中央財政支持交通領域供給側改革應對癥下藥

宋佳益

交通行業作為國民經濟重要的基礎性、先導性、服務性行業，在穩增長、促投資、促消費中具有重要的作用。在經濟新常態、戰略機遇期、全面建成小康社會和推進國家“三大戰略”等時代大背景下，中央財政應扮演積極角色，更好地促進交通行業供給側結構性改革。

交通領域亟待供給側結構性改革

交通行業實現了“十三五”時期的良好開局，但面臨的不平衡、不協調、不可持續問題依舊突出。在建設方面，缺乏能夠幫助老百姓實現“鐵公機”等多種交通運輸方式“零換乘”的綜合交通運輸樞紐，也未建立綜合交通運輸信息大數據平臺，老百姓出行、生活等服務系統體系建設不完善。一是公路方面，農村公路建設上，未能100%實現全國建制村通公路，截至2016年底，99.99%的鄉鎮通公路，99%的鄉鎮通硬化路面，99.94%的建制村通公路，96.69%的建制村通硬化路面。高速公路的附屬及配套設施不完善，高速公路服務區內提供餐飲等各類服務的質量和效率的供給不高。二是水運方面，未實現長江等內河流域高等級船舶的江海聯運通達率。船舶運力結構不完善，船型標準不統一，船舶工業發展不景氣。內河郵輪游艇等生態旅游不發達。三是鐵路方面，暫不考慮運營成本，中西部高鐵運營收入不足以支付高鐵建設貸款還本付息，企業內部存在潛在的金融風險。客運經營能力較差的中西部高鐵（如蘭新高鐵），其線路難以兼顧客貨運輸混用，鐵路總公司不能通過“貨運補客運”的方式實現“減虧增盈”。四是民航方面，航路航線結構分配不完善，支線航空成本偏高、運力不足、效能低下。部分省（區、市）建成的運輸機場密集過高，通用機場建成的少，機場配套設施不足。地方機場航站樓建設規模偏大，但航站樓內“非航”業務的高效供給少，航站樓空置率較高。五是郵政方面，已建成網點數量與郵政運輸效率不匹配，建制村通郵未實現全覆蓋，郵政普遍服務和郵政服務“三農”延伸程度不夠、服務質量不高。

在管理和養護方面，管理和分配方式上存在不完善的地方，對于經營能力較差領域的設施、設備管養資金來源單一、匱乏。一是公路方面，客貨運安全監管體系不健全，客貨運汽車超載現象時有發生。財政投入的公路養護資金來源單一、總量不足，特別是在農村公路養護和政府還貸公路養護方面的問題尤為突出。二是水運方面，內河航運運輸效率低下，航道養護資金來源短缺。三是鐵路方面，鐵路運價未理順，公益性運輸范圍難以界定。“黑貨”消費量致使貨運市場持續不景氣，貨運結構不合理，物流運輸能力低下。四是民航方面，可供民航使用的空域資源釋放不足，再加上部分地區樞紐機場階段性繁忙導致空中交通管制，空管協調指揮系統建設不足，旅客航班延誤或取消多有發生，航空運輸效率降低。五是郵政方面，郵政普遍資服務資費未理順，“全網全運”的管理體制導致難以建立普遍服務補貼獨立核算機制。

交通領域的供給側改革方向

綜上所述，包括公路、水運、港口、鐵路、民航、郵政等方面都需要進行供給側結構性改革，全面實現提質增效。

一是著眼綜合交通運輸體系的供給側改革著力點。總體來看，不同的交通運輸方式各有技術經濟優勢、各成體系，應堅持做好綜合交通運輸體系的統一部署和統籌規劃。

綜合交通運輸不是不同運輸方式的簡單疊加，而是深度融合和系統集成，發揮各種交通運輸方式的優勢，用以補其劣勢，以系統思維推進綜合交通運輸體系建設。在整個綜合交通運輸體系建設推進過程中，應重點做好“兩個一公里”的建設問題，即“開始一公里”和“最后一公里”，充分實現多種交通運輸方式“零換乘”的銜接。這“兩個一公里”也是正是綜合交通運輸體系建設過程中的短板，補了這塊短板，就能大幅提升整個綜合交通運輸體系的運載效率，就可以實現老百姓心中想要的高質量、高效率和可持續的出行需求。

綜合交通運輸大數據服務體系也應及時配套、抓緊建設，目前，公路方面有“百度地圖”、航空方面有“航旅縱橫”、快遞方面有“菜鳥裹裹”等，但他們都是單一的、獨立的，且各種單一的公共服務系統均不屬于政府手中掌握的大數據資源。迄今為止，整個社會流通領域仍沒有建立一套全面的綜合交通運輸公共服務系統。因此，要想在綜合交通運輸服務體驗方面“提質增效”，就必須打造出真正屬于老百姓自己的“便捷出行”系統，以切實提升老百姓的對出行服務體驗的質量和水平，讓他們在出行前“足不出戶”就能對多種交通運輸方式的換乘地點和等候時間一目了然。在建設這個系統的過程中，可考慮引入社會資本，增加一些高品質、高附加值的體驗服務，既實現創收，又能提升老百姓的滿意指數。

二是針對各種單一交通運輸方式的供給側改革著力點。在公路方面，應率先實現全國所有建制村通公路，在此基礎上進一步提升公路建設品質，提高運輸效率。從公路、鐵路、民航和水運四種交通出行方式的出行通道使用頻次看，公路使用頻次最多，已建成里程也是最長，因此，解決好公路運輸“開始一公里”和“最后一公里”的建設任務也最為艱巨。俗話說的好，“要想富，先修路”，要想發展經濟，必須先解決通公路的問題，有條件的時候再考慮解決通硬化路，最后全面提升公路建設水平和質量，實現通瀝青水泥路的問題。農村公路修成了，農產品和農村勞動力才能運輸到城鎮中去，農村公路修好了，才能切實提高農產品運輸效率，同時還將提升農民出行品質和滿意度。高速公路方面，應進一步提升高速公路配套設施設備水平，特別是提高服務區建設水平。從西方發達國家經驗看，老百姓可以在高速公路服務區內享受到本地區最可口的美食，但在中國的高速公路服務區，服務品質卻普遍不高、效率低下，服務區只能實現最基本的公共服務，難以發揮附加效能。近年來，國家花費大量資金用于公路建設，但已建成的公路特別是農村公路卻缺乏養護或養護不到位，致使已投入的公路建設資金打了水漂，尋求長效穩定、可持續的公路管養資金問題“迫在眉睫”。因此，應加快推進傳統公路管養方式的轉型，進一步完善公路管養在體制機制方面的問題，特別應在政策制定的層面多下功夫，盡快研究探索出一條符合創新發展要求的路子來，確保實現公路管養工作長效、穩定、可持續發展。治理客貨運輸車輛超載問題，不應簡單地通過增加人力、物力和提升信息化監控水平等方式，從治超效果上看，通過這些方式確能達到一些成效，但實際上卻是“治標不治本”。客貨運輸超載有因客貨運輸企業法律意識淡薄、安全意識不高的原因，但更多的是運輸成本高昂所致，有些線路如果不超載運輸，企業就賺不到錢，有時甚至還要賠錢，因此，運輸企業不惜冒著處罰和安全的雙重隱患，也要抱著試一試的僥幸心理以維持企業生計。因此，要想徹底解決治超問題，就必須“標本兼治”，不僅要加強規范行業管理、完善行業法規標準，更要認真研究、切實解決物流企業“降成本”的問題。

在水運方面，首先應保障重載船舶的通航需求，抓緊并重點實施“長江‘12.5米深水航道”等一類的項目建設，真正實現江海聯運、江河聯運和河海聯運，以充分發揮水路運輸在運能承載方面得天獨厚的優勢。在此基礎上，進一步調整船舶運力結構，規范船型標準，有效提升水路運輸效率。此外，水運改革方面應圍繞降成本、去產能、補短板、調結構、強服務5個方面，堅決落實和執行水運發展“放管服”，對該下放的水運和港口等行政審批事項要及時下放，取消一部分重復、多頭的涉企收費，切實通過減輕水運和港口企業負擔增強水運的有效供給能力。目前，在長江上已經開通重慶至宜昌的中上游生態旅游客輪，但宜昌到上海的下游段仍未開通。交通領域應先率先做好示范和帶頭作用，按照國家重點實施長江經濟帶發展的戰略、理念和思路，進一步調整和優化港口岸線結構，爭取最大限度地為靠港郵輪游船提供便利，使市場在資源配置中起決定性作用，打通長江全線生態旅游線路，真正使黃金水道產生黃金效益，提升老百姓生活質量和水平，有效發揮水運供給側改革效益。

在鐵路方面，近年來鐵路建設投資每年都要完成8000億，單靠借貸，鐵路高速發展難以為繼，只有敞開懷抱、吸引民間資本進入，激發企業積極性，發揮其主觀能動性，才能進一步補充鐵路建設資金來源。隨著鐵路建設里程的不斷增加，鐵路建設和運營的還本付息壓力日益凸顯，鐵路建設運營成本補虧不應過度依賴政府補貼，應先通過理順鐵路客運價格等方式，多措并舉，從根本上建立長效、穩定的運營補貼資金渠道。對于鐵路總公司因承擔公益性運輸而造成的經營虧損，中央財政應在合理劃分公益性運輸界限的基礎上，研究建立長效、穩定的鐵路公益性運輸補貼機制。貨運方面，應大力調整運力結構，充分考慮公路、水運等交通運輸方式對鐵路運力的沖擊，充分比較其他交通運輸方式的優劣勢，對于一些“黑貨”運載能力較差的線路，應果斷變換其運載內容。對于在建或即將建設的運營效益預計較差的中西部高鐵，應在線路承載能力方面充分考慮其日后是否具備“客貨混運”的能力，切實提高運輸效能，鐵路總公司自身應盡最大努力實現減虧增盈。

在民航方面，民航領域的供給側改革空間大，空域資源的釋放潛力強，空域資源得到真正釋放的前提是空域資源的“管用”分離，一旦空域承載能力得到一定程度的有效釋放，則應當抓住時機，充分發揮中小機場和通用機場靈活、機動的優勢，一些地區難以實現大飛機起降的，應及時調整航路航線規劃，切實發揮支線飛機的優勢，各大航空公司也應合理配置支線機型，降低支線航空成本，切實提高中短途航空運輸的效率。航站樓使用效率方面，應通過招商引資，航站樓使用效率方面，應通過招商引資，在航站樓休息區等地設置一些便利公共出行的服務設施，一來可以緩解地方機場經營壓力，二來也可以提升旅客候機等待期間的生活品質，用好用足航站樓內各類閑置空間。民航發展基金資金存量大，常年趴在財政的資金池里，難以發揮資金的使用效益，目前，車購稅資金已經對綜合客貨運樞紐建設有一些支持政策，但民航領域卻沒有資金專項支持航空客貨運輸樞紐，這也是民航基礎設施建設中的一大短板。不妨可考慮從民航發展基金中拿出一些資金來，支持用于“航空港”等一類航空綜合運輸樞紐建設，有效發揮財政資金補行業建設短板的功用。

在郵政方面，近年來，郵政網點建設投入是郵政業發展的重點，截至2016年底，郵政行業擁有各類營業網點19.4萬處，其中：2012-2015年補建完成空白鄉鎮網點8440處。盡管國家已建成了一張龐大的郵政寄遞網絡，但郵政的寄遞服務與順豐快遞等優勢快遞企業相比仍顯落后，主要體現在服務質量和服務效率等方面。2015年，我曾調研北京郵政中心局，看到那里生產裝備較為落后，大多還都通過人工分揀，盡管有一些自動化程度較高的分揀設備，但都閑置不用，造成了整個郵政內部運行服務系統效率低下，究其根源，主要還是普通信函、包裹類的標準化制式程度低下所致。郵政系統內部的人都說，如果不是寄送公司重要信函或包裹，根本就不會選擇自己企業的郵政小包或EMS。隨著人民生活物質水平日益提高，老百姓的需求已遠遠不止停留在通郵上，而是希望得到服務好、效率高的寄遞服務，這就是郵政業面臨的最大短板。因此，要想解決盡早補足郵政業“服務質量和服務效率”這塊短板，不僅要進一步加強基礎設施建設投入力度，還應從郵政企業內部著手，在企業經營管理和郵政產品包裝標準化設計方面多下功夫。從郵政和快遞行業監管看，目前，沒有一套可為政府所用的產品寄遞全過程的監控大數據系統，包括通過物流運輸的大件商品也游離于政府監管之外。在企業投入的公共服務系統領域，比如像阿里巴巴通過電商平臺打造的“菜鳥裹裹”，也難以實現全國各類寄遞產品的寄遞流程全覆蓋查詢。因此，郵政監管部門應重點加強郵政監管平臺信息化建設，通過信息化手段補足這塊行業監管的短板。此外，農村寄遞服務投入深度和廣度的問題也很突出。“快遞下鄉”推動難，難在偏遠。郵政企業網點遍布城鄉，但遠離市場，快遞企業自營和代理網點規模小，無力深入下鄉，郵政企業和快遞企業雙方互有需求卻苦于各自存在本位意識而難以合作。“快遞下鄉”效果差，差在沒有形成產業鏈。快遞業的發展與電商業密不可分。快遞業在農村市場上的發展必須以農業和縣域物流產業的良好發展作為支撐，郵政企業應充分發揮自身擁有的密集網點優勢，主動打開并建立與其他快遞公司的合作通道，互利共贏，提高效率，進而滿足老百姓對郵政服務業的更高需求。

中央財政應順勢而為

面對經濟增速換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發展狀況，中央財政一定要順勢而為。中央財政支持交通行業供給側改革有多種方式，包括財政資金投入、加強預算管理、稅費政策減免、制定鐵路、郵政行業國企改革方案等，但不管通過哪一種支持方式，其目的都是為了助推交通各行業進一步有效發揮和擴大各自特色優勢和資源，將各行業中有交叉的優勢和資源進行更好地、充分地、全面地整合，凝聚力量，聯動發揮最大效益。

從現有中央財政資金支持情況看，“十三五”時期，中央財政將通過車購稅資金對包括綜合客運樞紐、貨運樞紐（含物流園區）、港口集疏運公路和鐵路等予以支持，并在2016-2018年對綜合交通運輸等信息化建設項目予以支持。

綜合交通運輸不是各種運輸方式的簡單疊加，而是不同運輸方式的深度融合和系統集成。構建這樣一個龐大繁雜的體系，應避免出現財政資金“強刺激和撒胡椒面”狀況，不妨采用“解剖麻雀”的方式，在交通或者民航領域基礎工作做的好的省份或者區域搞出幾個試點、示范，從車購稅和民航發展基金中分別掏一些錢出來做，麻雀雖小，但五臟俱全。在搞試點和示范的過程中總結一些經驗和教訓，對癥下藥，精準治療，最后把成熟的經驗和做法梳理出來，推廣全國。

在建設方面，中央財政的投入方式有兩種。一是通過交通領域涉農資金“補短板”。財政資金的投向一定要準，只有開對了“藥方子”，才能拔掉“窮根子”，例如在建制村通公路、建制村通郵路、郵政服務“三農”等方面，入村入戶“最后一公里”的建成成本往往比較高，要確保在財政資金分配過程中分得公平、分得合理，避免形成各區域間攀比或在同類區域間產生新的貧富差距問題，對這些地區的資金扶持政策也應按照“扶上馬，送一程”的做法，確保脫貧的政策能夠執行一段時間，這也為全面建成小康社會做出貢獻。同時，扶貧資金的性質較為特殊和敏感，這些資金都是貧困群眾的“救命錢”，一分一厘都不能亂花，更容不得動手腳、玩貓膩，各級財政應加強資金下達后監管和績效評價。

二是通過交通公共服務基礎設施資金“提質增效”。對于中西部地區的公路、鐵路、航道和機場等建設，尤其面對其中一些情況更為復雜的地區，財政資金不僅是解決地方財力總量短缺的藥方，更要從根本上幫助他們解決各類運輸方式“提質增效”的問題，如果未對“低質低效”進行靶向治療，財政資金投入后，可能不僅沒有解決原有矛盾，還會產生一些新的潛在風險。每一位財政干部，心中都要銘記，財政的錢絕不是個人口袋里的錢，而是全社會老百姓納稅的錢，財政要對支出去的每一分錢負責任，開支的每一分錢都要對得起老百姓，不僅要經得起老百姓的監督和檢驗，還要讓老百姓覺得財政花出去的錢有效益。同時，對于交通運輸方式已初步實現了“提質增效”的地區，應及時調整資金用途，避免財政資金“無病亂投醫”的狀況發生。

在管養方面，中央財政的投入方式有三種。一是財政直接投資的方式。對于政府還貸性質的，且公益性屬性明顯的，應積極采取財政直接投資的方式予以支持。在這個領域，農村公路、中西部鐵路和機場、郵政普遍服務網點支撐的管養運營資金短缺的問題比較突出。二是財政資金間接投資的方式。對于經營性質的，且盈利能力較高的，可通過設立股權投資基金的方式，積極引入社會資本，或通過直接收費和發行企業債等形式，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。在這個領域，經營性收費的高速公路、東部地區高鐵、干線樞紐機場、空管及航路航線資源使用等均可通過這種方式補充管養資金來源。三是財政資金直接投資和間接投資相結合的方式。對于公益性屬性和經營性屬性相結合的領域，政府可采用PPP的支持模式。