公安機關決定指定居所監視居住執行中的違法違規行為及監督

王朝亮

摘 要：2015年12月，最高人民檢察院出臺《人民檢察院對指定居所監視居住實行監督的規定》（下稱《規定》），對規范指定居所監視居住的適用、強化對指定居所監視居住的法律監督發揮重要作用。《規定》實施以來，T市X區人民檢察院刑事執行檢察部門連續辦理了多起公安機關決定指定居所監視居住檢察案件，所辦案件數量始終位于全市檢察機關前列。筆者擬從所辦案件的特點入手，通過查擺其中存在的問題，提出對策性的建議，以期為今后進一步完善相關規定提供實務性參考。

關鍵詞：指定居所監視居住 違法違規 檢察監督

一、辦理指定居所監視居住檢察案件的基本情況

（一）案件類型分布情況

據統計，2013年至2016年間，T市公安局X分局共對9名犯罪嫌疑人決定采取指定居所監視居住的強制措施。其中，2013年對1名犯罪嫌疑人決定指定居所監視居住；2014年對5名犯罪嫌疑人決定指定居所監視居住；2015年無；2016年對3名犯罪嫌疑人決定指定居所監視居住。從涉嫌的罪名來看，1名犯罪嫌疑人涉嫌強奸罪，2名犯罪嫌疑人涉嫌販賣毒品罪，3名犯罪嫌疑人涉嫌盜竊罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌尋釁滋事罪。

（二）案件最終處理情況

被決定采取指定居所監視居住的9名犯罪嫌疑人中，1名犯罪嫌疑人（涉嫌宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪）被移送異地管轄，2名犯罪嫌疑人（1名涉嫌盜竊罪、1名涉嫌非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪）被撤銷案件，其余6名犯罪嫌疑人均被人民法院以原罪名判處刑罰，其中僅1名犯罪嫌疑人被宣告緩刑。從最終處理結果反觀，公安機關在對犯罪嫌疑人決定采取指定居所監視居住的強制措施時，之前主要考慮對犯罪嫌疑人定案證據的收集固定工作，近期主要考慮對特殊疑難復雜罪名的理解與請示工作。

（三）開展檢察監督情況

2013年至2015年，T市X區人民檢察院刑事執行檢察部門結合新刑訴法的明確規定，自行制定了《T市X區人民檢察院對指定居所監視居住執行監督的規定》，并積極協調公安機關法制部門和本院案件管理部門，建立信息通報和移送文書等工作機制。同時，明確分管副科長帶領一名普通干警開展日常巡回檢察工作。2016年，T市X區人民檢察院刑事執行檢察部門嚴格按照高檢院《人民檢察院對指定居所監視居住實行監督的規定》，以及《T市檢察機關對指定居所監視居住執行監督的規定》，在收到本院案件管理部門移送的文書后，立即派員與辦案人員聯系，了解基本案情，并實地開展巡回檢察等工作。

（四）提出糾正意見情況

2013年至2015年，T市X區人民檢察院刑事執行檢察部門自行設計了《對指定居所監視居住執行監督巡回檢察記錄》，對日常巡回檢察工作形成日志化管理模式。2016年，T市X區人民檢察院刑事執行檢察部門認真填寫《指定居所監視居住執行檢察監督臺賬》，按時報送《指定居所監視居住檢察統計表》。期間，針對1名犯罪嫌疑人在被監管期間，因洗澡不慎滑倒致右前臂骨折的情形，及時提出檢察建議，建議公安機關強化安全防范意識，杜絕此類事件再次發生。同時，針對前述2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安機關以“證據不足”為由決定指定居所監視居住的違法行為，及時書面通知本院偵查監督部門。

二、指定居所監視居住檢察案件的主要特點

（一）大部分案件為不捕轉指定居所監視居住

據統計，被決定采取指定居所監視居住的9名犯罪嫌疑人中，僅有2名犯罪嫌疑人系公安機關在對其刑事拘留后，“主動”決定指定居所監視居住，其余7名犯罪嫌疑人均系偵查監督部門在決定不予批準逮捕后，公安機關“被動”決定指定居所監視居住。同時，2名“主動”決定的犯罪嫌疑人，公安機關適用“因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取監視居住措施更為適宜”的條款；而其余7名“被動”決定的犯罪嫌疑人，除前述2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安機關以“證據不足”為由外，其余均適用“羈押期限屆滿，案件尚未辦結，需要采取監視居住措施”的條款。

（二）偵查監督部門對決定審查大多流于形式

針對公安機關“被動”決定指定居所監視居住的7名犯罪嫌疑人，偵查監督部門均進行了決定審查。但是，偵查監督部門對決定的審查大多流于形式。具體而言，偵查監督部門在得出案件審查結論后，向公安機關依法制發不予批準逮捕的法律文書，隨后就單純性地等待公安機關的變更強制措施文書，而不論是取保候審、監視居住，還是釋放通知書。只要是犯罪嫌疑人沒有被繼續羈押，即在統一業務應用系統中備案了事，而不問公安機關決定采取指定居所監視居住的原委。這與其說是公安機關向偵查監督部門通報決定，不如說是對偵查監督部門執行不予批準逮捕的回執而已。

（三）對“無固定住處”等普遍存在利己解釋

據統計，被決定采取指定居所監視居住的9名犯罪嫌疑人中，僅有5名犯罪嫌疑人確系案發當日由外省來T市流竄作案后被抓獲。其余4名犯罪嫌疑人中，除1名犯罪嫌疑人援引“可能有礙偵查”條款外，其余3名犯罪嫌疑人均在T市其他區、縣有固定住處。但公安機關均根據犯罪嫌疑人在辦案機關所在的X區沒有固定住處為由，認定其“無固定住處”。同時，那名以“可能有礙偵查”為由被決定指定居所監視居住的犯罪嫌疑人，公安機關亦沒有提供相關材料，證明其“有礙”偵查。因此，公安機關對諸如“無固定住處”、“可能有礙偵查”等法定情形普遍存在利己解釋。

（四）多數案件“借時間”用以等待定案證據

如前所述，7名“被動”決定的犯罪嫌疑人中，除2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安機關以“證據不足”為由外，其余均適用“羈押期限屆滿，案件尚未辦結，需要采取監視居住措施”的條款。據統計，該5名犯罪嫌疑人中，等待DNA鑒定意見的為1人，等待被盜財物價格鑒定意見的為2人，等待毒品重量、含量檢驗鑒定的為2人。由此可見，公安機關是將指定居所監視居住視為日常處理疑難復雜案件中關鍵性證據收集固定時間差的大口袋，等到據以定案的證據到位后，再次提請批準逮捕，該操作實際上就是在變相延長刑事拘留后的犯罪嫌疑人羈押期限，存在濫用的風險和隱患。

三、辦理指定居所監視居住檢察案件發現的問題

（一）通報機制非剛性，信息來源不暢

1.未從頂層設計建立健全信息通報機制。實踐中，公安機關很少有“主動”到檢察機關申請開展執行監督的情況。同時，公安機關基于“主動”申請監督不需要填錄案卡、生成案件，而“被動”備案監督也是直接送達偵查監督部門，案件管理部門的主動性不強，與偵查監督部門缺乏信息互通也是導致信息不暢的主要原因。

2.未明確偵查監督部門的協助通報機制。實踐中，由人民檢察院直接決定，或者接續決定采取指定居所監視居住強制措施的案件微乎其微，大部分案件信息均集中于人民檢察院的偵查監督部門。因此，應當在《規定》中明確規定人民檢察院偵查監督部門的協助通報機制。

3.未明確解除、變更時的信息通報機制。實踐中，人民檢察院刑事執行檢察部門在日常巡回檢察間隔期，公安機關決定對犯罪嫌疑人采取解除和變更指定居所監視居住強制措施的，人民檢察院偵查監督部門和刑事執行檢察部門均無從知曉。

（二）執行場所不統一，存在安全隱患

1.執行場所大多為賓館，僅居住不易監管。在賓館房間的選擇上也存在一些不成文的慣例，主要是選擇無窗，內設衛生間且能夠洗澡，只有一個大門且遠離樓道口的房型，即通常旅館業俗稱的“司陪房”。選擇該類房型的主要原因就是防止犯罪嫌疑人逃跑，但畢竟作為社會賓館，一般都緊鄰道路且人員流動性較大，其監管弊端不言自明。

2.執行人員身份不統一，有輔警替班情形。個別基層派出所基于人手不足的現實情況，有使用輔警、聘任制協勤代替正式編制的民警參與，甚至獨立承擔“看守”犯罪嫌疑人的任務。由于輔警、聘任制協勤能否具有獨立執法權尚存爭議，而且也存在對突發事件的現場處置經驗不足等問題。

3.選擇性安裝電子監控，安全防范意識差。各個基層派出所民警對安裝電子監控設備的做法不一，有的安裝了電子監控設備僅能看不能錄，有的能錄，但是也絕達不到與看守所監控錄像那樣，能夠覆蓋存儲十五天，自動獨立存儲三個月的標準，安全防范意識差。

（三）發現個別以談話等替代審訊現象

1.偵查人員與執行人員在日常監管過程中混用。公安機關安排在指定居所的執行人員均為具體負責偵查案件的基層派出所民警日常輪換，同時由于警力不足，將偵查人員與執行人員在日常監管過程中混用問題時有發生。

2.發現有采取談話、親筆書寫供詞等替代審訊。實踐中存在公安機關援引可以到犯罪嫌疑人的住處訊問為由，違法在指定的居所進行訊問，或者進行談話、書寫親筆供詞等情況。

3.無法完全避免刑訊逼供等非法獲取證據情形。具體到公安機關決定采取的指定居所監視居住的執行上，諸如偵查人員與執行人員在日常監管過程中混用，違法在指定的居所進行訊問，或者進行談話、書寫親筆供詞等問題，無法完全避免刑訊逼供等非法取證。

（四）每周一次巡回檢察實際效果欠佳

1.首末次加每周一次巡回檢察大多流于形式。檢察人員的談話主要是核實犯罪嫌疑人基本情況、告知權利義務等大多流于形式的內容。

2.實際操作中無法做到完全隔離式檢察談話。指定的居所空間狹小，檢察人員在與犯罪嫌疑人談話時，公安機關的執行人員就在旁邊，無法做到完全隔離，實際操作中無法發揮監督實效。

3.巡回檢察過多注重執行而未少審查必要性。高檢院的規定都是從指定居所監視居住的執行角度來要求開展相關法律監督工作，而針對公安機關決定采取的指定居所監視居住強制措施能否繼續適用的必要性審查工作卻只字未提。

四、針對指定居所監視居住檢察案件的對策建議

（一）明確適用對象的住處標準和有礙偵查程度

1.進一步明確被監管人員的“固定住處”標準。《公安機關辦理刑事案件程序規定》中明確，固定住處，是指被監視居住人在辦案機關所在的市、縣內生活的合法住處。公安機關認為這里的“市”應當做狹義理解為外省的所謂“縣級市”。因此，應當進一步明確“固定住處”的標準，并排除犯罪嫌疑人有能力租住房屋的情況。

2.進一步細化“可能有礙偵查”的程度和證據。如前所述，9名犯罪嫌疑人中，僅有1人公安機關是以“可能有礙偵查”對其指定居所監視居住。經查，《公安機關辦理刑事案件程序規定》中明確，有下列情形之一的，屬于“有礙偵查”：可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的；可能引起犯罪嫌疑人自殘、自殺或者逃跑的；可能引起同案犯逃避、妨礙偵查的；犯罪嫌疑人、被告人在住處執行監視居住有人身危險的；犯罪嫌疑人、被告人的家屬或者所在單位人員與犯罪有牽連的。前述條款中，三個“可能”和兩個“有”均需要相關證據予以佐證，不能單憑公安機關主觀臆斷，從而在制度上防止其濫用。

3.進一步強化偵查監督部門對決定的監督意識。強化對公安機關適用指定居所監視居住強制措施的監督工作力度，切實轉變以往不捕后接收回執歸檔的觀念，對公安機關因證據不足，變相延長羈押期限的行為，明確予以糾正，切實維護犯罪嫌疑人的合法權益。

（二）聯合建立案件信息通報違法責任追究機制

1.建立決定、解除和變更的信息通報機制。建議由兩高三部共同簽訂相關制度性文件，或者由各省、自治區和直轄市一級的政法部門聯合簽訂具體的實施意見，自上而下地逐層逐級落實，并建立責任追究機制，一次性解決信息來源滯后、不暢的現實難題。

2.建立刑檢、法院等部門的協助通報機制。一方面，應當明確人民檢察院偵查部門、公訴部門收到公安機關、人民法院的指定居所監視居住決定書副本后，或者以本院名義作出指定居所監視居住決定的，均應當在24小時以內將監視居住決定書副本抄送刑事執行檢察部門，并告知其指定居所的地址。另一方面，應當在加強與公安機關相關部門、本院案件管理部門、刑檢部門溝通聯系的同時，加強與本院偵查部門和人民法院的溝通聯系，確保信息無死角。

3.督促偵查機關和人員自覺主動接受監督。T市X區人民檢察院刑事執行檢察部門在與公安機關法制部門溝通交流的過程中，公安機關法制部門始終積極配合，共同完善案件信息的通報工作機制，但是到了具體負責執行指定居所監視居住的基層派出所民警，則或多或少存在畏難情緒。實踐中，基層派出所民警對臨時增加的監管任務本身就抱有抵觸情緒，而他們日常接觸較多的是人民檢察院的偵查監督部門和公訴部門，對刑事執行檢察部門知之甚少，甚至有的民警還停留在刑事執行檢察部門只管“大墻內”的老舊觀念。因此，人民檢察院必須強化巡回檢察工作力度，督促偵查機關和人員自覺主動接受監督。

（三）出臺執行場所人員設備等統一規范化標準

1.建設以公安機關為監管主體的執行場所。《公安機關辦理刑事案件程序規定》中明確規定，人民法院、人民檢察院決定監視居住的，負責執行的縣級公安機關應當在收到法律文書和有關材料后24小時以內，通知被監視居住人住處或者指定居所所在地的派出所，核實被監視居住人身份、住處或者居所等情況后執行。必要時，可以由人民法院、人民檢察院協助執行。同時，高檢院《規定》中亦明確規定，人民法院、人民檢察院指派司法警察協助公安機關執行指定居所監視居住的，人民檢察院刑事執行檢察部門應當對其協助執行活動進行監督。因此，建設以公安機關為監管主體的執行場所為上策，確保嚴格規范執法。

2.在執行場所架設電子監控設備并開放檢察共享。人民檢察院刑事執行檢察部門與公安機關實行監管信息共享和監控聯網，通過網絡及時、全面掌握執法情況和監管情況，實行信息共享、動態管理和動態監督，并確保信息安全。

3.明確規定將偵查人員排除在日常監管人員以外。公安機關應當參照看守所的管理模式，組建分局一級的單獨監管隊伍統一負責，或者明確規定將偵查人員排除在日常監管人員以外，堅決杜絕刑訊逼供等非法取證情況的發生。

（四）將指定居所監視居住納入羈押必要性審查

1.指定居所監視居住完全符合“逮捕”的基本條件。新刑訴法明確規定，人民法院、人民檢察院和公安機關對符合“逮捕”條件，具有一定特殊情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以監視居住。可見，犯罪嫌疑人、被告人首先要滿足逮捕的條件，同時又具備有某些特殊情形，才最終被適用指定居所監視居住。此外，《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定》中明確，羈押必要性審查是指人民檢察院對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續羈押的必要性進行審查，對不需要繼續羈押的，建議辦案機關予以釋放或者變更強制措施的監督活動。因此，指定居所監視居住完全可以納入人民檢察院羈押必要性審查的審查范圍。

2.從折抵刑期看指定居所監視居住的“羈押”屬性。新刑訴法明確規定，指定居所監視居住的期限應當折抵刑期。被判處管制的，監視居住一日折抵刑期一日；被判處拘役、有期徒刑的，監視居住二日折抵刑期一日。既然如此，指定居所監視居住是完全有必要進行必要性審查的。

3.羈押必要性審查是充實當前檢察職能的重要手段。明確賦予人民檢察院刑事執行檢察部門對被指定居所監視居住的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續羈押的必要性進行審查的權力。這對維護被羈押的犯罪嫌疑人、被告人合法權益，保障刑事訴訟活動順利進行，均起到了至關重要的作用。