“法治中國”視域下宋代監察制度的特色及意義

關鍵詞 臺諫 監司 通判 權力制約 均衡

基金項目：本文系2017年度江蘇高校哲學社會科學重點項目《“法治中國”視野下宋代司法文明及其當代價值》（2017ZDIX M155）的階段性成果。

作者簡介：張本順，揚州大學法學院教授，法學博士，碩士生導師，研究方向：法律史、法理學、法社會學與司法文化。

中圖分類號：D929 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.105

權力之間的制約與均衡往往被視為西方的舶來品，然而，若以“法治中國”為視域來研究中國傳統司法的精神、價值和力量，則宋代的監察制度就是權力制約與均衡中的重要一環。宋代采取“事為之防，曲為之制”，“上下相維，輕重相制”的權力制約與均衡的治國方略，以加強中央集權。為此建立了頗具時代特色的嚴密監察制度，形成了上至中央臺諫，中至地方路級監司，下至府、州、軍、監級通判的垂直、多元監察網絡系統，有效的防止了行政和司法腐敗。宋代監察制度上承漢唐，下訖明清，在監察主體素養、監察理念、監察機制運作及其功效等方面，對當代檢察院及監察委員會的完善，均具有較為重要的借鑒意義。

一、宋代監察機構及其職權運作

宋初繼承了唐代御史臺下設臺院、殿院、察院的三院制度。至北宋神宗元豐三年（1080），“始置六察司于御史臺”。以監察御史分察尚書省六部，對尚書省的吏、戶、禮、兵、刑、工六部實施針對性的行政監察。御史臺設置的六察司，是對唐朝六察制度進一步發展。北宋神宗元豐改制后，御史臺的三院御史逐漸趨于合一，史載當時的組織機構為：“御史臺，大夫從二品，中丞從三品，侍御史從六品，各一人。大夫掌肅正朝廷綱紀及以儀法糾治百官之罪失，而中丞、侍御史為之貳。凡其屬有四：殿中侍御史二人，正七品，掌言事，分糾大朝會及朔望六參官班序；監察御史六人，從七品，掌以吏、戶、禮、兵、刑、工之事，分京百司法而察其謬誤及監祠祭定謚?！?/p>

于此可見，宋代侍御史的地位提升，已不是御史臺的屬官，其所在臺院名存職廢。宋代御史職權為：“肅正紀綱，糾劾不法，自朝廷至州縣，由宰相及于百官不守典法皆合彈奏”。就宋代言諫制度而言，宋代中書舍人有封駁朝廷命令的職能。宋代諫官職能由諫諍皇帝擴展到奏劾宰執百官，出現臺諫合一趨勢。宋代諫官常與御史聯合起來共同彈劾宰執百官，擴大了中央監察隊伍，有效的制約了相權。宋代臺諫合流對明清影響深遠，至明清代時，臺諫最終完全合流成為都察院。

宋代中央監察官自身也要受到行政機構的監督。從北宋真宗起，宋代逐漸建立起了一套雙向互察體制。易言之，宋代尚書、中書等行政部門可以對臺諫實施反監督。如，北宋真宗景德四年（1007）五月，詔令御史諫官“務遵職業，無或懈慢，令尚書都省糾舉之?！彼紊褡谠S三年（1080），加強了中書對監察御史的考課與監督，“詔御史臺六察以所糾劾官司稽違失職事多寡為殿最，中書置薄以時書之，任滿取旨升黜。”北宋神宗元豐六年（1083）正月，宋政府在尚書省內設置了“都司御史房，主行彈糾御史察案失職。”翌年，御史房“書御史六察官糾劾之多寡當否為殿最，歲終取旨升黜。”隸屬于尚書省的都司御史房作為專掌彈劾御史失職的監督部門，無疑加強了對宋代最高監察主體自身的監督，使行政權與監察權互相牽制與均衡，從而預防監察權、行政權的腐敗，有效協調統治階級內部的矛盾。

宋代路級監察權一分為四，分別由轉運使、提點刑獄司、提舉常平司和南宋安撫使等監察機構行使，以上路級四種監察機構通稱為監司。宋代監司的主要職能是“臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權。”那些貪贓枉法、懶政怠政、昏聵無能、殘害良民的地方官吏，均在路級監司的監察按劾之列，但監司自身也要受到反監督。宋代臺諫負有對下級監司實施監察的職責。如，南宋紹興二十八年（1158）正月，南宋高宗詔令：“監司貪惰不法，臺諫自當彈奏。”此外，宋代諸路監司之間以及同路監司之間也要互相監察。如，北宋徽宗崇寧五年（1106）六月，下詔：“立諸路監司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺糾劾?！倍分T監司互察法則一直通行兩宋。如，北宋政和元年（1111）三月，有臣僚奏稱：“法有監司互察之文”，南宋高宗紹興二十八年（1158）十一月，詔“監司違戾，令諸司互察，御史臺彈劾?！?/p>

宋代府、州、軍、監級的監察制度是最基層的檢察制度。宋代在府、州、軍、監增設監察機構——通判廳。北宋通判分割長吏行政司法權，并具有監察所屬州縣官吏的職責，號稱“監州”。如，“藝祖（指宋太祖-筆者注）懲藩鎮之弊，置通判以分州權，事無不預，至得按察所部?！弊鳛楦?、州、軍、監的佐貳官，凡兵民、戶口、賦役、錢谷、獄訟等府州公事，皆須通判連署才能生效。北宋太祖乾德四年（966）十一月下詔：諸道通判“無得怙權徇私，須與長吏連署，文移方許行下?！蹦纤瓮ㄅ小叭朐谫E政，出則按縣”。由上可見，宋代通判的設置旨在分割州權，防止藩鎮割據，同時制約、牽制府州軍監的長官，并監察知縣。

二、宋代監察主體的法律素養與政治品格

宋代統治者認為監察主體的法律文化素養及政治品質，事關政治清明與國家長治久安。所謂“監司得人，則一路蒙福”；“監司、郡守民之休戚焉”。所以，宋代對監察主體士大夫的綜合素養有著嚴格要求。

首先，要求監察主體具有較高的法律和文學綜合素養，所謂“文學法理，咸精其能”。北宋哲宗大中祥符四年（1011）以后，“文學優長”成為選任御史的重要條件之一，故而宋代御史多為進士出身。北宋徽宗政和元年（1111）十二月，詔令監司人選要有“學行有聞”者充任。

其次，監察主體自身要剛正不阿，敢于犯言直諫，以廣圣聰，具有忠于皇帝的政治品行。史載宋代御史須具備“剛明果敢”、“公忠鯁切”的政治品格。如，北宋仁宗皇祐三年（1051），規定御史必須“忠厚淳直、通實務、明治體。”北宋哲宗大中祥符四年（1011）八月，規定御史必須“政治尤異者，乃特除拜”。

再次，監察主體自身要公正廉明，須無臟污行為。北宋哲宗元祐元年（1086）閏三月，規定路級監司選任標準為“聰明公正之人”，即“知官吏賢不肖，公正則黜陟無私?！北彼伟鲜枞首?，要“精選廉政中正之人”，為提點刑獄、轉運副使。北宋哲宗元祐二年（1087）二月，監察御史上官均奏稱：“監司監察一路官吏，實為朝廷耳目之任，當選擇端平明敏之士，以充是選?！蹦纤涡⒆诖疚蹙拍辏?182）六月，朝廷規定監司人選要“操修端亮，風力強明”。宋代監司負有彈劾官吏貪贓枉法行為之職責，監司本人自然首先要自身清白，無貪贓枉法行為。宋代規定監司不得犯臟污行為，若監司官一旦有臟污罪行者，以后禁止再為監司。如，北宋徽宗正和元年（1111）十二月，規定監司選任必須“無私臟”。南宋光宗紹熙元年（1190）六月，詔令“今后郡守、監司期間有臟污狼藉曾經論列，或曾被按劾而事昭著者任祠祿之后不得復任監司、郡守?！彼未醒胗犯遣坏糜胸澸E行為，“御史之道，惟臟為最重”。

最后，宋代要求監察者自身必須具備務實治道的監察能力，這是與宋代社會巨變相適應的。故而，宋代法律規定地方監察主體，即路級監司和通判一定要有基層歷練的經驗。北宋時，京朝官中有州縣為官經歷者方可入選通判。如，北宋太宗淳化四年（993）十月，規定“自今京朝官未歷州縣，不得任知州、通判?！蹦纤胃?、州的通判，仍舊以“兩任州縣有關升狀”者充任。北宋路級監司資序中包括有擔任通判或知州的經歷。南宋路級監司的選任擴展到有縣令經歷者。如，南宋高宗紹興元年（1131）正月下詔：“不歷縣令人勿除監司?！蹦纤螌幾跁r規定監司人選資序為曾經有卓著縣令經歷者，即“并照臺內體例，必曾作縣有聲者，然后除授?！彼未G司的選任也大致是要求有德，有文學修養；人品耿直、公正、忠君，且有治理能力。如，北宋歐陽修至和年間推薦王安石為諫官時說：“擇沉默、端正、守節難進之臣置之諫署”，而王安石“德性、文學為眾所推，守道安貧，剛而不屈。”北宋司馬光認為選拔諫司：“當以三事為先，第一，不愛富貴，此則重惜名節，次則知曉治體”。

三、宋代監察主體的法律責任

依據法理，有職必有責，權責須一致。宋代法律賦予監察主體監督行政、司法審判的權力，但監察主體若自身失職失責，則要承擔相應的法律責任。如，北宋真宗景德四年（1007），規定了提刑司的司法監察職能、提刑司的考課以及提刑司的刑事責任承擔等事項，即提刑司“所至專察囚禁，審詳案牘，州郡不得迎送聚會。所部每旬具囚犯系由，訊鞫次第申報，常檢舉催督。在系久者馳往案問。出入人罪者移牒覆勘，劾官吏以聞。諸色詞訴，逐州斷遣不當，已經轉運使批斷未允者，并收接施行。官吏貪濁馳慢者，具名以聞，敢有庇匿，并當加罪。仍借緋紫，以三年為任，增給緡錢，如轉運使之數，內出御前印紙為歷，書其績效，中書、樞密院籍其名，代還考課，議功行賞。如刑獄枉濫，不能擿舉，官吏曠弛，不能彈奏，務畏避者，寘以深罪?！北彼握孀诖笾邢榉辏?009）又下詔：“諸路官吏蠢政害民，轉運使、提點刑獄官不舉察者坐之?！蹦纤谓B興十一年（1141）的詔令則提到路級監司須承擔的刑事責任和行政責任，即“凡監司容縱贓吏并不按勘而為臺諫彈奏，勘鞫有實者，其監司亦坐之，輕從降秩，重或免所居官。”南宋寧宗開禧元年（1205）詔曰：“如監司不糾察或自為淹延者，從臺諫論奏?！蹦纤胃咦诮B興五年（1135）詔令：“諸縣違法，知、通失按舉而被按于監司；諸州違法，監司失按舉而被按于臺諫；各察治得實者，并減犯人罪五等，犯人系公罪，又減二等，并不以去官原免，著為令?！?/p>

于此可見，在宋代監察系統中，上級監察主體負有對下級屬官按察的職責，即：通判對縣令失察，監司可按察通判；監司對所屬州官失察，臺諫則可按察監司。失察的監察主體減犯人所犯罪五至七等懲處，即使離職，也要追究相應的刑事責任。

宋代御史風聞言事的范圍受到法律的嚴格限制和界定，超出其職責范圍者要承擔相應責任，如，北宋仁宗皇祐元年（1049）正月，詔令“自今言事者，非朝廷得失，民間利病，毋得以風聞彈奏，違者坐之?！敝G官誣陷無辜者要受到罷貶處罰，如，北宋熙寧二年（1069），御史中丞呂誨“坐言事失實，奪職降鄧州”。南宋時，侍御史王伯庠“風聞失實”，罷臺職。

四、宋代監察制度的歷史影響及其當代借鑒

一切歷史都是當代史。宋代監察文明是宋代政治文明的重要組成部分，不僅對明清影響深遠，而且對當代監察機構的構筑，能夠提供更好的中國精神、中國價值和中國力量，對于“法治中國”的構建，能夠提供較為重要的本土法律文明資源。

首先，宋代形成了自中央臺諫、至路級監司，再到府州軍監級通判的垂直、多元化的嚴密監察體制，有效的遏制了行政和司法腐敗，對宋代社會秩序的穩定起到了關鍵作用。宋代御史上可規諫皇帝，下可彈劾宰執百官，軍政、宦官皆在監察之列。宋代六察官擴展唐朝僅僅監察尚書六部的規定，還可以監察包括三省、樞密院在內的京師一切行政機構。宋代的臺諫合一趨勢則擴大中央監察的力度，有力的制約、抗衡了相權，加強了中央集權。宋代臺諫合流對明清影響深遠，明清時的臺諫通歸于都察院。宋代路級監司和府、州、軍、監級通判的設置，有效的防止了地方藩鎮割據的出現，使地方社會秩序得以長期穩定，行政及司法審判得以相對公正?？傊?，宋代嚴密、復雜、垂直、多元的監察體制及其運作，致使宋代政治上相對較為清明，使宋代成為一個歷史上看不見篡權的時代。筆者認為，積貧積弱的宋代竟長治久安幾近三百二十年，與監察制度具有莫大關聯。

其次，宋代監察主體多為進士出身，其綜合法律文化修養和耿直忠君的政治品格，對當代檢察院和監察委員會設置的完善，均具有一定的歷史資鑒。我們可借鑒宋代監察主體綜合素養較高的歷史經驗，今后可考慮所有從事檢察和監察工作的人員，在忠誠于黨和人民的基礎上，都必須通過司法考試，從而大大提升從事法律職業人員的法律素養和職業倫理道德水準。

最后，宋代監察主體對行政、司法部門實施嚴密監察的同時，其自身也受到不同程度上的反監察，即宋代形成了雙向互察機制。中央臺諫自身受到中書省和尚書省的反監察；路級監司受到中央御史臺的監察，諸路監司之間以及同州監司之間也互相監察；通判受到中央御史臺和路級監司的雙重監察?？梢哉f，宋代除皇權外，所有權力都被關進制度的籠子里。宋代監察機制的良好運作，抑制了權力的傲慢和恣肆。易言之，宋代雙向互察的監察機制使任何權力都受到監督，對當代檢察院和監察委員會的完善，具有一定的借鑒意義。我國的四級監察委員會設置后，其權力也必須受到約束。任何不受監督、制約的權力，必然會產生腐敗，這是不言而言的亙古法理。職是之故，當代監察委員會在履行監督、調查、處置等職責而行使凍結、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、留置等措施時，也理應從制度上使其接受人大的宏觀監督和作為專門法律監督機關——檢察院的微觀個案檢察，使其自身也受到監督。

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