我國的行政許可后續監管問題探究

關鍵詞 行政許可 后續監管 被許可人

作者簡介：位東，鄭州大學法學院憲法學與行政法學專業研究生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.060

學者羅文燕（2003）指出，行政許可權涵蓋行政許可的適用權、監管權。前者指的是行政性許可的準入監管權， 而后者則指的是行政性許可的后續監管權。兩者均屬行政監管機關所依法履行的行政許可權， 只是許可階段明顯不同 ?，F行《行政許可法》規定了許可準入監管、后續許可監管兩個階段，還對許可準入的年檢或撤銷等后續監管程序給予了規定，但從整體上看尚待繼續完善。尤其是該法實施后，以前的輕監管、重許可監管模式并沒得到優化、升級，因此當前立法完善該制度已經刻不容緩。

行政許可權是國家行政權的重要組成部分，對此有的學者強調：假如該制度的設立在于有效防控社會風險，那么行政許可權中的設定權行使、程序制度制約，則僅僅是建構了基礎保障機制，整個制度能否得到落實，則取決于行政機關在許可準入完成之后的后續監管。

由此可見，保證后續監管制度的科學、規范，對于提升我國行政管理成效意義重大。

一、當前我國行政許可后續監管機制中存在的瓶頸性問題

（一）我國行政許可后續監管的相關立法規定比較籠統

從行政許可的后續監管行政決定方式來看，主要涵蓋實施一般化處理決定，如依法撤銷、注銷以及撤回等。實施處罰性決定如實施行政罰款、吊銷許可等。這兩種決定方式法律效力不同但現行立法沒有實施細化規定。現行《行政許可法》在第 80 條中規定，行政監管機關可依法對被許可人的不法行為實施行政性處罰，但對于該權力的行使卻沒有明確程序規范，因為無法可依，后續監管往往走向兩種極端，即不實施后續監管或在后續監管時隨意行使自由裁量權：如對被許可人實施的行政許可沒有規范運作，甚至以權代法，進而違背了社會公平正義原則。

（二）監管主體職能交叉、效率低下

目前，各行政監管機關為保證工作更加精細化、效率化，均設置了下屬機關。但在實踐中容易導致各部門之間互相推諉或爭相罰款的局面出現，這顯然與當前我國政府簡政放權、負面清單政治制度建設的原則相違背。如在我國的食品安全監管上，立法確立的監管主體就達到多家。依據現行《食品衛生法》、《食品安全法》等的規定，衛計、質量監督、工商、食藥管理等部門均具備監管權力。這種監管格局看起來是對行政監管的重視，但實踐中有利益的地方一擁而上，沒有利益的地方卻無人監管，甚至出現推諉扯皮、怠于履行監管職能的亂象。另外，行政許可監管職能人員的配置也問題較多。如基層配置過少，隊伍疲于應付，同時監管人員的素質也要相應得到提高。

（三）監管職能異化

在許多監管部門的理念中，行政許可已異化為一種特殊權力，盡管現行立法對后續監管實施了一些限制性規定，但因科學細化不夠，因此為徇私枉法帶來了可乘之機。在行政權上任何人都不存在特殊權力，當前監管職能異化現象的存在，往往導致被許可人違法成本過低，使得監管職能得不到有效發揮，才會出現食品質量問題的頻繁發生。

（四）我國行政許可后續監管的制度化運作乏力

我國相關立法規定，行政機關應建立、健全監督機制，但并沒有對行政許可的后續監管階段如何監督、約束給予細化，導致整個執法過程難以規范。如在履行監管職能時，大多采取年檢或突擊檢查，已經批準許可的行為人就可不予監管，且缺少主動監管。再就是對監管風險考量不足，如在春節等重大節日期間，均是風險集中階段，但多數監管機關卻在放假，致使安全事故頻發。同時以罰代管、將罰款作為唯一行政監管方式，不僅容易加劇矛盾爭議，還降低了行政權的威嚴和地位。

（五）行政許可機關后續監管責任承擔制度不盡完善

現行《行政許可法》在第77條中規定：如果行政機關因監督不力并帶來嚴重后果，可由其上級機關或監察機關責令予以改正，并對主管人員、其他直接責任人依法給予行政處分。若情節嚴重構成犯罪，則依法追究刑事法律責任。此規定屬于監管主體的法定責任和義務。但按照此規定，當出現監管問題時，其上級機關便可自行消化，可見所謂處理幾乎難以到位，因為出現問題就捂著蓋著，導致法律責任無法真正得到落實。

其次，由于立法上的缺陷行政監管主體不確定，行政許可涉及的監管部門交叉復雜，當出現問題時，責任由誰承擔，以什么方式承擔，都將非常模糊。尤其是處罰力度難以起到警示作用。且現行立法只是籠統的規定了行政、刑事處罰兩類，且僅適用于主管人員和其他直接責任人，可見后續監管責任尚沒有得到立法確立。

二、進一步健全完善我國行政許可后續監管機制的對策建議

（一）完善相應的法律法規，促進多頭監管主體之間的統一協調

鑒于當前行政監管主體存在多頭分布、監管乏力等突出問題，因此應通過修法對監管主體給予科學細化。如實施現行組織法的修改，科學細化部委與地方政府的職能劃分，明確各自的監管責任、義務尤其是法律責任。同時增加基層編制，切實改變現有人員編制倒掛狀況。對行政許可監管機構的調整，應將基層作為重點，進而形成與許可人分布相適應監管資源分布格局。

在目前尚沒實施修法的情況下，則應通過統一協調來提升監管成效，明確各監管機關的權限與工作目標，從而解決交叉監管、監管乏力的突出問題，讓社會民眾知情、滿意。

（二）進一步強化程序法律規范，對行政監管權的行使給予依法制約

當前，只有推進行政許可監管的制度化、程序化、才能促進行政監管權行使的更加規范，也才能防控過度行使自由裁量權等行為。因此，應盡快通過修法對行政監管程序制度給予細化規定，應首先促進以下程序的完善：

一是促進行政許可后續監管處理程序的完善。盡管現行《行政許可法》在第 69 條、第 70 條中實施了一些規定，但在依法撤銷、注銷或撤回的規定中過于籠統，因此應重點完善。

二是促進信息透明公開。當前各監管主體與社會公眾甚至是被監管人相比，明顯處在信息優勢位置，因此應通過修法要求相關后續監管信息全面公開，這對于增進社會民眾的參與、監督意義深遠。

（三）應將行政許可后續監管機關和經濟利益相脫鉤

針對在行政許可權的運行過程中，隨意、過度行使的現象屢禁不絕，應通過以下對策給予預防：

一是加大財政的支持力度，有效提升監管機關特別是基層機關的資金投入、薪酬福利等的保障能力。

二是加大審計監督力度，尤其是加強對行政罰款項收入的監督、檢查，有效防控罰款返還、以罰代支等失范現象，將行政罰款和監管機關的利益獲得相脫離，從而防控權力尋租。同時加大監察力度，嚴厲打擊監管機構、人員的違法行為，通過增加違法違規成本來遏制不法行為。

（四）積極推行和固化檢查與隨機檢查聯袂銜接的后續監管模式

現在政府雖然建立了“兩隨機一公開”制度，但此制度只對監督人員及信息作出限制，并未建立制度化和常態化的檢查程序。而這些程序的立法創設，對于防范運動式監管以及提升后續監管成效意義重大，更有利于消除被監管者的僥幸心理從而維護行政權的威懾力。這種常態化與制度化并非僅僅對時間提出要求，而是通過制度性監管與動態化監管的聯袂銜接來消除被監管者的投機認知，進而提升其自我約束能力，同時促進行政許可權運行的更加規范。

（五）合理設置責任分配標準，完善責任追究機制

通過制度化的責任分配標準，明確單位與工作人員之間的責任，使行政權在制度化中良性運行，對于促進權力規范運行意義重大。

一是對行政許可監管機關的法律責任給予依法明確。現行的《行政許可法》僅僅對此實施了原則性規定，在相關法律責任的認定與追究上適用能力不強。因此，應該通過修法實施科學細化，明確監管責任。創新構建一種被許可人與監管機關、職能人員之間的連帶責任追究制度，在發生重大安全或責任事件時，連帶追究監管機關或者監管職能人員的法律責任，以此促進監管機關更加規范行使權力。

二是對被許可人的法律責任給予明確的規定。一切違法實施許可的行為大多緣于持有人的故意或過失行為，依據責任自負原則，所有不法行為均應承當相對應的法律責任。埃爾曼說：“一種制度的功能如何取決于操作者的素質?！毙姓O管人員作為監管活動的主體和監管職能的具體執行者，他們的監管理念、執法素質對監管行為的效果有決定性影響。因此，轉變舊觀念，樹立正確的監管意識，提高監管人員的執法素質對于有效實現行政許可后續監管的目的有著至關重要的作用。

三、 結語

從當前來看，在我國的行政許可后續監管制度中存在著監管主體過多、監管乏力的困境，且監管體制缺乏明顯法治特性、監管程序不具體以及監管法律責任追究機制嚴重缺失等瓶頸性問題，核心在于行政許可后續監管權里的行使難以做到嚴格、規范。因此促進這一制度的健全完善，不但要進一步強化整個制度的立法建設，還要全面夯實行政許可后續監管制度的法律、權力、程序基礎， 唯有如此，行政許可的制度價值方能得以最終實現。

參考文獻：

[1]羅文燕.行政許可權之法律分析.山東社會科學.2003（2）.

[2]廖揚麗.政許可法的執行障礙分析.理論研究.2007（3）.

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[4]徐曉明.行政許可后續監管法律問題研究.蘇州大學2009年博士論文.

[5]熊志剛、戢太雷.行政許可的監管及其完善之思考.行政與法.2003（11）.