關于提升中小城市公共服務水平推進城鎮化均衡發展的提案及復文

鄭惠強

一、切實轉變觀念，充分認識提高中小城市公共服務水平的重要意義

城市實力是一個綜合的概念，既包括硬實力，也包括軟實力。我國原先的城市發展和建設基本上是“硬實力導向”，重生產性功能、輕服務性功能。面向未來，應充分認識到提供普惠、高效的基本公共服務，不僅是政府必須履行的職責，而且對于促進經濟社會發展具有重大意義。提高中小城市公共服務水平，是實現公共服務均等化目標、推進供給側結構性改革的必然要求，有利于提高人力資本水平、促進要素流動、改善分配格局，從而推動工業化、城市化，實現經濟發展與社會公平；有利于縮小居民福祉差距，實現不同區域均衡發展；有利于轉移人口更好地享受城市優質的公共服務與城市文明，真正實現“人的城鎮化”。

二、增加地方財權，對公共服務成本進行合理分擔

公共服務供給能力取決于經濟發展水平。中小城市政府提高公共服務水平需要相當大的財力投入，而與此形成對比的是我國中小城市政府在可支配財力方面往往存在突出困難。如果僅靠中小城市政府本級財政收入來提高公共服務水平，必然會出現明顯的資金缺口。特別是考慮到中小城市還要擔負起農民工市民化的責任，資金缺口將更大。因此，要提高中小城市公共服務水平，就需要在擴大政府事權的同時，給其增加相應的財權，并由各級財政對農民工市民化的成本進行合理分擔，科學制定預算、配置財政資源。

三、加強產業和公共服務資源布局引導，擴大社會資本參與

要充分利用中小城市自身稟賦與產業人口“雙轉移”契機，鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市布局，通過產業專業化、集聚化發展，形成區域性特色產業集群。同時，加強市政基礎設施和公共服務設施建設，促進教育、醫療等公共資源配置向中小城市傾斜，引導高等學校和職業院校在中小城市布局、優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構，增強集聚要素的吸引力。此外，應進一步完善政府和社會資本合作（PPP）和政府購買公共服務的體制機制，發揮社會資本在提高中小城市公共服務水平上的積極作用，提高公共服務的供給效率和覆蓋面。

國家發展改革委復文

一、關于切實轉變觀念，充分認識提高中小城市公共服務水平的重要意義

近年來，在推進新型城鎮化建設過程中，國家發改委及相關部門高度重視中小城市協調發展，在加強規劃引導、城市群規劃建設、中小城市培育發展等方面，出臺了相關政策措施，開展了一系列工作，明確了促進大中小城市協調發展的基本原則和方向，積累了有益經驗，為如何培育發展中小城市提供了路徑指導。

一是國家“十三五”規劃《綱要》提出，要加快構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮合理分布、協調發展的“兩橫三縱”城市化戰略格局。

二是《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，要把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，提升質量、增加數量，將有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市，增強中小城市和小城鎮的人口經濟聚集能力。

三是《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）強調，要提升縣城和重點鎮基礎設施水平，加快拓展特大鎮功能，加快特色鎮發展，發展一批中小城市。

四是《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（國發〔2017〕9號）提出，要重點以縣（市、區）為單位，統籌設施建設和人員安排，推動城鄉服務內容和標準統一銜接，并把社會事業發展重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮，補齊農村和特大鎮基本公共服務短板。

五是2015年3月，國家發改委批準在北京市大興區等61個地區開展中小城市綜合改革試點，并印發《關于開展中小城市綜合改革試點工作的通知》，通過創新產業和城市融合發展機制、創新多元化投融資體制、健全土地要素流動機制、增強公共服務供給機制和推進城市管理體制改革，加快提高中小城市產業和人口集聚能力。兩年來，試點地區改革試點工作卓有成效，積累和創造了一系列好的做法和經驗。目前，國家發改委正在積極研究有關試點經驗的推廣工作。

二、關于增加地方財權，對公共服務成本進行合理分擔

一是完善支持農業轉移人口市民化等相關政策。財政部建立了農業轉移人口市民化獎勵機制，2016年研究制定了《中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金管理辦法》（財預〔2016〕162號），當年安排獎勵資金100億元，根據地方農業轉移人口實際進城落戶人數、地方提供基本公共服務成本、各地財政困難程度、工作努力程度和績效等因素，測算分配下達地方，并要求省級財政部門根據本地區實際和特點，盡快建立省以下農業轉移人口市民化獎勵機制，安排相應獎勵資金與中央財政獎勵資金一并盡快下達。另外，中央財政還在分配均衡性轉移支付資金時考慮向農業轉移人口提供基本公共服務增支因素，在分配教育、社保等專項轉移支付時逐步考慮在校學生人數、進城務工農民人數等包含外來常住人口的因素。

二是推動特大鎮擴權賦能。國務院批準實施《設立縣級市標準》《設立縣級市申報審核程序》，為彌補城鎮體系短板、推動特大鎮設市提供了基本遵循。中辦、國辦聯合印發了《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》，為特大鎮擴權賦能提供了制度保障。同時啟動建制鎮示范試點工作，確定了3675個全國重點鎮。

三是支持中小城市基礎設施和公共服務設施建設。中央財政加大支持中西部產業發展和基礎設施建設力度，促進中西部地區城鎮化發展。例如，積極引導高等學校和醫療機構在中小城市布局，2016年新批準設立在中小城市的本科學校占全國的25%。

四是出臺總體指導意見。國家發改委印發實施《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（發改規劃〔2016〕2125號），強調創新建設模式、管理方式和服務手段，通過政府引導、企業主體和市場化運作，指導各地因地制宜推進美麗特色小（城）鎮建設。2016年專項建設基金單獨安排約200億元支持特色鎮建設。

三、關于加強產業和公共服務資源布局引導，擴大社會資本參與

一是引導資源布局。近年來國家發改委先后編制并報國務院印發了京津冀協同發展規劃和長三角、長江中游、成渝、哈長、中原、北部灣等跨省（市、區）城市群規劃，明確大中小城市功能定位和分工，積極引導大城市主城區的產業、人口向周邊中小城市和小城鎮疏散轉移，鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市布局，引導優質教育和醫療等公共服務資源配置在中小城市等。2017年，國家發改委收集整理了各地區新型城鎮化綜合試點的成功經驗和做法，并向社會公開，積極推動大中小城市和小城鎮協調發展。

二是推廣運用PPP模式。國家發改委和財政部會同有關方面大力推廣PPP模式，在理念倡導、頂層設計、政策扶持、項目示范等方面開展了大量工作，取得了積極進展和良好成效。中央財政設立PPP以獎代補資金，并推動設立規模為1800億元的中國PPP基金，對符合條件的PPP項目給予支持，發揮引導作用。截至2016年底，全國PPP綜合信息平臺入庫項目11260個，總投資13.5萬億元，簽約進入執行階段的項目1351個，總投資2.2萬億元，落地率32%。隨著項目逐步落地，PPP顯現出良好的經濟效益和社會效應，實現了“少花錢、多辦事、辦好事”的目標，開創了助力經濟社會發展的新局面。

三是推動公用事業特許經營和社會資本參與。2016年，國家發改委聯合有關部門印發《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，推動民間資本進入市政公用行業。

四、下一步具體措施

下一步，國家發改委將聯合有關部門繼續加大對中小城市發展的支持力度，主要舉措有：

一是繼續加強規劃引導。推動實施已出臺的長三角、成渝、北部灣、中原等城市群規劃，啟動編制粵港澳大灣區、關中平原、蘭州—西寧等城市群規劃，指導編制省級城市群規劃，促進城市群內大中小城市合理分工、協調發展。加強省域城鎮體系規劃編制審查工作，引導各地優化城鎮布局，構建合理城鎮體系，提高縣城規劃建設管理水平，促進中小城市發展。

二是有序推進農業轉移人口市民化。督促大中城市調整完善落戶政策、拓寬落戶渠道，全面落實支持農業轉移人口市民化財政、土地等配套政策，督促各地出臺具體辦法，提高地方積極性，促進人口向中小城市集聚。加大農業轉移人口市民化獎勵資金支持力度，優化完善資金測算分配辦法。

三是進一步完善轉移支付制度。加大財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤力度，督促各地結合實際制定政策措施，完善各省對下轉移支付制度，引導農業轉移人口就近城鎮化，提高中小城市基本公共服務均等化水平。加快推進教育、醫療、衛生等基本公共服務領域財政事權與支出責任劃分改革，完善農業轉移人口市民化成本分擔機制。進一步理順中央和地方收入劃分，健全地方稅體系，為地方政府提供持續穩定的稅收收入來源，縮小區域間和城鄉間的公共服務保障能力差距，提高地方基本公共服務的保障能力。

四是加大PPP模式推廣運用力度。繼續從完善制度保障、加大政策扶持、優化市場環境等方面入手，為PPP項目加快落地和規范實施創造條件。同時繼續在中小城市建設領域大力推廣運用PPP模式，引入社會力量積極參與提供中小城市公共服務，探索完善中小城市公共服務供給機制。

五是推動中小城市基本公共服務均等化。一方面，會同有關部門進一步建立健全科學有效的基本公共服務實施機制，推動各地結合實際落實本地區基本公共服務清單，完善中小城市基本公共服務體系，促進中小城市基本公共服務均等化。另一方面，在實施教育現代化推進、全民健康保障、文化旅游提升、公共體育普及、社會服務兜底等五大公共服務工程中，加大中央預算內投資支持力度，完善中小城市公共服務設施，提高群眾獲得感和滿意度。

（具體承辦單位：國家發展改革委社會司）