德清：集體土地入市試驗兩年

李在磊

2018年1月10日，趙建龍驅車來到浙江德清縣莫干山鎮潭村督辦工程進度，他在這里投資上千萬興建了一個度假村——一棟高三層，墻體覆蓋著竹筒裝飾的半復古式樓宇。早在五年前，他就決定轉型開拓度假村業務，可如果不是兩年前的試點，他很難順利拿到這塊土地。

2015年2月，全國人大常委會授權國務院在全國33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。其中，德清成為首批15個集體經營性建設用地入市試點。

政策的紅線

趙建龍今年49歲，是德清本地人，他說話分條縷析，不時進出一串政策詞匯、經濟術語。這是沉浮商海多年形成的話語習慣。趙建龍在德清縣城開了七八年賓館，伴隨著長三角產業轉移以及消費升級加劇，來自上海、杭州等大城市的旅客絡繹不絕，生意蒸蒸日上。

莫干山景區的名氣與日俱增，趙建龍打算在此擴大經營規模，嘗試開一家度假村。莫干山鎮仙潭村的這塊地原本是一座舊廠房，地理位置合適，于是他把整個車間租下來，打算推倒重建。孰料手續批不下來。這處廠房原為集體所有制性質的鄉鎮企業，改制后企業歸為個人經營，但是下面的土地仍為集體建設用地。

德清國土資源局相關負責人表示，因為沒有土地使用權，只可以在原有建筑物基礎上翻新，沒辦法重新建設，更不能將工業用途變更為商用。

沒有使用權，把它買下來不就行了？趙建龍決定追加投資，直接從集體手中購得這塊地的使用權，但是彼時“集體性質土地的使用權不能夠出讓、轉讓或者抵押”。

浙江大學公共管理學院教授吳宇哲研究土地制度多年，他解釋，集體土地只能在集體范圍內有條件流轉，要想流向土地市場，只有通過征收的方式，變更為國有土地，再行交易。“集體土地與國有土地‘同地不同權”。趙建龍看中的土地，正是被這一政策紅線牢牢卡住咽喉。

政策變了

幾年時間過去了，就在趙建龍認為前期投入的一百多萬元可能打水漂的節骨眼上，事情出現一線生機。2013年10月，中共十八屆三中全會決定推進“農地入市”改革。2015年2月，德清成為首批15個集體經營性建設用地入市試點。

可是，經過此前一番折騰，集體用地在趙建龍心里留下了“陰影”。朋友們都建議他應該一步到位，直接搞到一塊國有性質的土地。不過，這樣的地并不好找。“要么沒指標，要么太貴了。”趙建龍感慨。事實上，整個浙江省經濟發展都囿于地少。2006年至2020年，浙江全省各行業建設用地需求量與可供量之間缺口為217萬畝。德清縣位于長三角腹地，入選了全國百強縣，民營經濟發達，土地供應緊張程度不遑多讓。

在銀行的背書下，趙建龍以協議出讓價307余萬元的代價，拿到這塊6.06畝大小的農村集體建設經營性用地，成了農村集體建設經營性用地入市第一人。幾天之后，以此地塊做抵押，向中國農業銀行德清縣支行申請到150萬元貸款。該銀行是當地國土部門拉來助陣的金融機構，他們放出了第一筆農村集體建設經營性用地抵押貸款。

在德清，像趙建龍一樣，經營發展受制于土地的企業俯拾皆是。

村民成為最為直接的受益者

德清全縣存量農村集體建設經營性用地總共有1881宗、10691畝。這些地塊來源五花八門，有的是上世紀八九十年代鄉鎮企業倒閉后遺存的老舊廠房，也有廢棄的礦山。

以德清縣洛舍鎮東衡村為例，為了治理生態環境，2009年關停了所有礦山，留下了四千余畝廢棄礦坑。同時，作為德清產業經濟的一個縮影，以東衡村為龍頭的洛舍鎮，是聞名遐邇的鋼琴制造聚集區，一個鎮的鋼琴產量可以占到全國的1/8。

東衡村將廢棄礦山其中的680畝地平整規劃，開發建成創意產業園，作為集體經營性建設用地入市。

東衡村黨支部書記章順龍解釋，在開發產業園區之前，村中有一家完成改制的酒廠，由私人承包經營，每年向村集體交納十余萬元的租金。集體經營性建設用地可以入市之后，村集體給酒廠老板兩個選擇，繼續以承租的形式使用這塊土地，租金維持不變，也可以購買，一次性支付地款購買這塊地的使用權。

租用與購買哪個更劃算，多年與農地打交道的趙建龍有自己的盤算方法。他分析說，如若采用租用的經營策略，財務成本低，包袱小，資金回報率高，但是長期租賃容易滋生糾紛，契約風險高；如果一次性買斷使用權，前期投入大，但是回報更為持久穩定。

東衡酒廠老板，最后也是選擇一次性購買的方式拿下了酒廠地塊。“說好了租金今年一千塊，明年漲到三千五千，要收回怎么辦？地不是我的，一分錢不敢投啊。”酒廠經理說。

這也是大部分企業主的選擇。產業園還未竣工，已經有14家鋼琴企業入駐。

同一塊土地，現在直接入市轉讓的地款卻是以往走政府征收途徑價格的五六倍，拿走地款的村民成為最為直接的受益者。“農民收益最直接，所以他們非常支持。”趙建龍稱。

原則上講，農村集體建設經營性用地入市收益歸集體所有。德清制定了《德清縣農村集體經營性建設用地入市收益分配管理規定（試行）》，村級集體經營性建設用地入市收益，農戶通過股權增厚的形式享受分紅。

此前，東衡村曾對全村資產進行全面盤點，核算出每名村民擁有六百余元的股本，如今，算上農地入市后帶來的收益，每名村民的股本增加至1.6萬余元。

農地難以影響土地市場

通常地方政府的兩大財政來源，分別是以企業稅收為主的一般公共預算收入，與土地出讓金為主的政府性基金收入。囿于用途、年限等諸多因素的影響，工業用地價格要遠遠低于住宅用地地價。浙江大學公共管理學院教授吳宇哲認為，工業用地與住宅用地比例指數，可以反映出地方政府對土地財政的依靠程度。

莫干山鎮仙潭村的度假村項目，是全國第宗農村集體經營性建設用地入市交易

吳宇哲曾對長三角一些市縣做過考察，他表示，上海、杭州工商業發達，工業用地出讓面積可以占到土地出讓面積的50%左右，是住宅用地的兩倍；浙江省百強縣慈溪的工業用地占比更達到68%，而住宅用地只有區區8%。同為百強縣，德清的情況與之比較接近。這一數據，在很大程度上反映出一個地方是更仰仗產業發展，還是更倚賴土地財政。

德清縣政府工作報告顯示，2016年全縣財政總收入727860萬元，其中地方一般公共預算收入420333萬元，增長8.6%，占到財政收入的近60%。該項收入增速迅猛，2011年到2016年，地方一般公共預算收入從23.4億元增加到42億元，年均增長12.4%。2015年，德清工業經濟跨入“千億強縣”行列。

農村集體建設用地入市愿望強烈的地區，有著強勁的產業發展需求。吳宇哲說，從全國范圍來看，農村集體建設用地中真正屬于經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地所占比例微乎其微，僅占約10%。所以對地方政府的土地財政現狀影響不大，對以國有土地供應為主導的土地市場，沖擊也十分有限。

德清縣國土資源局副局長邱芳榮總結說，改革最大的成果是農民收益。德清國土資源局數據顯示，目前已成交2.21億元金額當中，集體收益1.8億元，惠及農民和農民集體十余萬人。