是立法工作經驗所證明的

《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》中明確提出了“完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”[3]的要求。對新獲立法權的設區(qū)的市而言，目前只需盡快建立工作格局，暫無完善之需要。黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與是改革開放30多年國家和許多地方立法實踐經驗的總結概括，也是已經建立的立法工作格局和運行機制。這個經驗模式說明新獲權的設區(qū)的市也要建立市委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，使市委注重立法決策和把好立法關系，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用;人大注重堅持依法科學民主的立法原則，充分體現(xiàn)立法的民主性、人民性和公平正義的價值取向;政府堅持問題導向，注重追求不抵觸、有特色、可操作及不重復上位法、不抄襲外地法，以實現(xiàn)制定只在本地好用的“公共政策”;還要鼓勵各方充分參與和深度參與，才能保證做好立法工作。

四、建立立法工作機制的具體設想

為了建立市委領導、人大主導、政府依托、各方參與的工作格局，切實可行、務實管用地開展“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”[4]（以下概括為“三類”）立法工作，提出如下具體工作規(guī)程。

1.提出立法意向。因“三類”工作實際需要，市委認為要立法的，由市委提出的立法意向;市委辦公室轉交下級黨組織建議和基層黨員群眾反映的“三類”立法意向。市委有關部門提出的“三類”立法意向。

市人大常委會調研視察時發(fā)現(xiàn)并轉交的“三類”立法意向性建議;市人民代表大會各代表團和市人大代表提出的“三類”立法意向性建議;全國人大代表和省人大代表對本市提出的“三類”立法意向性建議。

市政府及相關部門從工作實際需要出發(fā)，確定的“三類”立法意向。

市法院、市檢察院從司法實踐中發(fā)現(xiàn)的“三類”立法意向。

其他機關、企事業(yè)單位、社會團體、公民對本市提出的“三類”立法意向。

市人大常委會法制工委一年至少一次向社會征集立法意向或者立法建議項目;市政府法制辦負責收集立法意向并定期向市政府匯報收集立法意向情況。

2.調研論證。市政府對立法意向定期研究確定并組織力量進行調研論證。在研究確定立法意向后，一般在三個月內向市委報告調研論證結果。市政府認為必要可行的立法意向調研論證結果報市委的同時，應向市人大常委會提出立法建議項目，并報送立法建議項目立項報告、立法建議項目可行性論證報告及相關資料;市政府認為不必要或者不可行的立法意向調研論證結果報市委的同時，應報市人大常委會并向立法意向提出者說明不必要或者不可行的理由。

3.審核立項。市人大常委會一般在一個月內應向市委報告應該立項或者暫緩立項或者不予立項的結果并報告原因，同時向市政府回復立項審核情況。

市人大常委會對征集到的立法建議項目審核立項前，向市委報告立法建議項目，征求市政府對該立法建議項目是否立項的意見并附相關資料。

審核立項過程中，市人大常委會法制工委應向市人大常委會主任會議提交立法建議項目合法性審核報告;市人大相關工委應向市人大常委會主任會議提交本委對應的立法建議項目必要性和可行性審核報告，由市人大常委會主任會議決定是否立項。

4.開題起草。市委同意該項立法、市人大審核立項后，一般在一個月內，市人大常委會主任或者主任委托副主任，主持召開該項立法開題會，市政府市長、市人大常委會相關副主任、市政府相關副市長、市人大專委會和相關委室負責人、市政府有關部門負責人、擬定的立法起草小組成員及立法意向或者立法建議項目提出的相關人員參加。

立法開題會進一步研究立法項目的必要性、可行性和合法性;研究確定市政府擬定的立法起草小組成員名單和立法起草工作責任并確定法規(guī)文本（草稿）完成時限;研究解決立法工作中可能遇到的經費、保障條件等相關問題;表彰獎勵立法意向提出者和立法建議項目提出者。

5.修改評估。完成法規(guī)文本（草稿），由市政府分管立法起草工作的副市長同意后，立法起草小組應將立法起草情況報告市委，報告時附法規(guī)文本（草稿）及條文或者關鍵條文對應說明。同時印送市人大常委會、專委會和相關委室、各區(qū)縣人大、政府，還要印送市政府相關部門及區(qū)縣相關部門，征求意見。印送市人大常委會的還要附相關資料。

市政府召開該項法規(guī)所牽涉利益相關各方聽證會，市人大常委會召開有關各方征求意見座談會、立法協(xié)商會并及時向立法起草小組反饋征求到的意見建議。在此基礎上立法起草小組研究吸納意見建議，兩個月內完成法規(guī)文本（修改稿）報市政府研究后，由市政府向市委報告并向市人大常委會報送征求意見及修改情況。市委同意后，市政府向社會公開并廣泛征求意見，還要專門征求立法意向或者立法建議項目提出者的意見。市人大常委會組成立法執(zhí)法效果分析評估組，對法規(guī)文本（修改稿）在執(zhí)行中可能出現(xiàn)的執(zhí)法后果進行分析評估，在兩個月內向市委報告評估結果并向市政府反饋評估意見。

6.審議通過。市政府根據(jù)評估意見和征求到的意見建議進行再修改，形成法規(guī)文本（建議稿）報市委同意后，市政府向市人大常務委員會或者向市人民代表大會提出該項法規(guī)議案并附法規(guī)文本（草案），市人大常委會會議列入議程進行審議或者由其主任會議研究先交有關專委會審議，再由市人大常委會會議審議通過或者由市人大常委會會議審議提請市人民代表大會審議通過。

7.報批公布。該項法規(guī)議案審議通過后，由市人大常委會報省人大常委會審批，批準后由市人大常委會發(fā)布公告予以公布實施。

相信新獲權的設區(qū)的市只要具體建立了立法工作格局，就能立得了法立得住法。

注釋：

[1][2]熊菁華：《關于北京市地方立法難問題的分析》，載《人大研究》2017年第5期。

[3]中共中央文件：《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，中發(fā)〔2016〕10號。

[4]《立法法》第七十二條對設區(qū)的市立法范圍的規(guī)定。