公益訴訟的提出主體之爭

關鍵詞 公益訴訟 訴訟制度 主體

作者簡介：劉玲，高郵市人民法院審判員。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.046

經濟、科技飛速發展的今天，我國緊追國際步伐，完成了從傳統的農業社會到現代工業社會的變更。一些工業城市中一項產業的發展帶動整個城市的建設，雇傭上萬人的企業與日俱增，這些企業既為我國的就業率提供了大量崗位，又提高了產品以及服務的數量和質量。但同時我們也發現人民生活水平普遍提高的同時，大量受害的可能性產生，有的甚至引起了環境污染、破壞自然資源、大量消費者權益受損，同時，社會貧富分化，原有的社會利益結構不斷被調整和重構，社會弱勢群體的基本權利得不到有效的保障，面對危害的不斷擴大與嚴重，匱乏的救濟手段使得很長一段時間內對損害公共利益者的行為得不到懲罰，對受害者的損失得不到補償，公益訴訟應運而生，卻因我國公益訴訟法律制度框架的限制以及法律服務高昂的經濟代價而使一般公民對公益訴訟望而卻步。同時因法律對提出主體規定的籠統與模糊導致誰能夠成為公益訴訟主體的爭論，主要概括為以下幾點：

一、公民個人

根據《民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害中國消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。不難看出已經明確將個人排除在能夠提起公益訴訟的主體之外。在立法者看來，如果允許任何公民個人作為公益訴訟原告，則訴訟權利可能被濫用。公民個人作為公益訴訟提出主體，訴權分散，易造成重復訴訟，因此個人不宜作為公益訴訟主體，且人大立法也支持了以上觀點。相反的，支持個人作為公益訴訟原告的學者認為，隨著法治的不斷進步，公民訴權保護意識已經提高，允許公民提起公益訴訟能彌補法定機關組織的不足。顏運秋教授認為，私人提起公益訴訟是民主和法治進步的表現，公民個人是社會公共利益和國家利益的載體，他們天然具有提起公益訴訟的權利。

經過實踐我們發現，立法者認為可能導致訴訟大爆炸或者重復訴訟的擔心是多余的，中國成立的多個環保法庭，對于組織和公民均未明令禁止，但是成立多年來也未出現公益訴訟泛濫的現象，相反確是無米下鍋，門可羅雀，不是公民對環境的污染冷眼旁觀，而是因為想管沒有能力管，訴訟需要經濟成本，需要收集專業證據，憑個人的能力很難完成。因此，倒不如對公民公益訴訟敞開大門，鼓勵全民參與社會的管理，這樣才能不違背《憲法》授予普通公民維護公共利益的權利，當然筆者認為公民應當限制為曾經或者正在受到損害的公民，這樣才與民訴法中原告的主體資格不相違背。

二、行政職能部門

法律已經規定對于法律規定的機關可以作為公益訴訟的提出主體。但法律規定的機關具體為哪些機關尚未定論。同意行政職能部門作為公益訴訟提出主體的觀點認為，行政部門的法定管理職責對公益訴訟的提起具有天然的優勢，主要體現在具有技術優勢且強大的財力、物力使其舉證能力強。而且行政機關設立的目的以及它的職能就在于保護公眾的公共利益不受損害，在行政手段的基礎上賦予其公益訴訟原告資格，那么行政機關對公益的保護自然會更多一個視角。反對者認為行政機關保護公共利益是其職責所在，其日常工作就是行使自己的行政職能管理單位或者個人不得損害公眾利益，僅僅利用其行政權就能解決的問題再訴諸法律，雙重浪費，而且行政機關地位高、力量大，可能造成當事人地位的不平等，明顯不利于被告合法權益的保護。

經過探索以及專家學者的論證，在我國云南的環保法庭受理昆明市環保局訴兩家養豬場污染環境的訴訟中，判決被告敗訴并處以罰款，全國各個法庭亦默認行政職能部門提起公益訴訟的原告資格，筆者以為目前不宜打破這種局面，而且行政職能部門相對于普通公民在公益訴訟中的優越性也能更有力地對損害社會公共利益者進行處罰，并且如果法律賦予其提出公益訴訟的權利，能督促行政職能部門更積極地行使自己管理職能，可謂一箭雙雕。因此，允許行政職能部門提出公益訴訟已經是大勢所趨。另外，我國也可觀察公益訴訟制度已經發展比較成熟的國家對公益訴訟的提出主體是如何確定的，全世界范圍內目前公益訴訟大多為環境公益訴訟以及與消費者有關的公益訴訟，美國《清潔空氣法》中規定：任何人都可以以直接或間接受影響者的名義甚至以保護公眾利益的名義對包括公司和個人在內的民事主體就該法規定的事項提出訴訟。因此我國可以借鑒外國的法律，在基礎的程序法中未有明確規定的，可以先行在《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等實體法律中賦予具體管理者提起公益訴訟的主體資格，以期通過實體法律中原告資格的完善促成程序法的統一。

三、社會團體及組織

法律對公益訴訟的提出主體規定的籠統，導致專家學者爭論不斷。支持者認為公益訴訟原告的主體資格應當向全國任何社會組織敞開，因為社會團體是單位或者個人自愿加入的，有的社團因為其專業性、行業性等，人員眾多，資金充足，社會影響力大，如果允許其提出公益訴訟與這些組織成立的宗旨是相符的，可以使這些組織更加有力量去推動法治改進和社會進步。反對者認為既然法律規定不明，那么為了不引起各個地區的不同理解，影響法律的公正，公益訴訟主體應當直接將全部社會組織排除在外，因為歷史原因，我國有些社會團體從行政部門等分化出來，實際上承擔了政府的行政管理職能，且內部運行不公開，財物管理亦不透明，甚至存在嚴重的官本位，脫離群眾的現象，很多社會團體是在有關行政機關、部門的支持下建立起來的，與行政機關存在千絲萬縷的聯系，不適宜為了公眾的利益提出公益訴訟，當然這種觀點都是建立在不同意行政職能部門作為公益訴訟提出主體的觀點之上的，由于對行政職能部門原告資格的排除以及認為社會組織與行政職能部門的關系導致對社會組織原告資格的排除。

據不完全統計，我國登記在冊的社會組織有四十多萬，其中包括社會團體二十多萬，民辦非企業單位二十多萬，還有幾千個基金會等等，除了社會團體的，剩下的統稱為其他組織。經過新的民訴法的修改，已經否定了那種將所有組織一律排除在公益訴訟原告主體之外的觀點，但是法律規定的組織究竟指的是哪些組織？筆者認為，由于社會組織的涵義并不確定，亦存在多種分類，確實有必要制定社會組織的分類標準。公益訴訟的原告主體不能包括所有的社會組織，亦不能將所有的社會組織一律排除，經過分類后，將長期開展活動以維護組織內所有會員的利益，并且有一定經濟基礎，適合參與公益訴訟的那些組織規定為公益訴訟的原告比較可取。那些只是進行注冊，未有任何實際有效的行動，未采取措施以保護組織會員的利益，亦未有經濟支持，沒有存在的必要的社會組織不宜作為公益訴訟的原告。

四、檢察機關

根據民訴法的規定，法律規定的機關可以作為公益訴訟的原告。但是沒有明確是行政機關還是司法機關。因為法院是公益訴訟的裁判者，因此司法機關中人民法院當然不能成為原告，否則將形成自己裁判自己的笑話，但是檢察機關作為司法機關可以提起公益訴訟嗎？支持者認為很多國家對檢察機關作為公益訴訟原告的認可可以看出檢察機關提出公益訴訟的可行性，檢察機關地位高、權威大，實力強，對危害社會公共利益的單位或者個人有很強的威懾力，檢察機關的職責是對國家機關、單位法人和公民執行和遵守國家法律的情況進行監督，其深諳法律規定，調查取證能力強于任何組織和個人，因此檢察機關提出公益訴訟責無旁貸，而且一些法院在受理公益訴訟案件時已經向檢察機關敞開了大門，比如無錫就受理過檢察院提起公益訴訟的民事案件，因此應當將這一正確選擇繼續下去。反對者認為，《人民檢察院組織法》規定檢察院的職責是行使檢察權以及對公訴案件的提起，《民事訴訟法》又規定人民檢察院對民事訴訟實行法律監督。如果讓檢察機關自己起訴，作為利害關系人對人民法院的審判過程又進行監督，有不公嫌疑，有違自己的職責。

筆者認為，一些損害公眾利益的單位或者個人不僅僅應當負民事責任，如果構成刑事犯罪，還應當承擔刑事責任。刑事案件由檢察機關審查并提起公訴，檢察機關已經對刑事犯罪過程的審查、舉證方面做了大量工作，如果再由其他部門重新調查并舉證之后作為公益訴訟的原告提起公益訴訟，則產生訴訟資源和國家經濟成本的雙重浪費，因此如果檢察機關在提起公訴案件中發現損害公眾利益需要承擔民事責任的單位或者個人，可以作為原告向人民法院提起公益訴訟，如果未涉及到刑事公訴，由于確實與其職責相沖突，檢察機關則不宜作為公益訴訟提出的主體。