民事執行檢察前置程序制度的完善

馬新宇

摘 要：民事執行檢察監督的提起，以窮盡法院內部執行救濟程序為原則。但并非所有的民事執行檢察監督案件都應經過前置程序，前置程序也并非包括所有的民事執行救濟途徑。檢察監督實踐中，應確立類型化的思路，根據程序進程、監督對象以及救濟方式的不同設定民事執行檢察的前置程序。

關鍵詞：執行監督 執行救濟 前置程序

2012年《民事訴訟法》的全面修改之于我國民事檢察制度具有里程碑式的意義，其中第235條明確了人民檢察院有權對民事執行工作進行監督，自此民事執行領域正式被納入人民檢察院的監督體系中，結束了長期以來關于在執行領域展開檢察監督于法無據的狀態。然而不論理論界還是法律實務界的爭論并未就此停息，因制度初建，監督什么，如何監督，均未有相關明確規定。

一、基本問題——執行檢察監督與執行救濟之概述

（一）民事執行檢察監督

民事執行檢察監督是指檢察機關依據憲法職能定位以及《民事訴訟法》的規定，對人民法院的民事執行活動進行監督。自上世紀90年代，我國民事行政檢察制度建立之初，對民事執行的監督便進入了檢察監督的視野，但由于立法本身的滯后性，規范和調整民事執行檢察的法律法規一直處于缺位狀態。故一段時期以來，在民事執行領域開展檢察監督并未得到理論界和司法界的一致認同。有的觀點認為，法院獨享司法權，各項法律對法院依法獨立行使職權提供了各種制度性和現實性的保障。而我國的檢察機關如果被賦予民事執行監督權，在現今的法制環境下，一旦發生權力濫用的情況，受到不斷擠壓而萎縮的法院審判權的行使可能更加不暢，人民法院保護當事人訴權正常行使的功能會進一步受損。[1]但隨著法律學術界對執行檢察相關理論研究的不斷深入以及各地檢察機關在執行監督探索中逐步取得成績，民事執行檢察監督的作用不斷凸顯，將執行監督寫入立法的呼聲漸高。直至2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議作出了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，新增的第235條明確規定人民檢察院對民事執行活動進行監督。自此，民事執行檢察監督有了最重要的法律依據。

（二）民事執行救濟

目前法定的執行救濟制度，包括執行異議及復議、執行異議之訴、上級法院監督三大類。

1.執行異議及復議，是指當事人或利害關系人認為執行程序、執行措施方法違反法律規定的，請求執行法院予以救濟的制度。我國《民事訴訟法》第225條對執行異議及復議制度進行了規定。執行異議可以分為申請和異議兩種類型，申請指請求執行機構為一定行為或不為一定行為的意思表示。當執行機構怠于實施某種執行行為時，當事人或利害關系人有權請求其為之。異議指當事人或利害關系人不同意執行機構所實施的某種執行行為，而請求執行機構予以變更或撤銷的意思表示。前者是積極的救濟方式，后者為消極的執行救濟方式。執行異議主要適用于對執行命令或執行措施不服以及執行行為違反法定程序等。

2.執行異議之訴，是我國民事訴訟中的一種新類型訴訟，《民事訴訟法》第227條對執行異議之訴進行了規定。執行異議之訴是一種實體上正當性保障的救濟方法，其核心價值在于保護案外第三人就執行標的物所享有的排除強制執行的權利。依據法條文本分析，我國現行民訴法框架下的執行異議之訴程序包括訴前的異議及審查、案外人所提起的請求對執行標的物停止執行之訴、申請執行人提起的請求對執行標的物許可執行之訴。

3.上級法院監督制度，是指當事人在下級法院申請執行受阻或對下級法院的執行活動及救濟結果不服，向上級法院申請監督的制度。《民事訴訟法》第226條以及《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定》（簡稱《執行規定》）第129條、132條即是對上級法院監督制度的規定。

（三）民事執行檢察制度的目的

要理清民事檢察程序與民事執行程序的關系，首要解決的是民事執行檢察制度的目的。對于民事執行檢察制度的目的主流學說有權力監督論、權利救濟論兩種觀點。

《憲法》賦予了檢察機關法律監督的職能定位，發揮的是用國家權力監督權力的職能。從理論和實踐上來講，將監督作為民事執行檢察制度的目的有其合理性的一面。法院的民事執行權本質是一種國家權力，就必然應當受到監督與制約。我國學界對檢察機關的檢察權屬性有行政權說、司法權說、法律監督權等學說，主流觀點認為檢察權屬于法律監督權。而民事檢察權從屬于檢察權，因此民事執行檢察的權屬必然具有監督的性質。該理論值得商榷之處在于，既然民事執行檢察權存在目的是監督法院的執行行為是否合法，檢察機關是否應主動作為，積極監督民事訴訟的執行過程？但是，若檢察機關對法院的每件執行案件均進行監督審查，這顯然是對法院執行權和公民私權利的一種暴力干涉。

權利救濟論的觀點認為，民事執行檢察制度的目的是對于當事人或者案外人受到侵害的權利進行救濟。基于對私權利保護的屬性，有觀點認為保護公民的合法權益是民事檢察制度的根本目的。甚至有觀點認為應“將民事執行檢察監督的終極目的設置為‘保護當事人的合法權益”。[2]但是，民事執行檢察制度畢竟不同于法院執行救濟程序，民事執行檢察制度目的仍然承載著重要的監督職能 。從“執行難、執行亂”產生的根源來看，是不能完全將民事執行救濟思路局限于法院內部的救濟制度，寄希望于法院自我監督和自我修正。將法院執行活動納入檢察機關的監督之內，既可以對法院執行權的合法行使進行專業、有效監督，又增加了權益受侵害人的救濟途徑，是專業化的、獨立于法院系統之外的國家權力的監督。因此，民事執行檢察監督制度的目的并不局限于對權利的救濟。

本文認為，我國民事執行檢察制度的目的是涵括了上述兩種理論的折中目的理論。該目的既包含了對于法院執行權制衡的監督目的，又包含了對當事人權利救濟的目的。并且是以監督為主要目的、直接目的，以權利救濟為輔助目的、根本目的，兩種目的共存且不沖突。

（四）民事執行檢察監督與民事執行救濟的關系

本文認為，民事執行檢察監督制度是民事執行救濟的重要組成部分，是民事執行救濟不可或缺的補充。

執行救濟具有以下三個主要特征：發生時間是在民事強制執行啟動以后、結束以前；啟動主體是當事人、案外人；啟動機關為法院。因此，有觀點認為“執行監督和執行救濟性質不同，執行監督也不能歸入執行救濟體系之中” 。[3]

本文不贊同上述觀點。首先從性質上講，法院的執行救濟和執行監督的確是兩種性質不同的制度。法院的執行救濟是法院對于不當或違法執行的糾正，是法院內部的糾正制度。執行監督是對法院執行過程合法性監督，是法院外部的監督制度。其次從功能上講，執行監督和執行救濟都是通過不同途徑來糾正不當或錯誤的執行行為，最終保護當事人、案外人的合法權益，其最終效果是一致的。由此可見，雖然兩種制度出發點不同，但對于權利救濟有著相同的效用。最后從民事執行檢察制度的目的上講，前文已經論述過，該制度目的既包含了對于法院執行權制衡的監督目的，又包含了對當事人權利救濟的目的，這兩種目的共存且不沖突。在《民事訴訟法》的不斷完善過程中，檢察機關的監督權力呈現擴大的趨勢，現已覆蓋到了執行階段，對于當事人、案外人的救濟也更有保障。

二、原則、現狀及誤區——執行檢察監督與執行救濟之沖突

（一）窮盡法院內部救濟原則

《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（簡稱《監督規則》）第33條通過對不予受理情形的劃定，以反向的方式規定了當事人申請民事執行監督的前置程序，即必須以經過并窮盡法院民事執行救濟程序為前提。而類似的規定在其他司法解釋等規范文件中亦有體現，只是表述稍有不同。上述規定集中體現并確立了窮盡法院內部救濟原則，即當事人在向檢察機關提出民事執行監督前應窮盡法院內部救濟途徑。

窮盡法院內部救濟原則的設置有其合理性：首先，從程序的設置上講，窮盡法院內部救濟原則符合效率性，民事執行屬于法院執行機關的本職工作，同時，作為內部救濟方式，其啟動、運行及反饋于當事人來講均更為方便及時；其次，從程序價值分析，窮盡法院內部救濟原則符合經濟性，如在法院已啟動內部救濟程序的情況下，檢察機關仍不加限制的重復受理執行監督案件，會導致本已稀缺的司法資源造成極大浪費；最后，從檢察監督的功能定位上講，窮盡法院內部救濟原則符合檢察監督的謙抑性理念，法院內部執行救濟程序系基于“以權利制約權力”的理念而設置，其啟動或是放棄完全遵循當事人的抉擇。

（二）民事執行檢察啟動程序的前置程序

前置程序的設定，為有限的司法資源進行了任務分配，避免了程序之間相互重疊、阻礙的發生，也為執行檢察與執行救濟兩種制度的銜接構建了基礎。我國的執行檢察制度并沒有明確規定當事人申請民事執行監督的前置程序，而是規定必須經過并窮盡法院民事執行救濟程序為前提。其合理性已在上文詳細敘述。

如果將執行異議、執行復議程序與民事執行檢察制度相比較，基本可以將二者作為民事執行檢察啟動程序的前置程序。前置程序的設定主要是為了解決檢察機關介入執行過程實施監督時機的問題。一種觀點認為，原則上應當以當事人、案外人等申請檢察機關才啟動對法院執行活動的監督。另外一種觀點認為，只要檢察機關在履行監督職責中發現了法院執行有違法行為，檢察機關都可以依職權介入監督，糾正錯誤。本文認為，立足我國目前法律制度的現狀來看，應分類對待。對私權利的救濟以窮盡法院內部救濟為原則，即經過前置程序后才可以啟動檢察機關監督程序，但對公益的監督應以主動介入為原則，檢察院獲知后即可立即啟動監督無需經過前置程序。

（三）運行現狀及認識誤區

近年來執行監督案件數量從無到有，從少到多保持了較快的增速，但相對于每年民事監督案件數量以及執行案件總數而言，民事執行監督案件絕對數量仍處于較低的水平，與當前民眾所反映的“執行難”、“執行亂”的客觀情況是不相稱的。究其原因：一方面因民事執行檢察監督制度初建，工作的開展仍在摸索過程中；另一方面與民事執行檢察程序與民事執行救濟程序的銜接不暢，民事執行檢察前置程序不完善亦有一定關系。實踐中，對于民事執行檢察前置程序的認識存在著如下誤區。

1.誤區一：所有的民事執行檢察監督案件都應經過前置程序。檢察機關相關部門接到當事人執行監督申請或申訴材料，首先要翻閱一遍其中是否有法院的相關異議或復議裁定書。但客觀情況是，前置程序并非所有民事執行檢察案件的必經程序。首先，對于某種特定的執行違法行為，法律沒有或尚未規定執行救濟程序。其次，對于表面上并未違反執行法律規定但確實對相關權利人造成實體性權利損害的實質性違法執行，因該類行為絕大多數是執行法官或執行法官與其他人聯合故意實施，此情況下執行救濟程序屬于失靈狀態，故對該類違法執行行為的監督亦不應設置前置程序。

2.誤區二：前置程序應包括所有的民事執行救濟途徑。從字面意思理解“窮盡法院內部救濟原則”，所謂“窮盡”即應包括所有民事執行救濟途徑。而實踐中此意義上的“窮盡”既不可能也不科學。首先，能否做到窮盡民事執行救濟與當事人的訴訟能力直接相關，而實踐中執行當事人的訴訟能力是參差不齊的，民事執行領域相關的法律及司法解釋眾多，即使一般的執行法官亦無法保證全部爛熟于胸，對于執行當事人或其代理人更是巨大的挑戰。其次，前置程序窮盡所有民事執行救濟，不符合前置程序的設置初衷，也會抑制民事執行檢察監督的作用發揮。如前所述，法院內部執行救濟的前置符合司法效率原則，但如要求前置程序窮盡所有民事執行救濟，則會適得其反。比如，有的當事人在提起執行異議的同時，會另行提起確權之訴、第三人撤銷之訴，同時其仍可以提起上級法院的監督，如要求其全部走完上述救濟途徑才能申請檢察監督，顯然是不科學和不盡情理的。一方面會導致維權周期過長，維權成本過高，當事人的合法權益長時間得不到救濟保障，另一方面使該進入民事執行檢察監督領域的案件無法進來，導致民事執行檢察監督制度的虛化。

三、類型化處理——執行檢察監督與執行救濟之協調

民事執行檢察監督與民事執行救濟都是誕生不久的新型的程序機制，且均在各自領域的司法實踐中不斷發展、修正、完善，所以也就決定了包括民事執行檢察監督前置程序在內相關規范的原則性與框架性。

（一）依據程序進程分類處理原則

依據當事人所處的維權程序階段，可以分為執行救濟主張期、執行救濟過程期、執行救濟完結期、執行救濟中斷期。執行救濟主張期，是指根據法律及司法解釋的規定，當事人處于可以向法院提出執行異議、復議等救濟期間。如《民事訴訟法》第225條規定對執行異議裁定不服向上一級法院提起復議的期間為裁定送達之日起的10日內。執行救濟過程期，是指救濟程序已經啟動，處于法院審查處理的期間。執行救濟完結期，是指救濟程序已經完整經過，當事人的申請已經獲得明確結果。執行救濟中斷期，是指當事人因為某種原因未行使權利且已經經過權利主張期，無法啟動救濟程序的狀態，通常為未在法定期間提起異議或申請復議的情況。對于前兩類情況，處于主張期和過程期的案件一般應嚴格適用民事執行救濟程序，檢察監督暫不宜介入。對于第三類處于完結期的案件，屬于檢察監督的受理范圍，亦無爭議。

（二）依據監督對象分類處理原則

民事執行檢察監督是對違法執行行為的監督，依據目前通說，執行行為可以分為執行實施行為與執行裁決行為，而不同的執行行為其救濟方式以及申請檢察監督的前置程序設置亦有不同。所謂執行實施行為是指執行人員在債務人不履行債務時，依照生效法律文書對執行標的物或被執行人采取的強制措施。實踐中，執行實施行為違法的具體表現有：調查、搜查違反法律規定、違法查封、凍結、扣押、劃撥、委托評估、拍賣、違反規定處分執行款物、違反規定保管、使用、侵占執行款物、無正當理由不及時將執行款物交付申請人、違反規定交付和分發執行款物、違反規定實施拘留、罰款等。上述違法執行行為的救濟，根據《民事訴訟法》第225條規定，當事人可以提出執行異議，對異議不服的，可以向上級法院申請復議，故當事人就上述違法執行行為申請監督的應以經過異議、復議程序為前提。

實踐中，執行裁決錯誤或違法主要表現在以下方面：對執行申請、執行異議、復議應受理而不予受理、已受理不依法及時作出執行裁定、執行申請主體不適格、超出法定申請執行期限、執行標的不當、被執行主體的變更或追加不當、管轄錯誤、執行人員應回避未回避、遺漏或超出執行依據范圍執行、原執行依據的法律文書被撤銷或變更、暫緩、中止、恢復、終結執行不符合法定條件等。前述執行違法行為，依據不同的情況法律規定了不同的救濟方式，對于執行管轄裁定、變更或追加執行主體裁定、先予執行裁定、不予執行仲裁裁決或公證債權文書裁定，法律規定了復議程序。[4]對于中止裁定，當事人可以申請恢復執行。對于終結本次執行裁定，當事人可以重新申請執行。關于消極行為，對于應受理不受理的，依法可向上級法院申請執行。對于已受理不及時作出裁定，可以向上級法院申請監督。對于執行標的不當的，可以通過案外人執行異議之訴予以救濟。然而對于上述救濟方式除了涉及執行異議及復議屬于啟動執行檢察監督的必經前置程序外，其他救濟方式應根據具體情況以協調與執行檢察監督的程序對接。

（三）依據執行救濟方式分類處理原則

筆者認為，依據執行救濟方式的不同以及與執行檢察監督的銜接關系，可以將不同的執行救濟方式歸為兩大類：一類是必要的前置程序，對于法律、法規及相關司法解釋明確規定的可以提起執行異議及復議的案件，對應的異議及復議程序應為當事人提起檢察監督的必要前置程序，即當事人在未經異議及復議程序前就相關執行違法行為向人民檢察院申請監督的，非有合理理由，不予受理；另一類是選擇性的前置程序。即該類執行救濟方式并不必然為當事人申請檢察監督的前置程序，當事人可以選擇直接申請檢察監督或是提起該類執行救濟程序，但一旦當事人所選擇的執行救濟方式已經啟動，則其應完整經過該救濟程序，才能再行向檢察機關申請監督。上級法院監督、異議之訴即屬于選擇性的前置程序。

關于上級法院監督，該制度初衷系為解決因地方保護主義而導致的執行不力或消極執行而設置。如《民事訴訟法》第226條規定，人民法院自收到申請執行書之日起超過6個月未執行的，申請執行人可以向上一級人民法院申請執行。但執行實踐中上級法院因各種主客觀因素的制約，對很多案件難以及時提級執行、加之提級執行缺乏法定條件和程序，實踐中也存在隨意性大、程序不規范等問題。[5] 故上級法院監督的制度優勢較之同級檢察監督在效率性、便捷性上優勢并不明顯。因此，筆者認為應賦予當事人對消極執行、怠于執行不經過上級法院監督而直接向檢察機關申請監督的權利，當然如果當事人已提起上級法院監督且相關監督程序已經啟動，則應等待該程序結果，再行決定是否提起檢察監督。

關于案外人執行異議之訴。該救濟制度在設計上包括執行異議、異議審查、異議裁決、停止執行之訴或許可執行之訴等一系列程序組成。從司法實踐看，《民事訴訟法》第227條規定的執行異議之訴制度與第225條規定的執行異議制度會有競合情況的發生。如果執行機關誤將案外人的財物確認為被執行人的財物并加以強制執行，此種情形符合執行異議之訴的構成要件，但同時此種情形下，執行機關也存在違法性。當事人在提起執行異議時一般羅列的理由有兩點：一是案外人為執行標的的實際權利人，二是執行機關執行行為違法。而最終案外人能否提起異議之訴，取決于執行異議審查機構的裁定，如裁定援引第227條作出，則案外人可以提起異議之訴，否則，案外人只能向上級執行部門申請復議。所以對于執行異議之訴救濟途徑中的異議申請、異議審查、以及未依據《民事訴訟法》第227條作出的異議裁決均可在完結相關程序之后，再行向檢察機關申請監督。而對于執行異議審查機構依據《民事訴訟法》第227條作出裁定之后的程序，不論是停止執行之訴還是許可執行之訴均為新的審判程序，對其的檢察監督已不屬于民事執行檢察監督范疇，而應適用對生效民事裁判監督的相關規定。

注釋：

[1]參見黃金龍、黃文藝：《域外沒有民事執行檢察監督》，載《人民法院報》，2007年8月24日。

[2]劉凱：《新民訴視野下民事執行檢察監督范圍探討》，載《法制博覽》2016年第5期。

[3]朱新林：《論民事執行救濟制度體系》，載《法律適用》2015年第7期。

[4]參見吳羿：《依申請啟動民事執行檢察監督的前置程序研究》，載《法制與社會》2013年第12期。

[5]參見李菊明：《民事執行檢察監督制度研究》，中國政法大學出版社2015年版，第50頁。