反腐模式的轉型：從權力反腐走向制度反腐

王飛

[摘 要]新時代，中國共產黨從全面深化改革和推進國家治理現代化的高度出發，著眼于深化標本兼治，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，積極推進我國反腐模式的轉型，力圖將制度反腐建設落腳到國家治理框架內。目前，我國雖在依托制度反腐上取得了廣泛的社會共識，但我國的反腐模式仍處于以紀委為主導的權力反腐階段。權力反腐固然有獨特的自身優勢以及存在的合理性，但這種反腐形式的局限性已不能適應當前反腐工作的需要，為鞏固和進一步擴大反腐成果，亟須從改革權力結構體制、完善腐敗治理制度和使公民參與反腐制度化三方面入手，向制度反腐轉變，使中國反腐進入制度化的軌道。

[關鍵詞]權力反腐；制度反腐；反腐模式轉型

[中圖分類號]D90 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）04-0050-04

腐敗是世界各國普遍關注和解決的難題。腐敗關系到一個國家和政黨的生死存亡、人心向背。中國共產黨自成立以來就一直重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭，在反腐斗爭中積累了豐富的經驗。中華人民共和國成立以來，我國的反腐工作經歷了這樣幾個階段：1949年至改革開放前夕為運動式治理階段，這一階段主要通過發動群眾運動走群眾路線來治理腐敗。如1952年發動的“三反”、“五反”運動，1963年至1966年的社會主義經驗運動即四清運動（清思想、清政治、清組織、清經濟）和1966年發動的文化大革命。1978年至今為權力反腐階段。權力反腐就是依靠領導人的決定和命令來反腐。主要形式為黨和國家領導人通過發布命令在全國范圍內統一開展反腐敗活動。2012年以來以習近平為總書記的黨中央大力加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭，查處了一大批高級領導干部，反腐敗工作取得顯著成效。但十八大以來的反腐敗工作仍帶有明顯的權力反腐的特征，亟待向制度反腐轉變， 使中國反腐進入制度化的軌道。

一、權力反腐是長期以來反腐敗斗爭的基本模式

領導人通過發布命令在全國范圍內統一開展反腐敗工作的原因有以下兩方面：一是中國目前尚未形成法理型的統治，仍帶有魅力型統治的色彩。領導人執政后往往要通過實施一些新的政策做出成績以贏得群眾的擁護，改善黨在群眾中的形象。領導人通常會從抓黨的執政能力建設入手，著力提高抗風險和防腐拒變能力。開展反腐敗斗爭是領導人首先要考慮的工作。領導人通常會召集高規格的會議討論決定在全國范圍內開展一定時期的懲治腐敗的專項斗爭，以順民心。我們可以看到每一屆領導人執政后不久都會開展這樣的工作。二是，領導人在全黨全國發動反腐敗斗爭也是形勢所迫。這是因為以往的腐敗行為得不到遏制而越積越多，只能通過黨的權威和權力來一次大清洗。這本身說明了我們原有的黨紀法規和監督機關沒有起到應有的約束和監督公權力的作用，形同虛設。特別是人民代表大會和監督機關難以監督黨政“一把手”的權力，造成“一把手”權力濫用，滋生腐敗。同時監督部門之間各自為政，難以形成合力監督腐敗行為。也就是說我國的腐敗治理結構出了問題。“各級人大及其常委會無疑是實施監督功能的重要主體，但在腐敗治理領導體制中并未提及。黨的各級紀檢機關是專司黨風廉政建設的機構，但是按照現行的腐敗治理領導體制，紀委的權位和功能是在‘黨委統一領導、黨政齊抓共管的前提下進行‘組織協調，沒有決策權。”[1]23當前腐敗治理結構的失衡使得權力反腐成為領導人迫不得已采取的反腐手段。

權力反腐畢竟是根據領導人的意志和決心實施的，而不是根據已有的制度來治理腐敗，呈現出一些弊端。第一，權力反腐治標不治本。權力反腐依靠的是黨的領導權威和權力來推動的，通過上級壓下級的強制力將腐敗分子一網打盡。這種反腐手段只能暫時遏制腐敗蔓延的勢頭，而未能發現腐敗產生的體制和機制原因，不能從根本上遏制和預防腐敗的產生。它是一種治標不治本的反腐手段。權力反腐也屬于一陣風式的反腐，領導人發動為期幾個月或一年的反腐敗斗爭，在短時間內集中式的清理腐敗分子。在這段時間內，腐敗分子膽戰心驚，有所收斂。但等這場反腐運動過后，他們又露出本性，出現“前腐后繼”的腐敗怪象。第二，權力反腐容易形成高壓的反腐態勢，造成部門內部的權力斗爭。權力反腐的強制性和集中式特點使得各部門的工作人員都面臨著反腐機關的考驗。各級黨委派出巡視組對各地區和部門進行專項巡查，同時也動員廣大的干部群眾提供線索和監督官員。這就在全社會形成了反腐的高壓態勢，這種高壓態勢特別容易引起部門之間的權力斗爭。腐敗特別嚴重的官員在這個時候就會忙于拉關系，找保護傘。如果同一部門有兩位領導干部有腐敗問題，這兩位官員就會找保護傘，但其中一個可能會成為替罪羊而得不到保護。這個官員就屬于權力斗爭的犧牲品。

二、反腐模式轉型是反腐敗斗爭發展的內在要求

實踐已經證明，以往的權力反腐方式遠遠不能適應我國反腐敗任務艱巨的需要。權力反腐不僅不能從根本上遏制腐敗的蔓延，根除腐敗現象，也會造成激烈的權力斗爭和拉幫結派現象，嚴重影響了黨內的政治生態。要想從根本上遏制腐敗現象，就必須依靠制度建設，約束和監督公權力，使官員不敢腐、不能腐。當前，我國的反腐敗必須要走制度反腐的道路。

（一）市場經濟的健康發展迫切要求制度反腐

黨的十八屆三中全會已經指出市場經濟在資源配置中起決定性作用，這表明市場經濟的體制機制會不斷的改革和完善。而市場經濟的健康發展迫切需要政府的引導。當前，我國黨政機關主要負責人權力不受監督和約束，常常不適當的干預市場經濟行為，這就造成腐敗尋租行為的發生。一些本該由市場決定的招標投標活動常常因受到政府的干擾而失去公平性。一些企業為了爭得此次的招標項目，向官員行賄。結果造成實力強勁的企業失去了中標的機會。這就嚴重擾亂正常的市場經濟秩序，影響了資源的最優配置。因此，必須要對官員的權力進行監督和約束，嚴防官員利用公權力謀取私利。政府官員隨意干擾市場的經濟活動還會形成權貴經濟，即權力與經濟相結合。政府高官控制著市場經濟中的核心領域和資源。他們決定著資源怎么配置，配置給誰。使得市場經濟脆弱，隱含著巨大的風險。要想讓市場發揮資源配置的決定性作用，迫切要求建立完善的權力約束制度。通過制度明確官員行使權力的范圍。政府之所以管了許多不該管的事，本質的原因就在于官員權力不受約束，為所欲為。在市場經濟不斷深入發展的今天，推進反腐制度建設是必由之路。

（二）提升政府公信力迫切需要制度反腐

黨政官員嚴重的腐敗行為已經影響到黨和政府在人民群眾心目中的形象和地位。腐敗已經成為降低政府公信力的最大因素。因此，為了提升政府形象，提升政府公信力，迫切需要進行反腐制度化建設。以往的運動式反腐和權力式反腐雖然取得了一些成效，但仍不明顯。一些深層次的腐敗問題并未根除，官員腐敗行為仍比較猖獗。隨著經濟的發展，人們政治參與和權利意識的增強，以往的“強調公眾十分關注的案件審判和懲處，致力于政治和意識形態教育，定期開展群眾運動”[2]168的反腐敗手段已不能滿足群眾的心理需要。他們認為雖然查處了不少貪官污吏，但為什么會有這么多腐敗官員呢？顯然，通過集中查處公布處罰決定的做法并不能改善政府形象，提升政府公信力。人民群眾對政府的清廉仍持懷疑和觀望態度，政府信任度仍然不高。因此，加強權力的制約與監督，明確職責權限，將權力關進制度的籠子里，建立使官員不敢腐、不能腐的反腐制度長效機制才是提升政府公信力的根本之策。

三、制度反腐的路徑選擇和前景展望

約束官員權力根本要靠制度，制度塑造人的行為。習總書記曾強調，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。要把制度建設作為黨風廉政建設的基礎性建設來抓，使黨的作風具有根本性的保障。雖然宣傳廉政文化，加強廉政教育也有利于預防腐敗。但如果沒有制度作為保障，加強廉政文化教育也不會收到成效。因為不是每一個官員都會遵守黨紀法規、恪守廉潔奉公的理念。所以，“中國腐敗治理的出路不在于改造人性，而在于設計良好的制度”[3]8。即習近平總書記所提出的“把權力關進制度的籠子里”。中國的反腐制度建設應從以下幾個方面著手。

（一）改革權力結構體制

阿克頓勛爵曾有一句名言：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。中國腐敗嚴重的根本原因在于現有的權力結構體制出現問題。改革權力結構體制已成為制度反腐的核心內容。黨委處于權力結構的頂峰，行政機關和司法機關的工作人員由黨委提名并經人大選舉產生。黨控制著行政和司法權力。黨和政府的職能未能分開，造成黨委常常干預政府的工作。司法機關由于受黨委的控制，使其不能對黨委及其工作人員行使監督權力。黨委特別是黨委“一把手”權力得不到監督和制約，滋生腐敗行為。全國及地方各級人民代表大會作為重要權力結構主體的國家權力機關，本身也承擔著監督職責。但由于黨委控制著人事提名權，人大只是表決機器。官員只對任命他的黨委負責，而不對人大負責。這就使得人大的監督功能得不到發揮。這是腐敗得不到遏制的又一體制原因。因此，制度反腐首先應改革現行的權力結構體制。首先應將黨委和政府的職能分開，黨委只作大政方針上的領導，具體執行由政府完成。其次，黨委和政府不應該干涉司法機關的工作，應使司法機關具有獨立性。建議取消各級黨委設立的政法委員會，使司法機關獨立行使司法審查權。黨委及其工作人員本身就是受監督的對象，要讓受監督者領導監督者，監督機關不可能公正地行使監督和審查權力。為了有效遏制腐敗，司法機關必須要獨立。最后，要加強人大的監督作用，把人大做實。憲法賦予人大至高無上的地位，但在實際過程中，這一作用并未顯現出來。主要在于沒有具體的制度和程序規定人大如何實施監督的權力，以及未規定監督對象不配合所應承擔的法律后果。所以，要制定制度使人大能有底氣的履行監督職能。

（二）完善腐敗治理制度，明確腐敗治理主體職責

2005年中共中央印發了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》。綱要中提出了建立黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制。但這樣的規定沒有明確紀委的監督職責。各級黨委紀律檢查委員會無疑是重要的監督機關，但在實際中這種監督作用并沒有發揮出來。各級紀委是同級黨委的工作部門，在同級黨委和上級紀委的領導下工作，紀委的負責人由同級黨委任命。這就使得紀委沒有獨立性，在實際的紀檢監察過程中難以監督同級黨委的負責人，在反腐敗工作中只起到組織協調作用。綱要中規定部門各負其責，具體負什么責任并未規定，使得各監督部門的職責不明確，加上這些部門的獨立性本來就不足。反腐領導和工作機制只能是黨委唱獨角戲，使得反腐收效甚微。好在黨的十八大以來，在完善腐敗治理體制上進行了有益探索。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中規定：各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這就提升了紀委書記的地位，增強了獨立性。有利于紀委監察部門更好地履行黨內監督職責，有效地約束黨政“一把手”的權力。黨的十八屆四中全會提出要完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。這就使得司法機關的獨立性增強，能更好地履行獨立審判和檢查的職能。只有增強紀檢監察機關的地位和獨立性，明確各紀檢監察機關在腐敗治理領導機制中的主體責任，形成合力，才能避免黨委唱獨角戲的局面，把反腐敗工作推向新的高度。

（三）建立社會力量參與反腐的長效機制

預防和懲治腐敗不僅需要紀檢監察部門這些體制內的力量，還需要體制外的力量即社會力量。我國腐敗現象嚴重不僅在于黨政機關內的權力得不到有效制約和監督，還在于社會權利和公共權利嚴重失衡，使得預防和懲治腐敗失去了最后一道屏障。因此，制度化反腐還需要建立社會力量參與反腐的長效機制。“社會參與腐敗治理的關鍵是科學設置社會參與腐敗治理機制。”[1]24社會力量包括個人、社會組織和新聞媒體等。只要是非政府組織都可以納入社會力量。但這些社會力量在社會中的地位和角色是不同的，其所參與腐敗治理的方式也是不同的。如對于個人來說，政府可以公開紀檢監察部門的舉報電話和信箱，鼓勵群眾提供揭發信和其他線索。法律行業協會和律師事務所等社會組織可以開展一些廉政教育宣傳活動或廉政講座，提高公民的法律意識和監督水平。在腐敗案件審理過程中，審批機關可要求公民代表、律師代表和新聞媒體代表旁聽，增強審判的公開和透明度。新聞媒體可將審判過程進行宣傳報道，使全社會了解審判經過。媒體還可以報道一些典型腐敗案件的細節，增強公眾的反腐意識。充分調動社會多方力量參與反腐敗治理，不僅可以有效遏制腐敗，而且還能建立一個強大的公民社會。因為：“一個強大的、活躍的和警覺的公民社會，是制約國家權力和防范政治腐敗的有力屏障”[4]9。只有在體制內編織一張預防腐敗的制度網，在社會上編織一張預防腐敗的制度網，給公權力以雙重約束，才能有效地遏制腐敗。

[參 考 文 獻]

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[7] [法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1961.

Abstract： In the new era， the CPC has focused on deepening the reform of the country and advancing the modernization of the country's governance， focusing on deepening the combination of both the symptoms and the root causes， winning the overwhelming victory in the anti-corruption struggle， actively promoting the transformation of China's anti-corruption model， and striving to build the system against corruption. Within the framework of national governance. At present， although China has achieved extensive social consensus on relying on institutional anti-corruption， China's anti-corruption model is still in the anti-corruption stage led by the Disciplinary Committee. Although power anti-corruption has its own unique advantages and rationality， the limitations of this form of anti-corruption can no longer meet the needs of current anti-corruption work. To consolidate and further expand anti-corruption results， it is necessary to start with the transition from reforming the power structure system， improving corruption governance and the participation of citizens to the anti-corruption institutionalization， making China's anti-corruption enter the track of institutionalization.

Keywords： power anti-corruption； institutional anti-corruption； anti-corruption model transformation

〔責任編輯：張 毫〕