試論不動產登記錯誤的賠償責任

劉軼卿　奚鵬　徐丹

關鍵詞 不動產 登記錯誤 民事責任 過錯責任

作者簡介：劉軼卿，上海市浦東新區人民檢察院檢察官助理；奚鵬，上海市嘉定區人民法院法官助理；徐丹，上海市嘉定區人民檢察院辦公室副主任。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.110

近年來房地產市場的火熱，帶動房價的不斷攀高，使得以房屋為代表的不動產價值越來越為人所重視。根據相關法律規定，不動產物權的變動，依法應當辦理登記手續的，自登記于不動產登記簿時發生效力。故而不動產登記在保障自然人等財產權利，保障社會經濟秩序有著重要作用。相應的，一旦登記發生錯誤，必將給真實權利人帶來巨大的經濟損失。

《物權法》第21條確立了不動產登記錯誤的賠償責任，并與陸續出臺的《房屋登記辦法》等法律法規，共同形成了現行不動產登記錯誤賠償糾紛的實證法淵源。但上述法律法規中原則性規定較多，在賠償責任的性質、歸責原則、賠償的范圍及責任承擔等方面均未明確。本文試圖厘清上述爭議所在，并提出筆者的看法。

一、厘清不動產登記錯誤的概念

（一）不動產登記錯誤的定義

不動產登記，是登記機關根據申請人的申請，將不動產物權的變動事項登記于不動產登記簿的事實。 但不動產登記錯誤的具體定義，學術界常有分歧。廣義說將此界定為一種狀態，即記載于不動產登記簿的事項與現實情狀不符的狀態。在此意義上，“登記錯誤”與“錯誤登記”具有相同的含義。具體包括三種情形：其一，申請人的原因，如申請人提交虛假申報材料等；其二，登記機關的原因，如登記機關瀆職行為、不作為等；其三，登記后事由變更，如不動產登記后發生征收、繼承等使真實權利狀態發生變化。狹義說將登記錯誤的原因進行區分，即單一的認為系因登記機關自身原因而發生登記錯誤。 折中說則認為，應當將登記后的事由變更排除在登記錯誤之外。

在目前的立法層面上，尚未對不動產登記錯誤予以明確定義。但從《物權法》第21條的規定來看，暗含對“登記錯誤”情形的區分，即第1、2款分別規定了登記錯誤的不同情形。筆者認為，“錯誤登記”與“登記錯誤”在理論上存在著包含與被包含的關系，但狹義上的登記錯誤在實踐中發生的情形較少，并非學界爭議的焦點，相關學術論文中也經常存在混用的情形。本文中不動產登記錯誤的定義采折中說的觀點，即登記后事由變更而導致的登記內容不符不在本文討論之列。

（二）不動產登記錯誤的分類

根據錯誤原因的不同，可分為三種類型。其一，因申請人的單方原因造成的錯誤，如申請人提交偽造、變造的申報材料，登記機關已盡審慎義務但未發現；其二，因登記機關的單方原因造成的錯誤，如登記機關工作人員違法登記或操作失誤；其三，因申請人與登記機關的雙方原因造成的錯誤。本文研究的重點在于第三種類型。然而，第三種類型又可細分為兩種情形。一是申請人提供虛假申報材料，且登記機關未盡審慎義務，但雙方無意思聯絡；二是申請人與登記機關工作人員有意思聯絡的串通。

（三）構建相關賠償制度的理論基礎

不動產登記是通行的物權變動的公示手段，各國立法例均有體現，并被賦予公信的效力。 故而，不動產登記是保障交易安全的重要手段，交易相對人對不動產登記簿中登記事項的信賴利益應受法律保護。但在登記事項與權利的應然狀態發生不一致時，勢必會給真實權利人帶來財產損失。

另外，我國實行不動產統一登記制度，而不動產登記機關系法定的主管機關并負有相應的職責，應當保證不動產登記事項的真實、準確。根據現代法治中權責相統一的原則，如因可歸責于登記機關的原因而產生登記錯誤，并造成真實權利人財產損失，該機關應當承擔賠償責任。 故筆者認為，登記機關對受害人承擔因登記錯誤而產生的財產損失賠償責任，具備一定的法理基礎。

二、界定相關賠償責任的性質

（一）立法層面的研討

雖然《物權法》規定了登記機關在登記錯誤的情況下，應承擔賠償責任，但未對責任性質作明確規定。立法者對此進行闡釋，因對產登記機關賠償責任性質觀點不一，且需行政管理體制改革后方能明確，故目前尚不可定性為國家賠償責任。 后續頒布的《不動產暫行條例》再次回避該責任的性質問題。由此可觀，立法者自身對于這一問題也未能達成統一的認識。

（二）學術理論層面的研討

學術界對登記錯誤賠償責任的性質，存在三種看法。一是國家賠償責任說。即認為登記機關行使國家行政權力，登記行為是行政管理行為，故行政機關行為違法必然產生國家賠償責任。 二是民事責任說。即認為雖然不動產登記包含一定的行政管理意味，但究其本質仍屬民事行為，故上述賠償責任應屬民事侵權責任。不動產登記行為無論從其整體構造，還是主要功能等，都具備民事行為的性質，故定性為私法行為為宜。 三是混合責任說。即認為不動產登記行為包含申請人的申請行為與登記機關的審查行為，故上述賠償責任也應兼具民事責任、國家賠償責任雙重性。

（三）本文的立場

筆者認為，因不動產登記錯誤而應負的賠償責任，屬于民事責任。

1.民事行為對應民事責任

筆者認為，雖然登記行為帶有行政意味，但其實質仍是一種民事行為。

首先，登記是不動產物權變動的生效要件。根據《物權法》的規定，不動產物權變動，經依法登記發生效力；動產物權變動，自交付時發生效力。交付行為屬于民事行為確定無疑，故從法律體系的整體性角度來說，與之相對應的登記行為亦應歸屬于民事行為。

其次，登記是不動產物權變動的公示方式。登記的目的是申請人為向不特定主體宣示其不動產權利，它更側重于私權利的保護而不是行政許可，與行政管理更應區別，故不屬于具體行政行為。

至于登記過程中所包含的申請、審查行為，應屬于對申請人的申請行為之補助行為。 補助行為是不具有獨立的實質內容的法律行為，該行為系當事人合意及申請登記這一基本行為的補助行為，僅為基本行為生效條件之一。因此，登記雖有行政意味，但整體上應歸類于民事行為，合乎法理。

2.實證法方面的依據

《民法總則》中已將機關法人列為特別法人，并可從事相關的民事活動。《民法通則》中亦規定，國家機關及其工作人員在履行職務時，侵犯民事主體的合法權益，應負民事責任。因此，不動產登記機關在進行登記時，因登記錯誤而造成侵害后果的，可以承擔民事責任，不因主體身份特殊而有所不同。

另外，將登記機關的賠償責任定性為民事責任更有利于對受害人的保護。

首先，國家賠償范圍僅包含直接損失，民事賠償則可包含受害人的全部損失，對受害人的保護更加有力。

其次，若將登記錯誤的賠償歸屬于國家賠償，當發生申請人與機關工作人員串通時，申請人并非國家賠償的義務主體，糾紛的處理將分屬不同程序，增加訴累。而定性為民事責任后，受害人可以在一個民事訴訟中將登記申請人與登記機關列為共同被告，降低訴訟成本。

三、確定相關賠償責任的歸責原則

不動產登記錯誤的賠償責任為民事責任，應適用《侵權責任法》的相關規定。關于登記錯誤的行為、真實權利人遭受損害、行為與損害的因果關系等構成要件，學術界并無太大爭議，爭議的焦點在于應適用何種歸責原則。目前，主要有無過錯責任原則說 ，過錯責任原則說 ，違法責任原則說 等。違法責任原則因持國家賠償責任觀點，與筆者觀點相悖，故本文不作深論。

（一）本文的立場

筆者認為，不動產登記錯誤賠償責的歸責原則應確定為過錯責任原則。

1.不動產登記錯誤賠償責任是一般侵權責任

無過錯責任原則一般適用于特殊侵權責任糾紛中，《侵權責任法》并未將登記錯誤的損害賠償列為特殊侵權責任的類型，故其應屬一般侵權責任，歸責原則應適用過錯責任原則。有學者認為，登記機關工作人員登記錯誤，導致登記機關承擔賠償責任，屬于用人單位承擔責任的情形，應適用無過錯責任原則。 筆者認為，《侵權責任法》中規定的是工作人員履行職務行為時致人損害承擔責任的主體，“由用人單位承擔”與“用人單位應當承擔”的文義不同，故不應將此理解為由登記機關承擔無過錯責任的理由。因此，不動產登記機關承擔賠償責任，仍應以其工作人員履行職務行為存在過錯為前提。

2.過錯責任的法律依據

《物權法》第21條雖沒有使用“過錯”這一直接表述，但不代表其規定的賠償責任系無過錯責任。該21條第1款中規定的是申請人提交虛假申報材料的情形，第2款規定的是登記機關登記錯誤情形，兩者都涉及過錯，第一種情形中申請人持有主觀故意，第二種情形中登記機關主觀存在過失。 此外，如果持無過錯責任的立場，那么申請人提交虛假申報材料的情形下，不動產登記機關仍應當承擔賠償責任，顯然與法律規定相悖。

3.過錯推定原則在賠償責任中的適用

《侵權責任法》第6條第2款規定，由法律規定推定行為人有過錯時方可適用過錯推定原則。因此，承擔過錯推定責任的前提也應當是“根據法律規定”。但作為行政機關的不動產登記機關與受害人之間的地位存在不對等性，要求受害人承擔不動產登記機關在登記審查中存在過錯的舉證責任，確實具有一定困難。筆者認為，可以借鑒行政訴訟的舉證方式，給予過錯推定在不動產登記錯誤損害賠償中適用的空間，以實現登記機關與受害人之間權利義務的平衡，這也是將來立法可以完善的方向。

（二）不動產登記機關過錯的認定

確定不動產登記錯誤的賠償責任是過錯責任后，需要進一步明確如何認定不動產登記機關對登記錯誤具有過錯。

1.登記機關過失的認定標準

根據侵權責任的一般原理，過錯的表現形式分為故意和過失。不動產登記機關的故意侵權行為較易認定，但如果登記行為的錯誤是因申請人的申請材料為錯誤、虛假，應該如何對相關機關的過錯進行界定則成為當前研究的難點。對此，《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》中規定，應當依據申請人及房屋登記機關各自的過程程度及在損害發生過程中的作用確定賠償責任。根據這一規定，“合理審慎職責”是確定登記機關是否具有過失的標準。登記機關未盡合理審慎義務時，應該與申請人承擔共同責任；如果已經盡到審慎義務時，則由申請人自行承擔責任。

2.合理審慎職責的考察

不動產登記機關是否盡到了合理審慎職責，可以從我國不動產登記的審查方式入手。如進行形式審查，則登記機關的審慎義務較輕；如采取實質審查，登記機關的注意義務則較重。學者對于我國目前采用的是何種審查方式的觀點并不一致。筆者認為，登記機關在進行不動產登記時應當采取形式審查為主，實質審查為輔的方式。首先，根據《物權法》第12條第1款中，明確登記審查的方式應為“查驗”和“詢問”，顯然屬于形式審查的方法；第2款中則規定登記機關在特殊情況下可進行實質審查方式。其次，從我國不動產登記的現狀來看，完全采用實質審查是無法實現的。一般情況下，登記機關無法律授權且無法定義務進行廣泛的調查。 因此，登記機關無需對當事人的實體法律關系進行實質審查。

在當前，我國采取以形式審查為主，并不代表不動產登記機關只需檢查申請人提交材料的完整與否，就意味著盡到了審慎義務。不動產登記機關應當按照《房屋登記辦法》第20條、第22條規定，嚴格審查申請材料是否達到可予登記的標準，是否具有不予登記的情形。對證明材料的真實性存在疑問的，應當及時轉為實質審查，防止申請人利用虛假材料進行登記。

四、不動產登記錯誤賠償責任的責任形態和賠償范圍

（一）不動產登記錯誤賠償責任的責任形態

不同類型的登記錯誤，與之對應的賠償形態亦不同。其一，申請人提供虛假材料，登記機關盡了合理審慎職責也無法發現的，由申請人承擔責任；其二，登記機關自身原因致使登記錯誤的，應當由該機關承擔賠償；其三，申請人與登記機關的工作人員有意思聯絡的共同侵權，則應由申請人與登記機關承擔連帶責任。這三種情形當無異議。

當申請人提交虛假的申報材料，而登記機關又未盡到審慎義務，雙方的責任形態如何確定，理論中有按份責任說、連帶責任說、不真正連帶責任說等觀點。 筆者認為，根據《侵權責任法》確定的責任形態，上述情形下，申請人與登記機關對受害人應負不真正連帶責任。

上述情形中，申請人與登記機關所負的責任符合不真正連帶責任的特征。

首先，申請人與登記機關對受害人負有債務系基于不同原因，申請人因故意加害行為負有債務，登記機關因過失行為負有債務。

其次，申請人與登記機關對受害人負有同一標的的債務，受害人可以選擇申請人或登記機關起訴，兩者之一的履行就可使債務消滅。

最后，登記機關賠償后，可以向造成登記錯誤的申請人追償，申請人成為終局責任人。

（二）不動產登記錯誤賠償責任的賠償范圍

在當前，相關的賠償范圍主要可以包括兩種：其一，完全賠償模式，即對受害人的損失予以完全賠償；其二，限制賠償模式。第二種模式主要包括兩方面的限制：一是限制賠償的范圍，如規定只賠償直接損失，間接損失不予賠償；二是限制賠償的數額，如設立最高賠償限額，超出部分不予賠償。有學者認為，我國應采取限制賠償模式。該觀點認為，不動產登記收費是固定且低廉的，如因登記錯誤而要求登記機關承擔全部賠償，則該機關每年應準備充分的預算金，這在實踐中難以實現。

筆者認為，不動產登記錯誤的賠償應以完全賠償為宜。

首先，不動產登記錯誤的賠償責任是侵權責任，適用《侵權責任法》的規定，應當彌補因侵權行為給受害人造成的全部損失。若采取最高限額賠償或直接損失賠償，受害人的損失得不到有效彌補，損害了受害人的合法權益。但受害人的間接損失應當以侵權行為發生時能預見到并且與侵權行為有因果關系的損失為限，不應無限制擴張。

其次，不動產登記機關，作為我國主管登記職責的機關，必須要履行其登記信息真實、準確的義務，不能因為其收費與承擔的賠償不平衡而限縮其責任。當登記機關與受害人的利益發生沖突時，優先保障受害人的利益應當是現代法治的要求。

最后，從實踐中看，由于登記機關自身的過錯導致賠償糾紛較少，常出現的登記行為錯誤主要是由于申請者所提交的申報材料虛假，登記機關疏于審查的情形。這種情況下登記機關承擔的是中間責任，在履行賠償義務后可以向申請人追償。關于賠償資金來源不足的問題，筆者建議建立登記責任保險制度，提取一定比例的登記收費用于投保登記責任保險，分散登記錯誤的賠償風險。這樣既減輕了不動產登記機關的賠償壓力，又能更好地保護受害人的合法權益。

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