論特朗普政府戰略重心轉移

滕建群

內容提要 2017年底至2018年初，美國特朗普政府連續發布《國家安全戰略報告》《國家防務戰略報告》《國情咨文》和《核態勢評估》報告，基調一脈相承，即強調“美國第一”，把中國和俄羅斯定義為“修正主義者”，并要與之進行“戰略性競爭”。在特朗普政府看來，恐怖主義、地區核問題構成對美國直接、現實挑戰，但未來真正威脅其霸權地位的則是中國和俄羅斯，美國必須把國家戰略重心轉向大國戰略競爭。美國新一輪國家戰略重心轉移必將對未來的大國關系和國際局勢帶來深遠影響。

關鍵詞 美國；戰略重心轉移；調整

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.03.008

2017年12月至2018年2月，美國特朗普政府先后發布《國家安全戰略報告》等四份文件，認為“美國將會對其所面對世界日益增長的政治、經濟和軍事競爭做出回應”[1] 。“中國和俄羅斯挑戰美國的力量、影響和利益，試圖損害美國的安全和繁榮”[2]。文件指出“國家間戰略競爭，而非恐怖主義，是美國國家安全的首要關切”，宣稱美國繁榮和安全面臨的核心挑戰是“長期戰略競爭再現”，主要競爭對手是俄羅斯與中國。[3]特朗普政府如此密集發文闡述大國競爭思想，預示著美國正開始新一輪國家戰略重心轉移，必將對未來的大國關系和國際局勢帶來深刻影響。

冷戰后美國艱難的

戰略重心調整

在結束與蘇聯長達40多年博弈后，美國曾出現短期的戰略重心迷茫。美國歷屆政府都提出戰略重心調整，均因相關事件爆發而未能成功。此次特朗普政府戰略重心調整是30年來美國戰略重心調整的延續。

1990年，老布什政府發布《國家安全戰略報告》，提出美國正享有“戰略縱深”，無論橫向還是縱向，美國沒有相匹敵的對手。但該報告認為美國仍面臨相應挑戰。1993年3月，克林頓政府推行的防務全面審查[4]通過威脅判斷認為美國面臨四大挑戰：一是大規模殺傷性武器擴散；二是大規模地區戰爭；三是東歐民主進程倒退；四是經濟安全。[5] 1994年7月，克林頓發布的《國家安全戰略報告》以“接觸與拓展”為副標題，強調通過有選擇地接觸主要國家，拓展美國利益，指出美國正同中國進行廣泛的接觸，確保維護經濟和安全利益。21世紀初，小布什執政之初，美國政府對自身所處安全環境依舊樂觀，但在“9·11”事件后，小布什政府以反恐為名，在阿富汗和伊拉克先后用武力顛覆兩個政權。

奧巴馬上臺后，開始探討戰略重心轉移。2011年11月10日，時任美國國務卿希拉里在夏威夷演講時提出“亞太再平衡”戰略，指出美國將通過打造經貿關系而擴大與亞太地區接觸，強調“21世紀世界的戰略以及經濟重心仍然在亞洲和太平洋地區”“美國政府今后的外交和經濟政策重心依然會放在亞太地區”。[6] 利用傳統“均勢”理論，奧巴馬政府以敏感的領土和領海爭端為由，挑撥中國與周邊國家關系，導致中國東海、南海風波頻發。但隨后國際局勢的變化讓奧巴馬“亞太再平衡”戰略難以推進。中東“伊斯蘭國”恐怖勢力迅速擴張并宣布建國，危及美國在中東的戰略利益。美國糾結起所謂反恐聯盟，在中東發動反恐戰爭。同時，烏克蘭危機爆發，俄羅斯把克里米亞納入版圖，美國的注意力又盯在了東歐地區，調動北約部隊向俄羅斯西部邊境地區部署，在俄羅斯邊境地區頻繁進行軍演。

2016年，特朗普當選總統后，美國戰略重心調整進入新窗口期，其外部環境有所改善，中東地區隨著“伊斯蘭國”極端勢力被剿滅，反恐形勢有所緩解而烏克蘭東部政府軍與地方武裝處于膠著狀態，戰事沒有升級態勢。這一形勢表明，美國戰略重心轉移已沒有太多國際羈絆。

特朗普戰略重心轉移的動因

特朗普政府連續發布的四個指標性文件指出了美國的長期和短期威脅：長遠看，中國和俄羅斯是美國的戰略競爭對手；短期內，美國仍將面臨恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散的現實威脅。多種因素驅動著特朗普政府的戰略重心轉移。

一是孤立主義回歸。特朗普政府提出“美國第一”的用意在于恢復過去的霸權地位，因此要休養生息。孤立主義既是美國既往國策，也是其特有的地緣政治。美國獨立后，仍遭到歐洲列強覬覦。百廢待興的美國為擺脫列強控制、鞏固獨立成果，避免卷入歐洲戰事，于1793年4月發布《中立宣言》。1796年9月，美國首任總統喬治·華盛頓告誡政府不要介入歐洲紛爭，要將美國建成自由進步的偉大國家，最重要的是保持中立，不與任何外國建立永久聯盟；美國獨處一方，遠離他國，地理位置優勢使好戰國家不能從美國獲得好處，也不敢輕易冒險向美國挑釁。[7] 1823年12月，時任美國總統詹姆斯·門羅提出“美洲是美洲人的美洲”。他強調，美洲的政治制度與歐洲有根本不同，承諾美國不介入歐洲事務。此后百年，孤立主義一直主導美國對外政策，直到二戰期間日本突襲珍珠港后才有所改變。

從競選到入主白宮，特朗普一直秉持極端孤立主義理念，其主要表現是：第一，重新定義“美國利益”，指出國家利益在于美國的安全、繁榮和自由民主制度，國際治理、他國安全和利益不是美國要關心的事務。第二，將所有注意力集中于國內，以保證美國安全和繁榮。第三，減少海外義務，只介入那些與美國安全和繁榮相關的事務，并按照國家利益確定美國的政策。特朗普上臺不久，美國便退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和氣候變化《巴黎協定》；減少對包括聯合國等在內的國際組織的經費援助；跟有關國家重談已簽署的自貿區協定。

在總體實力下降、孤立主義抬頭背景下，特朗普政府的策略是對內休養生息，恢復和增強綜合國力；對外集中力量應對美國霸權的主要威脅，不再過多卷入與此無關的事務。

二是重商主義抬頭。特朗普政府的政策有濃厚的急功近利色彩，強調與大國展開經貿競爭，以經商模式經營國際關系。特朗普沒有公共服務閱歷，也沒有從政經驗，商業氣息時刻影響著他的決策。他年輕創業，涉足房地產、賭場和股市等具有高風險行業，幾次破產但又東山再起。特朗普寫道：“我崇尚大規模的賭場生意，這對我有無窮的吸引力。歸根到底，我迷戀的是滾滾財源。如果你熟悉自己涉足的生意，并且善于動作，你就能從中謀利，精明的運作可以給你帶來廣袤的財源?！?[8]長期從事高風險的商業活動，使得特朗普重利輕義，只注重眼前利益而不在乎指導思想和價值觀。

特朗普政府認為，中國、俄羅斯等國正在“修正”二戰結束以來由美國主導建立起來的國際商業秩序。美國對中國的既往印象從未改觀，不允許中國通過自身努力改變過去許多產業處在國際產業鏈中下端，為國際社會提供市場和原料的現狀，不能接受中國工業化水平大幅提高，在高技術領域展現出強勁自主創新能力。《中國制造2025》提出堅持“創新驅動、質量為先、綠色發展、結構優化、人才為本”的基本方針，堅持“市場主導、政府引導，立足當前、著眼長遠，整體推進、重點突破，自主發展、開放合作”原則，通過“三步走”實現制造強國的戰略目標，到2049年，綜合實力進入世界制造強國前列。[9]

對于由中國提出建立的亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）和“一帶一路”倡議，美國更是消極應對。美國不但無視“亞投行”的專業、高效、廉潔和“一帶一路”倡議的“共商、共建、共享”原則，而且認為它們是對美國主導的國際商業秩序、金融秩序的“修正”，認為中國是“修正主義者”，對美國的國家利益構成挑戰，要與包括中國在內的大國進行戰略性競爭。

三是為利益集團服務。特朗普政府主要由兩類人組成：一類是跨國公司老板，包括財長和國務卿等要職都由華爾街精英出任；另一類是代表軍工復合體利益的退役高級將領。特朗普政府的內閣決策顧問由國防部長馬蒂斯、國家安全事務助理麥克馬斯特、白宮辦公室主任凱利組成，三位將軍都有豐富的實戰經驗，在過去一年中直接左右了特朗普的內政和外交決策。來自華爾街的老板和有實戰經驗的將軍以及他們所代表的利益集團必然把美國外交重點放在大國競爭上。

與大國進行戰略競爭的背后是對國際商業利益的追逐，在美國軍火工業仍是世界獨大和占據美國經濟半壁江山的情況下，照顧好軍火工業集團，讓其在國際上進行全面競爭是特朗普的首要任務。2017年，美國出售軍火419.3億美元，和2016年的336億美元相比，增幅達20%，[10] 遠超第二位的俄羅斯。[11] 在中東，特朗普首次出訪就和沙特簽署1000多億美元的軍火交易，隨后又與卡塔爾簽署120億美元的飛機訂單。在亞太，美國更是不遺余力進行軍火推銷，利用訪問日本和韓國的機會讓他們繼續購買美國武器裝備。美國已向印度出售C17大型運輸機、P8I反潛巡邏機等先進武器，雙方還在談判引進F16和F18戰斗機及生產線。越南近年來也成為美國重點經營的國家。奧巴馬執政期間，美國解除了對越南武器出口限制，雙方安全合作和軍火交易逐步走向深入。軍火大單的背后是軍火商人的利益所在。

特朗普政府轉移戰略重心的

目標、能力和決心

入主白宮一年后，特朗普政府宣布要與大國展開戰略性競爭，但其戰略重心轉移能否成功，仍是未知之數。

第一，戰略目標清晰。相關報告發布后，美國參謀長聯席會議副主席保羅·塞爾瓦上將宣稱大國競爭的時代已回歸，指出美國正制定針對中國的“全球計劃”，這在新的國家安全戰略和國防戰略中都有體現?！斑@也是美國十年前本應該認識到的”，“過去十年，中國蒸蒸日上，俄羅斯在亞歐大陸積聚財富和影響力，兩國都與美直接相關。”“俄羅斯、中國、美國之間的摩擦告訴我們，如果說大國競爭不存在，說我們沒有在世界范圍內為經濟、政治、國家安全等展開競爭，那就是忽視了事實的表現?！彼Q，中國、俄羅斯、美國在爭奪全球范圍內的影響力，“競爭并不意味著將爆發全球競爭，或是以暴力終結這種競爭。但是如果你不理解經濟、政治、軍事實力等因素事實上的重要性，也就是忽視了歷史。他還指出要與中國和俄羅斯進行“有區別的對抗”。[12] 特朗普政府認為，需要防范的是未來能夠真正威脅到美國霸權地位的戰略性競爭對手，朝鮮、伊朗和恐怖主義是現實的、直接的威脅，但不可能動搖美國世界霸主的地位。

第二，美國能力有限。美國仍是世界第一大經濟體，2017年GDP為19.55萬億美元，[13]但其國債上限已經達到了20.162萬億美元。據估算，由于無力解決債務增長問題，未來十年美國需要支付6萬億美元的利息。”“預計未來幾年美國債務會迅速增長惡化。五年后，每年預算赤字就將超過一萬億美元，美國實際上是負債經營”。[14]

2017年，特朗普政府外交政策全面收緊。一是廣泛的“退群”，退出TPP、氣候變化《巴黎協定》和聯合國教科文組織，[15]迫使加拿大、墨西哥、韓國等重談自貿協定。上任前后，特朗普多次評論北約過時：“目前，28個成員國中有23個國家未能支付其應該支付的份額。這對美國人民及其納稅人是不公平的?！?[16] 二是批評聯合國不能為美國利益服務，特朗普在聯合國大會上高調宣布“美國第一”政策，指出在處理國際事務時他始終把美國的利益放在首位。他告訴與會各國代表照管好自己國家利益，自己管好自己的事情。[17] 2018—2019財年削減美國對聯合國的會費2.85億美元。[18] 不可否認，美國的外交政策是為美國的利益服務的，但它離不開國際合作。在當前國際形勢下，美國難以單打獨斗地實現自身利益，必須依靠盟友協作和大國合作。特朗普的選擇既缺乏國際共識，又孤掌難鳴。

回顧歷史，任何國家都無法獨立對抗兩個及兩個以上的強國。二戰時，德國和日本挑戰多個大國，結果被大國聯合打敗。美國學者約翰·米爾斯海默寫道：“現實主義世界中的大國確實也存在合作，均勢邏輯常常使大國結成聯盟，聯合反對共同的敵人?！?[19]他列舉二戰前后歐洲國家的例子，認為英國、法國和蘇聯就是反對德國的聯盟，國家有時會集結起來對付第三國。而20世紀70年代，中美走近也從側面體現出美國在地區力量平衡上的選擇，包括基辛格在內的“均勢理論”擁護者，企圖拉住中國，形成中美聯手對抗蘇聯的格局。因此，即便是美國，也無法同時與中國和俄羅斯進行“戰略性競爭”。

第三，競爭決心難下。目標已定，力量不足，直接影響特朗普政府戰略重心轉移的意志。中國和美國在各領域里競爭與合作均在加強，為搭建新的力量平衡進行面對面的博弈。而能否贏得這場博弈的勝利，則是中美在未來一段時間里必須面對的考驗。中美兩國的競爭必然會在雙方均可控制的范圍內，避免迎頭相撞是兩國必須認真對待的問題。

軍事上，無論是核力量還是常規力量，美國都無法取得對中國的絕對優勢。經濟上與中國開展貿易戰只會讓雙方兩敗俱傷，美國無法在不損傷自身利益的前提下使中國經濟減速。美國學者約翰·米爾斯海默指出，“不幸的是，世界上許多國家會迫切希望增進與中國的經濟交往，這就填補了美國采取措施減少與中國貿易和對華投資所造成的真空。如歐洲各國并不會受中國嚴重威脅，它們可代替美國繼續推進中國經濟增長?！?[20] 特朗普政府無法兌現提高中國商品關稅競選承諾的原因也在此，在勢均力敵貿易戰中，美國無法全身而退。

綜上所述，特朗普政府大國政治回歸帶有鮮明的冷戰和零和游戲思維，難以適應歷史發展大潮。戰略競爭對中國來說也不一定是壞事，它可倒逼中國在多領域進行深化改革，加快自主創新步伐。中國只要穩住陣腳，充分發揮中國特色社會主義的優勢，搞好國內建設，就足以應對美國僅靠過時意志且難以成型的戰略重心的轉移。

（作者系中國國際問題研究院美國

研究所所長，研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] 《美國國家安全戰略》，http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/ 2017/12/2017.pdf

[2] 同上。

[3] 《美國國防部長馬蒂斯在霍普金斯大學的演講》，https：//www.defense.gov/News/Article/ Article/ 1419671/national-defense-strategy-a-good-fit-for-our-times-mattis-says/

[4] 領導這場全面防務評估的人是時任美國國防部長萊斯·阿斯平，評估結果就是《防務全面審查》報告。

[5] 美國國防部，《全面防務審查報告》，http：//history.defense.gov/ Portals/70/Documents/dod_reforms/Bottom-upReview.pdf？ver=2014-09-17-111404-173

[6] 《希拉里詳述重返亞太計劃，‘牽制中國意味濃厚》，http：//world.huanqiu.com/roll/2011-11/2163381.html

[7] 華盛頓，《告別詞》，1796年9月19日，https：//wenku.baidu.com/view/ccbc98232f60ddccda38a0eb.html

[8] 唐納德·特朗普、托尼·施瓦茨著，尹瑞珉譯，《特朗普自傳》，北京：中國青年出版社，2017年3月第4次印刷，第18頁。

[9] 《國務院關于印發<中國制造2025>的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015 -05/19/content_9784.htm

[10] 徐長銀，《特朗普—美國軍火商的王牌推銷員》，http：//www.360doc.com/content/18/0114/20/62307_ 721921730.shtml

[11]《俄羅斯武器出口額達150億美元》，新華社莫斯科2018年2月7日電，。http：//www.xinhuanet.com/ 2018-02/08/c_129808261.htm

[12] 《塞爾瓦描述大國競爭的現實》，http：//www.jcs.mil/Media/News/News-Display/ Article/1428817/selva-describes-reality-of-great-power-competition/http

[13]《2017全球十大強國GDP排名出爐，美國已并非世界第一？》，http：//news.sina.com.cn/o/2018-01-24/doc-ifyqyesy0920344.shtml

[14] 《美國國債又攀升，首次突破20萬億美元》， http：//www.cankaoxiaoxi.com/finance/20170913/2230782.shtml

[15] 按相關規定，美國退出聯合國教科文組織將于2018年12月31日生效，屆時美國將賴掉5億美元的會費。

[16] 《 特朗普北約峰會不留情面批評盟友》，中新社布魯塞爾2017年5月25日電， http：//world. huanqiu.com/hot/2017-05/10742389.html

[17] 《特朗普總統在聯合國大會上的發言》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id= 1579017799847066532&wfr;=spider&for;=pc

[18] 《 歷史性刪減”2.85億美元會費，美國被指在報復聯合國》，http：//world.huanqiu.com/exclusive/ 2017-12/11477709.html

[19] 約翰·米爾斯海默著，王義桅、唐小松譯，《大國政治的悲劇》（中文版），上海人民出版社，2015年4月第一版，第51-52頁。

[20] 同上，第408頁。