PFSS的實(shí)踐及對(duì)我國建筑工程安全管理的啟示

馮毓 李玨

(長沙理工大學(xué)，湖南 長沙 410076)

0 引言

建筑生產(chǎn)過程的不可預(yù)料性、人員流動(dòng)性、過程復(fù)雜性等特性都決定了建筑業(yè)是個(gè)高危、事故頻發(fā)的行業(yè)。現(xiàn)場(chǎng)事故主要源于競(jìng)爭激烈的投標(biāo)環(huán)境、安全管理缺陷和安全管理體系不健全、對(duì)工人的安全教育不足等[1]。為了提高整個(gè)建筑工程的現(xiàn)場(chǎng)安全績效，政府在這些年陸續(xù)出臺(tái)了一系列安全管理的法規(guī)文件，逐漸形成了企業(yè)安全生產(chǎn)投入的長效機(jī)制。

但是一味地強(qiáng)調(diào)安全投入是不夠的，當(dāng)安全投入達(dá)到一定限度之后，安全生產(chǎn)所取得的安全效益將越來越小[2]。如何使有限的安全投入發(fā)揮最大的效益，獲得滿意的安全績效，安全激勵(lì)逐漸成為研究安全績效的關(guān)鍵問題。安全激勵(lì)是通過提供誘因，使工程人員和管理者為安全生產(chǎn)共同努力，以期取得更好的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。本文通過介紹支付安全計(jì)劃(Pay for Safety Scheme，PFSS)——一種有效的安全激勵(lì)方式，以期在國內(nèi)將安全激勵(lì)引入安全管理中，取得更好的安全績效。

1 PFSS簡介

1.1 PFSS目標(biāo)

PFSS[3-5]是一種有效的安全激勵(lì)方式，于1996年由香港特區(qū)政府在公共工程中發(fā)起的。激勵(lì)是一種激發(fā)影響人行為的心理手段，它可以通過人們期望獲得獎(jiǎng)酬的心理來激發(fā)、引導(dǎo)和規(guī)范工程人員的安全行為。

PFSS的目標(biāo)是為合同雙方共同營造一個(gè)公平和公正的環(huán)境，以處理現(xiàn)場(chǎng)的安全事項(xiàng)。建筑工程涉及各種高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，承包商須根據(jù)合同約定為施工現(xiàn)場(chǎng)的一切安全事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任，為此需要采用安全的工作方式，采取必備的防范措施，保障現(xiàn)場(chǎng)安全。而其中涉及的設(shè)備、工作方法和監(jiān)督等費(fèi)用應(yīng)被明確認(rèn)定，其責(zé)任也應(yīng)分?jǐn)偟礁鱾€(gè)相關(guān)企業(yè)、人員。

PFSS是以建設(shè)單位向承包商提供資金作為誘因，使安全投入成為建設(shè)合同的一部分，從而認(rèn)定承包商為現(xiàn)場(chǎng)安全所付出的努力。PFSS能夠調(diào)動(dòng)工程人員參與安全相關(guān)活動(dòng)(如工作前的安全會(huì)議和入職培訓(xùn)等)的積極性，提高管理者推出安全的操作方法及為工程人員創(chuàng)造安全的工作環(huán)境的創(chuàng)造性和主動(dòng)性。與此同時(shí)，在處于現(xiàn)場(chǎng)安全操作的管理者和工程人員的協(xié)作和交流中形成安全文化，從而提高施工現(xiàn)場(chǎng)的安全績效。

1.2 PFSS的原則

PFSS對(duì)現(xiàn)場(chǎng)安全的重視是通過承包商對(duì)現(xiàn)場(chǎng)安全支付項(xiàng)目的報(bào)價(jià)體現(xiàn)出來的。但在投標(biāo)競(jìng)爭激烈的情況之下，承包商可能試圖以削減安全支付項(xiàng)目的預(yù)算來低價(jià)中標(biāo)。因此，在標(biāo)書的評(píng)判過程中，為了不使投標(biāo)文件中已體現(xiàn)安全支付項(xiàng)目的投標(biāo)者在競(jìng)爭性投標(biāo)中處于不利而導(dǎo)致不公平的評(píng)標(biāo)結(jié)果，應(yīng)將提供安全和健康措施的安全支付項(xiàng)目從競(jìng)爭性投標(biāo)中分離出來。為了消除競(jìng)爭性投標(biāo)的外界因素影響，施工合同中所有采取安全措施的應(yīng)付款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)能夠被量化和框定，因此在合同部分需詳細(xì)描述其度量準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。

一般來說，由于建筑工程具有獨(dú)特性，根據(jù)不同的投資金額和建設(shè)周期劃分，工程總投資額5000萬港幣(4000萬人民幣)以上，獨(dú)立投資額2000萬港幣(1600萬人民幣)以上，必須使用PFSS。且不管工程投資額如何，建設(shè)周期6個(gè)月以內(nèi)的工程可以不予使用。

在PFSS中，工程量清單應(yīng)包含所有可支付的安全支付項(xiàng)目，所涉及的費(fèi)用介于工程總金額的0.5%～2%，根據(jù)工程規(guī)模的不同，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。PFSS提供了一種公平的方式，當(dāng)承包商根據(jù)合同約定履行了下列有代表性的現(xiàn)場(chǎng)安全支付項(xiàng)目并通過鑒定取得了滿意的績效，安全費(fèi)用將會(huì)按時(shí)支付。如果承包商未能履行其責(zé)任，PFSS中不予支付的罰則將會(huì)被執(zhí)行。

1.3 PFSS的相關(guān)項(xiàng)目范圍

以下是部分PFSS下可支付的安全支付項(xiàng)目，由于各個(gè)建筑工程在規(guī)模和性質(zhì)上存在差異，因此，須確定其適用性及根據(jù)實(shí)際情況制訂詳細(xì)的實(shí)施方案。

PFSS中可支付的安全支付項(xiàng)目的主要范圍：

(1)擬訂現(xiàn)場(chǎng)安全計(jì)劃。

(2)補(bǔ)充和更新現(xiàn)場(chǎng)安全計(jì)劃。

(3)聘用安全主任和安全監(jiān)督員。

(4)安排現(xiàn)場(chǎng)安全委員會(huì)會(huì)議。

(5)安排現(xiàn)場(chǎng)安全管理委員會(huì)會(huì)議。

(6)安排每周安全巡視。

(7)提供專業(yè)的安全技能培訓(xùn)。

(8)提供特定的入職培訓(xùn)。

(9)安排安全工具箱會(huì)議。

(10)提供福利設(shè)施和現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生管理。

(11)安排現(xiàn)場(chǎng)安全工作周期。

(12)參加安全宣傳活動(dòng)。

(13)設(shè)置公告板。

除了支付以上安全支付項(xiàng)目實(shí)施的款項(xiàng)之外，承包商還可以索取其安全績效改善的里程碑付款(Milestone Payment)。如果承包商滿足或者超過目標(biāo)設(shè)定的要求，建設(shè)單位將會(huì)基于承包商的安全績效支付里程碑付款。該款項(xiàng)最大額度為建筑工程總造價(jià)的0.3%，在工程編制概預(yù)算時(shí)列入“應(yīng)急費(fèi)用”。當(dāng)承包商達(dá)到以下兩個(gè)績效項(xiàng)目時(shí)，可以支付款項(xiàng)：

(1)事故記錄。

(2)法令遵循。

支付安全計(jì)劃的項(xiàng)目范圍見圖1。

圖1 支付安全計(jì)劃的項(xiàng)目范圍

2 PFSS的實(shí)施效果

PFSS已經(jīng)在香港建筑業(yè)運(yùn)用十多年，其在公共工程中的成功實(shí)施，樹立了一個(gè)良好的榜樣，表明了建設(shè)單位在合同條款中支付安全相關(guān)款項(xiàng)可以保障現(xiàn)場(chǎng)安全，并大大改善承包商在政府工程的建造和維修中現(xiàn)場(chǎng)的安全表現(xiàn)。PFSS是一種有效的安全激勵(lì)方式，能提高工程的整體安全績效。大部分承包商會(huì)盡他們最大努力去完成合同約定的安全保障措施，以此來獲得全額工程款。在建設(shè)單位和承包商的共同協(xié)作努力之下，應(yīng)用PFSS取得了以下成效：

(1)降低事故率。這可從香港過去十年間事故發(fā)生率顯著降低的情況中反映出，尤其是未發(fā)起和實(shí)施PFSS的私營工程，較公共工程的安全表現(xiàn)大大落后。

因此，PFSS能夠顯著降低公事故發(fā)生率和死亡率。但PFSS不是一種直接降低事故率的方法，其設(shè)立的安全支付項(xiàng)目是確保承包商能夠采取足夠的安全措施，而不是直接設(shè)置降低多少事故率給予一定額度的獎(jiǎng)勵(lì)。

(2)增加安全培訓(xùn)。安全培訓(xùn)被眾多研究者視為一種重要的安全工作，并作為降低現(xiàn)場(chǎng)安全事故的工具，也是一個(gè)影響安全績效的關(guān)鍵因素。安全培訓(xùn)也是一種有效的傳播媒介，可增強(qiáng)安全知識(shí)和工程人員的安全意識(shí)。

PFSS將支付給承包商一定金額用于促使承包商給工程人員提供足夠的安全培訓(xùn)。該安全支付項(xiàng)目的支付款可以根據(jù)每月實(shí)際參加安全培訓(xùn)的工程人員的數(shù)量來衡量。為了獲得全部的工程款，承包商將會(huì)督促所有的工程人員參與安全培訓(xùn)。

(3)增強(qiáng)安全意識(shí)和安全態(tài)度。在PFSS下，當(dāng)承包商履行合同約定的各種安全條款時(shí)，方可獲得支付款項(xiàng)，從而推動(dòng)了正面的工作動(dòng)機(jī)。當(dāng)一個(gè)高級(jí)管理者的安全承諾真正實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，也能夠影響工程的安全績效。所以，PFSS能夠強(qiáng)化企業(yè)管理層的安全意識(shí)。

工程人員對(duì)于安全問題的態(tài)度，普遍更為消極，漠不關(guān)心。他們大部分受教育程度較低，對(duì)于建筑安全的重要性不甚了解。當(dāng)一個(gè)工程使用PFSS時(shí)，其中的安全培訓(xùn)將有助于工程人員了解現(xiàn)場(chǎng)安全的重要性，明確現(xiàn)場(chǎng)安全中享有的法律權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并提高工程人員的安全意識(shí)，特別是一線工程人員。通過糾正工程人員的安全態(tài)度，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)安全操作，達(dá)到最終減少建筑事故的目的。

(4)增進(jìn)安全文化。安全文化是指在安全意識(shí)和安全理念以及在其指導(dǎo)下的各項(xiàng)行為的總和。而安全支付項(xiàng)目中重視安全培訓(xùn)、形成現(xiàn)場(chǎng)安全委員會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)安全管理委員會(huì)、安排每周安全巡視都為承包商的現(xiàn)場(chǎng)安全管理提供了強(qiáng)大的助力，也有利于加強(qiáng)承包商的安全文化。

自實(shí)施PFSS以來，香港公共工程的事故率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，安全績效明顯提高。這顯示由多方協(xié)作、推動(dòng)及承諾的安全激勵(lì)發(fā)揮了其效用，亦促進(jìn)建筑業(yè)形成優(yōu)良的安全文化。

(5)加強(qiáng)安全相關(guān)的溝通。在不同締約方之間有效溝通安全相關(guān)信息是發(fā)展良好的現(xiàn)場(chǎng)安全管理的基本要素之一。PFSS設(shè)立的兩個(gè)安全委員會(huì)，即“現(xiàn)場(chǎng)安全委員會(huì)”和“現(xiàn)場(chǎng)安全管理委員會(huì)”。兩者的區(qū)別在于前者為總承包商、分包商及一線工程人員的代表，而后者充當(dāng)橋梁作用，促進(jìn)建設(shè)單位和總承包商的溝通。隨著建筑工程不斷推進(jìn)，面臨的安全問題層出不窮，而定期召開這兩類安全會(huì)議將促使管理人員就項(xiàng)目小組內(nèi)的安全問題進(jìn)行公開、自由和透明的對(duì)話交流。當(dāng)承包商完成了委員提出的要求，解決了潛在的安全問題，安全費(fèi)用將按月支付。

3 對(duì)我國建筑工程安全管理的啟示

(1)安全激勵(lì)是安全管理的發(fā)展趨勢(shì)和方向。當(dāng)前國內(nèi)安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取和使用是依照財(cái)政部和國家安全監(jiān)管總局在2012年聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》。該條例明確和細(xì)化了建筑工程安全生產(chǎn)費(fèi)用的使用范圍，使安全生產(chǎn)費(fèi)用不僅僅局限于安全設(shè)施，還包括了安全生產(chǎn)宣傳、教育和培訓(xùn)，擴(kuò)展了安全生產(chǎn)費(fèi)用對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的保障空間，對(duì)于安全生產(chǎn)有一定的促進(jìn)作用[6]。

自安全生產(chǎn)費(fèi)用發(fā)展至今，在一定程度上降低了施工現(xiàn)場(chǎng)的事故率和傷亡率。但根據(jù)國家安全監(jiān)管總局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年前7個(gè)月全國共發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故27478起、死亡19783人。雖然安全生產(chǎn)呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢(shì)，但安全檢查把關(guān)不嚴(yán)、企業(yè)安全培訓(xùn)不足等問題仍屢有發(fā)生，如何尋求安全生產(chǎn)的進(jìn)一步提升，如何提高安全投入的有效性和安全績效，成為目前建筑工程中最重要的問題之一。通過安全激勵(lì)可提高安全績效，降低事故發(fā)生可能性，減少事故經(jīng)濟(jì)損失，從而增強(qiáng)企業(yè)信譽(yù)，獲得更多中標(biāo)機(jī)會(huì)，形成良性競(jìng)爭循環(huán)。

(2)拓寬安全生產(chǎn)費(fèi)用的使用范圍。當(dāng)前安全生產(chǎn)費(fèi)用的使用更多地是用于各種安全防護(hù)用具和設(shè)施，通過多方位的安全防護(hù)和應(yīng)急措施可避免或減輕工程人員受到傷害。改善外部條件確實(shí)能夠減少事故率，但是如果安全意識(shí)不能真正深入人心，并不能從根源上杜絕危險(xiǎn)事故的發(fā)生。而PFSS中涉及的安全支付項(xiàng)目，大多是宣傳教育，組織培訓(xùn)和管理監(jiān)督，通過增強(qiáng)工程人員和管理者的安全意識(shí)，規(guī)范安全行為，間接降低事故率，達(dá)到安全生產(chǎn)的目的。

例如，安全生產(chǎn)費(fèi)用在使用中雖涉及安全生產(chǎn)宣傳、教育、培訓(xùn)的支出，但施工現(xiàn)場(chǎng)制定的安全生產(chǎn)費(fèi)用使用計(jì)劃，實(shí)際所占比重不足百分之十。安全培訓(xùn)作為影響建筑工程施工現(xiàn)場(chǎng)安全績效的主要因素之一，在PFSS中，安全培訓(xùn)相關(guān)項(xiàng)目的投入大約要占到安全投入總預(yù)算的四分之一。如此大比重的投入，能夠使建設(shè)單位和承包商相信，安全培訓(xùn)一定能夠延續(xù)并得到增加。而外界長期的信息刺激和暗示，能夠?qū)€(gè)人起到一定的導(dǎo)向作用，使每個(gè)工程人員養(yǎng)成良好的安全工作習(xí)慣，并逐漸形成條件反射。

安全生產(chǎn)費(fèi)用的使用方向應(yīng)當(dāng)不拘泥于當(dāng)前法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)為安全績效的提高預(yù)留一部分鼓勵(lì)資金。考慮安全投入的效率和效益，與改善外部條件和提高工程人員的安全意識(shí)相結(jié)合，通過糾正缺失和改善不足之處來提高安全績效。

(3)規(guī)范和完善安全管理的績效評(píng)估體系。安全激勵(lì)的核心是當(dāng)承包商取得滿意的安全績效時(shí)，安全費(fèi)用才能予以支付。安全生產(chǎn)費(fèi)用的撥付是為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)安全而提供給承包商以履行安全責(zé)任。而設(shè)置可支付的安全支付項(xiàng)目可作為一個(gè)審核指標(biāo)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的安全支付表單或者檢查清單進(jìn)行考核和認(rèn)定安全績效。但安全績效是一個(gè)難以定量和定量分析的評(píng)價(jià)結(jié)果，如何設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的安全支付表單或者檢查清單，如何設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，如何分配安全生產(chǎn)費(fèi)用和評(píng)判安全績效，從而建立一個(gè)完整的激勵(lì)機(jī)制，還需要更深一步的探究。

而在安全評(píng)價(jià)這一部分，國家于2015年設(shè)立了一個(gè)新職業(yè)——安全評(píng)價(jià)師，旨在通過增加安全評(píng)價(jià)這個(gè)必要環(huán)節(jié)，預(yù)測(cè)并分析潛在的危險(xiǎn)和有害因素，達(dá)到降低事故率和減少經(jīng)濟(jì)損失的效果，建立安全生產(chǎn)長效機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)提高安全績效。但實(shí)際上許多施工企業(yè)都是被動(dòng)地做安全評(píng)價(jià)，其根源是因?yàn)檫@是一項(xiàng)強(qiáng)制性工作，是安全生產(chǎn)許可證的準(zhǔn)備材料之一。安全評(píng)價(jià)是個(gè)跨行業(yè)的綜合學(xué)科，建筑安全就需要安全評(píng)價(jià)者既掌握安全生產(chǎn)知識(shí)，也熟知建筑知識(shí)。當(dāng)前安全評(píng)價(jià)師往往都是多線并行，沒有對(duì)不同專業(yè)進(jìn)行劃分，如建筑、石化和消防等。且安全評(píng)價(jià)的內(nèi)容大多是識(shí)別和評(píng)價(jià)工程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，而輕視安全整體效益。

綜上所述，在安全管理方面，應(yīng)當(dāng)建立完善的實(shí)施機(jī)制，如考核和認(rèn)定程序，可支付的安全支付項(xiàng)目要求等。在安全評(píng)價(jià)方面，提高安全評(píng)價(jià)師的素質(zhì)和能力，將有關(guān)各種潛在危險(xiǎn)的安全評(píng)價(jià)擴(kuò)展到安全生產(chǎn)的全過程，進(jìn)行全面評(píng)價(jià)來提高安全績效。

(4)推動(dòng)相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。安全激勵(lì)的實(shí)施離不開眾多機(jī)構(gòu)與媒體的參與，政府的政策導(dǎo)向也是必不可少的。安全生產(chǎn)中缺乏安全激勵(lì)的應(yīng)用，相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員配備未發(fā)展充足，這都將影響安全激勵(lì)在我國的推廣和實(shí)施。

因此，可以采取以下措施：第一，積極引導(dǎo)安全和建筑的結(jié)合，提升從業(yè)人員的專業(yè)水平；第二，安全激勵(lì)在國外發(fā)展更成熟，鼓勵(lì)相關(guān)人員去借鑒學(xué)習(xí)，形成適應(yīng)我國的安全激勵(lì)措施；第三，強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)施工企業(yè)的安全績效進(jìn)行公示，形成良性競(jìng)爭循環(huán)，引導(dǎo)施工企業(yè)生產(chǎn)安全向更規(guī)范化的方向發(fā)展。

4 結(jié)語

通過上述論述和分析，可以得到以下結(jié)論：

(1)通過香港的PFSS實(shí)踐成果，可知安全激勵(lì)對(duì)于安全績效有促進(jìn)作用，可以在安全生產(chǎn)費(fèi)用中引入安全激勵(lì)來提高安全績效。

(2)但是由于體制制度的差異，不能將PFSS生搬硬套。

本文對(duì)安全管理中采用安全激勵(lì)的方式可能存在的難點(diǎn)和發(fā)展方向進(jìn)行了初步的探析，但對(duì)基于我國國情的安全激勵(lì)機(jī)制的建立仍需進(jìn)一步探討和完善。

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[6]財(cái)政部安全監(jiān)督總局關(guān)于印發(fā)《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》的通知：企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法[J].中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)，2012(19)：43-51.PMT