關于加大“多規合一”改革力度 解決土地資源閑置浪費的提案及復文

一、擴大“多規合一”試點范圍，在大中型城市推動試點工作

自2014年國家發改委等四部門聯合推行“多規合一”試點工作開始，各試點城市圍繞建立規劃基礎數據信息平臺、構建市縣空間規劃體系、空間劃分技術標準、空間布局規劃期限、規劃審批制度安排等問題已經進行了一輪積極的探索。但現有的28個試點市縣中，僅有廈門市一個副省級城市。由于大中型城市發展速度快、城市規劃相對復雜，土地資源需求量較中小型城鎮而言更為緊迫；同時，土地利用規劃與城市規劃的沖突的情況也更為頻繁、影響更加嚴重，建議進一步加大試點探索力度，擴大試點城市范圍，特別是在大中型城市推進試點工作，為形成可復制可推廣的經驗和改革模式奠定基礎。

二、進一步整合政府機構及職能，落實規劃協調一致，破除不同政府部門信息壁壘是實現互聯互通、信息共享的基礎

在全國大部制改革和經濟體制改革的背景下，針對“多規合一”的改革目標，在現有的政府機構調整和職能整合的基礎上，建議進一步加強政府土地管理、城市建設規劃、環境監管等部門的協作，提高各規劃在編制和實施過程中的一致性和可操作性，真正做到“統一規劃、統一征地、統一開發、統一建設、統一管理”，實現多個規劃在用地指標、布局和保護控制等方面的協調一致。

三、推動“多規合一”立法，尊重歷史、解決遺留問題

當前，各地均不同程度存在已依法出讓的土地使用權因不符合某一項單項規劃而無法按計劃開發建設、造成土地資料閑置浪費的情況。該等情況多為因上世紀地方政府土地超指標供應，而在近年來的土地、規劃法規政策完善過程中形成的遺留問題。盡管國土資源部《閑置土地處置辦法》對于解決該等問題有所約定，但因《閑置土地處置辦法》僅為部門規章，對于部分遺留問題難以起到根本上解決的作用，導致地方政府在解決遺留問題時仍面臨無法可依的情況。在目前針對“多規合一”改革的契機下，已有試點城市率先嘗試以制定法規的方式來推動“多規合一”的法制化。對此，建議進一步從立法層面完善制度，充分調研各地存在的因歷史上違反規劃供地導致的土地資源閑置浪費的具體情況，在立法過程中對于該等遺留問題本著尊重歷史的原則合理、合法解決予以規范。

四、建立上下結合的規劃決策機制

從自上而下的改革角度，“多規合一”的試點工作和立法仍將在一定時期內繼續探索；而結合我國地區發展差異較大的情況，“多規合一”也需要各地結合自身發展情況及面臨的問題，進行自下而上的推動。改革的根本目的，在于優化土地資源利用、實現“以人為本”的城市建設和發展新模式；而一旦出現規劃的矛盾，首當其沖的就是用地單位和個人。現階段，由于“多規合一”改革與立法尚需時間，對于已經存在的規劃沖突導致土地資源閑置浪費的情況，建議各地政府因地制宜、因時制宜先行建立個案解決機制，進一步深化上下結合的規劃決策機制。特別是對于經濟發展較快的一線城市，可以連同國土資源部擬增加一線城市的土地供應以穩定住房價格的背景，在全國土地利用總體規劃的范圍內適當向一線城市傾斜土地供應，從根本上提供解決機制的基礎。

國家發展改革委復文

推進“多規合一”，建立統一銜接的空間規劃體系，是黨中央明確的重大改革任務，對于提高政府配置空間資源的能力，促進國家空間治理體系和治理能力現代化具有重要意義。基于“‘多規合一不僅僅是做一個規劃，不是簡單地、機械地把各類規劃疊加整合集成在一張圖上，而是一項城市治理體系和治理能力現代化的重大探索，是在思想觀念、發展方式、行政審批等方面綜合性、引領性的改革”這一深刻認識，提出從試點范圍、協調機制、推動立法、決策機制等方面加大“多規合一”改革力度的建議，對于保障“多規合一”落地實施，解決土地資源閑置浪費問題，具有重要參考價值。

一、關于擴大“多規合一”試點范圍，在大中型城市推動試點工作的建議

2014年以來，國家發改委會同有關部門圍繞推進“多規合一”，建立空間規劃體系，開展了一系列探索實踐。一是在市縣層面，2014年，國家發改委會同國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合印發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃〔2014〕1971號），在全國選擇28個市縣，探索“多規合一”改革思路和技術路徑。二是在省級層面，2016年，國家發改委會同有關部門起草形成《省級空間規劃試點方案》（以下簡稱《方案》），并以中辦、國辦名義印發。《方案》在全國選擇9個省份開展試點，并提出鼓勵有條件的試點省份探索協同編制省級空間規劃和市縣空間規劃，有效擴大了“多規合一”試點探索的范圍，并覆蓋了大中小各類城市。下一步，國家發改委將按照黨中央、國務院統一部署，在試點探索基礎上，統籌推進“多規合一”的空間規劃體制改革。

二、關于加強政府部門協作，提高規劃一致性的建議

“多規合一”試點過程中，各地在建立規劃統籌管理和協調機制方面進行了積極探索。市縣層面，大部分試點市縣成立了由市縣主要領導任負責人的工作領導小組，并通過成立“多規合一”辦公室或規劃委員會，整合多部門規劃事權，建立多部門聯動的工作機制，協調部門矛盾沖突和各項規劃編制。省級層面，《方案》明確提出，試點地區要明確相關綜合機構負責全面協調和統籌管理各類規劃，統籌推進省級和市縣級空間規劃編制管理以及與其他相關規劃的銜接，具體審查下位落實性規劃等，為推進規劃管理體制改革指明了方向。下一步，國家發改委將在各地試點探索基礎上，以實現“多規合一”為導向，推進規劃管理體制機制改革創新，切實保障各級空間規劃，以及空間規劃與下位落實性規劃之間的協調一致。

三、關于通過“多規合一”立法，解決違反規劃供地導致的土地資源閑置浪費等遺留問題的建議

關于“各地均不同程度存在已依法出讓的土地使用權因不符合某一項單項規劃而無法按計劃開發建設、造成土地資源閑置浪費的情況”，與實際情況略有差異。據國土資源部調研了解，目前因規劃原因形成的閑置土地，多數是土地出讓后，一些地區隨意調整城市規劃，不做善后預案，不及時辦理相關手續，使得土地使用權人無法按期開工而造成的。下一步，國家發改委將結合空間規劃體制改革及相關法律法規立改廢釋等工作，解決土地資源閑置浪費等遺留問題的建議進行認真研究，并督促各地提高依法行政水平，依法依規調整規劃，做好閑置土地預防工作。

四、關于適當向一線城市傾斜土地供應的建議

為更好地保障“十三五”時期經濟社會發展，嚴格保護耕地，提高土地利用節約集約水平，經國務院同意，國土資源部牽頭組織編制了《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》（以下簡稱《調整方案》），對全國及各省（區、市）建設用地總規模、耕地保有量、基本農田保護面積進行了優化調整。2016年6月國務院批準《調整方案》之后，各省（區、市）按照《調整方案》控制指標和布局調整要求，組織編制了省級和報國務院審批城市的土地利用總體規劃調整方案，并已上報國務院審批。下一步，待國務院批準省級和報國務院審批城市的土地利用總體規劃調整方案后，國土資源部將指導各地抓緊完成地方各級土地利用總體規劃調整完善工作。有關地方可依據調整完善后的土地利用總體規劃，有序推進城市土地供應。

（具體承辦單位：國家發展改革委規劃司）