國家治理體系與治理能力現代化范式與邏輯關系初探

關鍵詞 治理體系 治理能力 范式

作者簡介：洪嘉婷，中國社會科學院大學公共管理系行政管理專業本科生。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.058

從國家的角度來講，總目標的提出是理論與實踐在國家制度層面相互作用的形式，也是對未來國家發展作出的宏觀性框架體系設計。中國特色社會主義制度是國家政治制度、經濟制度、社會制度的綜合體現，統領國家頂層制度體系；國家治理體系和治理能力現代化是改革傳出的新號角，治理能力的先進性和有效性體現為國家積極提升其在政治、經濟、社會、文化、生態文明和黨的建設這六大方面的治理能力。治理體系與治理能力現代化相互統籌發展，前者是多元系統的集中，后者是集中指導下有效率的功能和表現。國家治理體系和治理能力現代化總目標的提出是國家發展到一定程度的必然需求，也是上層建筑適應經濟基礎的必要過程，這一目標的實現要基于的現實情況，結合國家的大政方針，從經濟社會穩定與可持續發展的角度出發， 在中央與地方的系統領導下穩步推進。

國家的發展和治理歷來是集多元因素于一體的過程，因此，結構性和功能性的社會問題對原有體制造成了不同程度的沖擊和挑戰，亦激發了一系列改革的活力。國家發展的過程中伴隨著不同要素的動力和阻力，改革則成為汲取動力，化解阻力的有力杠桿。歷次改革都在詮釋一種政治意義上的實踐，正如一艘行駛在大洋之上的“破冰船”，雖身處浮力巨大的水面，卻時刻要克服薄厚冰層的阻礙。對于“破冰船”而言，“水”和“冰”演繹著兩種對向的力量，“水”則成為推動其前進的動力源，而“冰”則是抑制其駛向目的地的阻力，只有適時地結合好“水”的力度與“掌舵者”思維技術之間的默契度方可輕松破冰前行。改革可以順水推舟，國家的治理體系和治理能力現代化要求改革要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，敢于沖破固守利益的藩籬，改革要成為一項偉大的革命。國家制度適應客觀環境的過程要改革也要創新，要正視社會主義核心價值觀，梳理國家與公民的關系，處理好政府與市場的關系，才能有效實現國家“善治”的狀態，才能實現全面深化改革的總目標。

一、核心思想：社會公平與正義

推進國家治理體系和治理能力現代化就是要促進社會的公平與正義，增進人民福祉，從社會的全方面進行系統改革。社會的公平與正義是國家治理體系的重要內容，治理體系和治理能力的現代化是全民參與的過程，要在制度層面、系統框架設計方面實現創新。當前中國的社會改革，處理好社會基本矛盾，解決好社會政治穩定是治理的關鍵環節。改革的內容釋放出的內容涵蓋了多方面的公平，公民、社會組織、企業等都可以作為國家治理中積極參與的主體，都有權利來表達自己更多的自由，讓這些群體有了更大的活動空間。“緊緊圍繞更好保障和改善民生，促進社會公平正義，深化社會體制改革，加快收入分配制度，促進共同富裕，推進基本公共服務均等化。”全會充分強調了以社會服務為核心促進社會公平正義，通過多項舉措從公民思想、認識、行為等方面推進治理能力的現代化。

社會公平與正義社會可持續發展的基本前提，也是改革的核心思想。讓公平與正義在改革中伸展，在治理中茁壯成長。正義是社會制度的首要價值 ，什么樣的國家發展戰略才是正義的？這離不開公平和效率的選擇問題，它是人類社會政治和道德問題的中心，必須處理好這兩者的價值取向關系。羅爾斯認為，“正義的原則是一種公平的協議或契約的結果。”“它示意正義原則是在一種公平的原始狀態中被一致同意的。” 我國全面深化改革總目標的實現，其核心思想就是要努力實現社會公平，在作為公平的正義這一思想指導下，穩步有序地推進國家治理和治理能力現代化。公平是個人“天賦權利”的具體化，由于市場競爭而形成的信息占有、社會關系占有、受教育程度、個人能力等“機會不均等”問題，形成了事實上的權力不平等。這導致了社會差距的擴大化、深刻化和持續化。改革開放以來，我國堅持社會主義市場經濟，“正義有兩個原則，第一個原則，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則：社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個人的利益；并且依系于地位和職務向所有人開放。” 全會提出的改革領域涉及方方面面，從政治、經濟、社會、文化、生態等都提出了具體要求，相關領域的改革都在明確一個核心思想：以公平的理念處理好多元關系，讓國家治理體系和治理能力現代化，讓當前的制度更趨于完善。

二、國家與公民的關系

國家與公民的關系是國家存在和發展的合法性基礎。國家和公民的關系體現為一種社會契約關系，“社會契約的一個基本原則就是政治義務來源于同意或契約。因為人類是天生自由、平等和獨立的，不經過他本人的同意，不能把任何人置于另外一個人的政治權力之下。” “所謂治理體系和治理能力的現代化，就是平等契約關系在政治領域的延伸；這里不再有統治者和被統治者，只有公共服務的提供方和需求方。” “治理”一詞的出現，意在向社會公民傳遞一種公平民主、和諧正義的信息，國家治理讓廣義層面的民力得以伸展，讓政治權力回歸社會。在權力的位移方向上從傳統的自上而下型過渡到現代社會以平行為主的自上而下型。國家的核心建構是政府和公民，公民與國家構成了一種契約理論，經過特殊觀念的塑造，最終形成國家重構。國家的使命就是處理好社會和公民的關系，因此，國家必要采用一定的方法或制度管理社會，從而讓國家這個概念產生權威效應。

國家治理需要破除壁壘，理性調整各種利益主體之間的關系，讓公民享有更多的權利，得到更廣的活動空間。現代化的治理體系和能力向社會詮釋了一種全新的基調：公民可以在國家發展中積極可為，社會生活更加公平化。國家治理的實質就是治理隨著時代的梯度轉變，這也是傳統公共治理和現代公共治理的根本區，傳統公共治理強調“管制”和“服從”的思想；現代公共治理講求“協同”和“民主”思想。從主體與客體的角度來講，“國家統治”是從國家作為主體的角度，運用自身具有的權力與國家制度，對客體（公民）產生的一種強制性管理過程，普通公民在社會中的地位是受限制的，參與政治性領域的機會幾乎沒有。從“國家統治”走向“國家管理”，“統治”的概念有很多弱化，強調通過一種制度實現國家和公民之間的互動管理，從公民維護國家的權威的角度來講，國家和公民之間的關系又近了一步，也體現了經濟基礎對上層建筑的有力影響。“統治”和“管理”不簡單是一詞的變化，更重要的是國家管理拉近了國家和公民之間的關系，社會的公平與正義在逐漸凸顯。“治理”一詞最早來源于拉丁文和古希臘語，主要應運用公共管理活動中，后來被更多被引入“危機治理”，因此，國家治理就是解決社會矛盾和社會危機的根本方法。現代國家治理能力要求治理的主體多元化，以政府為核心的治理主體縱向發展，讓社會組織和公民積極可為，治理的目標就是要讓制度在陽光下運行，在民主的基礎上實施。公民參與監督機制，有力地促進國家政治、經濟、社會領域治理體系的形成。

三、政府與市場的關系

推進國家治理體系和治理能力是黨全面深化改革的總目標，也是增強社會活力，提升國家管理能力的創新舉措。中國特色社會主義道路的發展需要不斷推進和完善，從傳統的計劃經濟過渡到商品市場經濟，在此基礎上轉入社會主義市場經濟。我國現行的社會主義市場經濟正是在屢次的改革基礎上逐步趨于框架明朗化，目標準確化。國家治理體系和治理能力的運作是否有效關鍵在于處理好政府與市場的關系，政府與市場的關系在國家發展的視角下成為一種可持續發展的核心紐帶。

社會發展需要宏觀的規劃作指導，更需要在此基礎之上的小目標。社會經濟領域的改革釋放出新的能量，可持續發展的目標不可轉變。發展中國特色的社會主義制度要始終處理好政府與市場的關系，在社會主義市場經濟條件下，政府和市場的定位都是比較明確的。政府和市場的關系在一定程度上可以說是公權和民權的體現。國家治理過程中政府始終代表的是一種公權，而市場則代表一種民權，是平等交易權、產權和自由選擇權的集中。處理好政府與市場的關系，意味著抓住了政治體制和經濟體制改革的關鍵環節。政府和市場的關系及其界限自始至終都是值得思考和研究的核心，從亞當斯密到凱恩斯，政府的作用一直被視為主要地位。

抓住政府和市場這層關系就是抓住了經濟體制改革的“牛鼻子”，也是順理推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎動力。治理體系和治理能力現代化是在現有基礎之上的進一步完善與創新，其目標在于適應新的環境，需要一種“推力”作后盾，政府與市場的關系清晰化則可以間接轉化為這種力量。在資源配置過程中，市場發揮的作用將越來越大，新一輪的改革重點依然是經濟體制改革，市場要在資源配置中起決定性作用，與以往的“基礎性”作用有較大的差別。以往政府和市場的關系也是不斷適應制度和客觀環境的實踐形式，二者關系體系中政府發揮著統領性作用，市場起著基礎性作用，也形象地說明一種“上下層”關系；從主次關系來看，體現為政府為主，市場次之；新一輪改革將市場的位置提到了前所未有的高度，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用；大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”政府和市場的關系隨著改革的進一步推進亦協同轉變，政府代表國家，與市場的關系的定位決定了改革的程度和力度；政府與市場惟妙惟肖的邊界讓市場這只“無形之手”一方面發揮決定性作用，另一方面監督政府的職能發揮。“堅定地沿著科學發展的軌道前行，凡市場能做好的，必須交由市場，但也應當明白：社會主義制度的最大優越性 全國一盤棋和科學發展觀，這只能由政府來執行。” 處理好政府和市場的關系全面深化改革的關節點，是加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明的基礎要素。正如美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨認為，市場“如果沒有政府的干預，就不能實現有效的資源配置。” 政府和市場的關系是維系國家治理穩定性、整體性和系統性的前提，關系的處理不能偏重一方，而忽略另一方，而要有主次地統籌兼顧。

四、 國家治理之終極目標：善治

從“國家統治”到“社會管理”，再到“國家治理”，是我國政治發展的進步趨勢，從單一向多元的權力主體，從強制到協商的管理方式，從自上而下到雙向甚至平行的權力運行方式，從三者所作用的領域及邊界的逐漸擴大轉變，體現著我國政治管理理念進一步科學化和規范化，尤其是要把政治權威限定在一定的領域和范圍內，實現政府與市場、國家和人民關系的協調，以維持良好的社會秩序。治理概念的應運而生，是為了彌補國家失效和市場失靈的不足。僅靠國家的計劃和命令，或者市場手段，都無法達到資源配置的最優化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。但治理也不是萬能的，它也存在許多局限，它既不能代替國家而享有合法的政治暴力，也不能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置。它和國家失效與市場失靈一樣，也存在失效的可能。這種失效則是由于各方主體在談判與反思過程中難以在界定目標上達成一致。

那么如何克服治理的失效？善治是繼善政之后最為理想的治理狀態。它所要達到的目標，就是公民自愿參與到公共生活中來，對權威產生自覺的認同，使政府與公民對公共生活實現合作管理。“善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治；所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。” 善治的實現需要高度發達的公民社會，公民積極參與到政治生活中。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程，這將是國家治理的未來發展的必然趨勢。

善治要實現資源配置的最優化，使市場在資源配置中起決定性作用，發揮政府的宏觀調控功能，利用市場和政府各自的優勢，履行好各自的職責，解決好市場失敗的問題；以政府為核心的治理主體，善治要實現公共利益的最大化，使公民享有廣泛的權利。具體而言，要使權力在陽光下運行，保證信息公開，讓每位公民充分了解公共開支、政策制定等政治信息，有效監督權力；強調民主法治，用法律手段規范各方主體的行為，提供良好的社會公共秩序和公平正義的政治環境；善治的核心思想就是讓人與自然和諧，人與人和諧，通過社會治理的最優化保證全民服務的“最大公約數”。可持續發展的道路與“廣場精神”的提倡都是現代國家治理過程中必不可少的文化內涵，從政治體系、經濟體系和社會體系全面改革，讓治理在善政的基礎上穩步趨于善治。

五、結語

改革歷來是促進國家發展的杠桿，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要動力源。完善和發展中國特色社會主義道路需要改革開放和包容進取的精神，實現社會穩定和長治久安的目標，也需要能力現代化的社會體系和社會治理。全面深化改革是社會主義市場經濟健康發展，構建社會主義法制中國的必要過程，政府和市場是改革的核心，也是促進可持續發展的關鍵。牢牢把握改革的機遇，定位好國家未來發展的基調是當前也是今后國家發展的目標所在。國家治理現代化與社會治理現代化均是體現社會公平、制度民主、體系完善的具體要求；是公民參與現代國家治理的機制過程，科學有效地實現善治的基本前提。全面深化改革總目標要在公民參與、多元關系的協調下穩步推進，處理好多重關系，突出治理重點，科學有效地實現社會公平與正義。

注釋：

[美]約翰·羅爾斯著.何懷宏，等譯.正義論.北京：中國社會科學出版社.1988.1，10，56.

蔣永甫.現代國家構建：社會契約的維度.西北師大學報（社會科學版）.2013（6）.108-113.

吳思.公民做什么：讀三中全會《決定》.炎黃春秋.2014（1）.2-6.

胡鈞.政府與市場關系論.當代經濟研究.2013（8）.22-30.

[美]約瑟夫·斯蒂格利茨.社會主義向何處去.長春：吉林人民出版社.1998.281.

俞可平.治理與善治.北京：社會文獻出版社.2000.11.

參考文獻：

[1]趙暉、朱紫祎. 我國學術界關于國家治理體系和治理能力現代化研究述評.學習論壇.2017（1）.

[2]李新廷. 價值、制度與能力——法治提升國家治理體系與治理能力現代化的邏輯與理路.武漢科技大學學報（社會科學版）.2016（3）.

[3]姜淑蘭、張麗紅.怎樣理解推進國家治理體系和治理能力現代化問題.思想理論教育導刊.2016（5）.

[4]俞可平. 推進國家治理體系和治理能力現代化.前線.2014（1）.

[5]劉俊杰.推進國家治理體系和治理能力現代化的基本問題.哈爾濱市委黨校學報.2014（1）.

[6]許耀桐、劉祺.當代中國國家治理體系分析.理論探索.2014（1）.

[7]彭中禮. 推進國家治理體系和治理能力現代化的法理闡釋.中共中央黨校學報.2014（1）.

[8]鄭言、李猛. 推進國家治理體系與國家治理能力現代化.吉林大學社會科學學報.2014（2）.

[9]魏治勛.“善治”視野中的國家治理能力及其現代化.法學論壇.2014（2）.

[10]戴長征.中國國家治理體系與治理能力建設初探.中國行政管理.2014（1）.

[11]楊冠瓊、劉雯雯.公共問題與治理體系——國家治理體系與能力現代化的問題基礎.中國行政管理.2014（2）.

[12]王慶五、陳蔚.中國的發展戰略與路徑轉換.江蘇行政學院學報.2014（3）.

[13]方濤. 國家治理體系和治理能力現代化的五維審視.求實.2014（9）.

[14]宣曉偉. 國家治理體系和治理能力現代化的制度安排：從社會分工理論觀瞻.改革.2014（4）.

[15]徐勇、呂楠.熱話題與冷思考——關于國家治理體系和治理能力現代化的對話.當代世界與社會主義.2014（1）.