基于史密斯模型的行業協會商會與行政機關脫鉤政策執行研究

車軒

摘要：本文從史密斯模型的四個維度分析行業協會商會與行政機關脫鉤政策執行的所取得的成效：以建立脫鉤政策體系框架，執行主體明確，脫鉤的對象的政策接受度總體較好，政治、經濟環境的有效推動；并總結出脫鉤政策執行中所存在的問題：相關的政策體系還不完善，執行主體存在利益壁壘阻礙、合作協調能力不夠、監管能力不足以及信息公開制度不完善，行業協會商會由于內部治理結構不完善、代表性、合法性、權威性不足導致自我能力的缺乏等問題，為今后促進脫鉤政策有效執行提供參考。

關鍵詞：史密斯模型；行業協會商會；行政機關；脫鉤；政策執行

中圖分類號：D630；D632.9 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）004-00-02

一、引言

“行業協會商會”作為政府與市場、政府與社會之間的紐帶。改革開放以來，在為行業提供服務、促進行業自律、制定行規行標、為政府決策提供建議、體現行業的各種要求、應對各種社會必要的義務、主動投身到國際中并加速經濟增長等環節都起到很大的幫助。然而，行業協會商會發展的一些弊端日漸顯露：行政化色彩濃、行為缺乏規范、自身結構不合理、發展能力不足、法律法規體系不完善等。在當前政府職能轉變、簡政放權改革背景下，行業協會商會與行政機關脫鉤具有重要意義。值此情境之下，在參考美籍經濟學家托馬斯·史密斯的“政策執行過程模型”后，選取合理地政策、執行任務的部門、指向群體、環境方面四個方向，力圖從這四個維度分析目前行業協會商會與行政機關脫鉤政策的執行的成效，并從中總結出所存在的問題，讓“脫鉤政策”能夠更加高效的推行。

二、行業協會商會與行政機關脫鉤政策的執行成效

1.脫鉤政策體系已建立

面對脫鉤的綱領性文件《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》出臺以來，各相關部門制定了黨建、機構編制、外事、行業公共信息平臺、負責人任職、國有資產、經費支持方式改革、承接政府購買服務、辦公用房、綜合監管等10個方面的配套文件。特別是在2016年中央推行的《行業協會商會綜合監管辦法》，其涉及到整個進程和其后的“人事變動、財務管理、服務環節、黨建事務”等整體全方向的管理政策，綜合地闡釋了每一個環節的設立的執行主體的義務與執行方法。脫鉤政策已經形成了一個完整的政策體系框架。并在后期的脫鉤實踐中，出臺一系列補充文件，在廣泛調研基礎上編寫了《脫鉤工作政策問答》，制定了脫鉤實施方案模板、報送及核準注意事項等，確保在實踐的過程中各項制度能落地，具有可操作性。脫鉤政策“1+10+N”政策體系的建立，為脫鉤政策的有效執行提供了制度性的保障。

2.脫鉤執行主體明確

在中央及地方兩個層面由相關部門責任人組成，成立的聯合工作組成為脫鉤政策的主要執行主體，其組織結構及人員配備都較為穩定，并在各職能部門后續的專項脫鉤：人事、財務、服務、黨建與外事的脫鉤任務方面都明確各自的執行主體及職責。伴隨著行政體制改革的深化，行政部門對于職能的認識有所突破，對于“政出多口”，職、責、權相互沖突的情況有所改善。截止目前，中央層面的脫鉤已有了階段性的成果，2017年3月，已經大部分實現了對首批脫鉤試點的設立，涉及到134家“全國性行業協會商會”，完成行政部門的脫鉤化管理，稍后的試點在144家“全國性的協會商會”脫鉤化管理模式已經獲得國家有關部門的審批，正在強力施行之中。中央脫鉤政策的執行主體重心逐漸從中央向地方轉移，地方也相繼成立了聯合工作組，總共有1508家省級協會獲得了首批試點資格，福建、河南、湖南、重慶等省份已實現首批試點任務。脫鉤工作在橫縱兩個方面進行著拓展和下移。①

3.目標群體接受度總體較好

脫鉤的對象：行業協會商會即是其目標對象。脫鉤目標自從2005年已經逐漸的涉及到各層“行業協會商會”，在人事管理變動、財務、機構職能方面的脫鉤取得了一定成效，于此同時，國家出臺了促進行業協會商會積極健康發展的政策，如經費支持方式改革、承接政府購買服務、設立“行業公共信息交流溝通平臺”、推行負責任職等制度，以此來實現對行業協會商自己的進步，對于脫鉤政策的接受能力逐漸提高，并積攢了一定的經驗應對脫鉤后的自身發展。2015年以來，脫鉤政策的目標群體已覆蓋到國民經濟各個門類、各個層次的行業協會商會，在脫鉤對象向地方層級延伸的同時，以全國性行業協會商會作為其目標群體來推進改革進度。所以在目前，脫鉤的目標對象已經逐漸由中央轉向各個省份、大范圍的推動改革的覆蓋面。

4.外部環境推動有效

隨著經濟的快速發展和社會的轉型，政治、經濟體制改革的深化，行政體制改革要求政府職能轉變，建立服務型的政府，政府角色由“劃槳者”向“掌舵者”轉變，慣有“二政府”“紅頂中介”之稱的協會商會詬病已不能適應我國轉型期經濟社會發展的需要，需要去大刀破斧自上而下的進行改革。推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求需要各社會主體都發揮主體作用，行業協會商會需要發揮自主性來提升競爭性，成為創新和豐富社會治理的一股強力，因此對社會和市場兩方面的改革不得不立刻提上議程。

三、行業協會商會與行政機關脫鉤政策執行中的問題

1.相關政策不完善

行業協會商會與行政機關脫鉤后，如何做到“脫鉤不脫管”、“脫鉤不脫扶持”、“脫鉤不脫服務”，在實際操作中，仍呈現出相關支持政策不完備的問題：

（1）保障脫鉤后發展的政策力度不足

行業協會商會長期依附權威，對行政資源存在“路徑依賴”，脫鉤后失去資金和人才的依賴途徑，會使一部分行業協會商會出現資金和人才短缺的問題，存在脫鉤不完全或脫鉤后走向消亡的風險，就需要完善脫鉤后的保障支持機制。然而在現有的支持政策中，制度建設不完善，比如關于承接政府購買的政策就存在支持力度不足、問題覆蓋面不足，購買目標群體的自身資質不符合要求，其服務內容不夠，其資金的來源沒有長期的穩定的保障，而且對其服務質量的監管和評估制度，尚未實現。縱然絕大多數地區對于“培育扶持優先”的宗旨已經確立，可是涉及到稅收方面、金融方面、人才管理方面等環節仍舊未能夠得到具體的政策性推動，未能實現高效的連接。

（2）行業協會商會法律規范缺位

我國行業協會商會的專項立法長期滯后，涉及針對行業協會商會的法律尚未建立，目前只有1998年的《社會團體登記管理條例》，可是這覆蓋在政府法規方面，法律效力不強，不是專門性的法律條案，沒有能夠注重“行業協會商會”自身的特點，尤其是在性質、職能等環節沒有具體的要求。在當下不足的“行業協會商會立法文件”中，設計對僅僅為行業協會，不能夠實現對商會的管理等。縱然國家部委推行了不少的條例，更有某些政府推行了“地方法規”，可是“法規文件”不能強有力地推動行業協會商會的長足進步。

2.執行主體能力建設滯后

（1）利益壁壘阻礙脫鉤推進

縱然脫鉤改革工作已初見成效，可改革仍舊未能擺脫利益壁壘的困擾。因為體制和歷史的限制，某些政府機關通常對行業協會商會輕視、忽視。就好比說，這些部門機關表面上是“下放權力”，實則是“大權在握”，依舊謀求私利，打破固有的利益格局仍然是脫鉤政策落實的難點。

（2）合作協調能力不夠

脫鉤推行完成后，行業協會商會將有更多的機會去面臨社會和市場的雙重考驗，顯然政府部門合需要增強自身的監管水平。在實踐中，一些地方出現了重脫鉤而忽視了脫鉤后的監管問題，特別是對財務、人事、服務方面脫鉤后不同職能部門的監管缺乏協同配合，不同程度的出現監管上的脫節。脫鉤擺脫了傳統的雙重管理體制的困擾，行業協會商會如雨后春筍般涌出，針對各項服務所得亟需設立階梯式管理模式標準來應對各項服務，公安部門、財政部門、市場部門、稅務部門和其他部門逐漸的變成監管的主體部分，財務方面、免稅方面、財務管理方面、非市場的行為讓監管變得更加的步履維艱，當下還未能夠實現對各個部門的整體監管合作治理等方面的綜合管理，亟待改善。

（3）監管能力不足

脫鉤推行完成后，民政部門在監督管理方面承擔著不小的責任，積極應對著行業協會商會的有關事務。民政部門需要立刻應對激增的注冊登記審核任務，來切實履行維護“直接登記制度”“一業多會”等行業規范要求，可是“僧多粥少”，當前我國民政部門在職人員僅僅只有3362人，可是社會中合法的社會性行業協會組織數目已經高達51萬，換算下來每日需要處理150多個的項目注冊等級任務，不可謂不艱難；②其二，民政部門在針對行業協會商會管理方面仍舊未能達成一致，涉及到行業內部管理方面、制度管理方面、日常性管理方面等亟需完善，應及時的設立退出機制，以此來減緩民政部門日益激增的工作壓力和困難，如監督管理環節。

（4）信息公開制度不完善

在脫鉤的執行過程中，對行業協會商會的行為及脫鉤執行主體的行為缺乏來自社會公眾、會員的監督。特別是對于地方層級的行業協會商會脫鉤過程的監督，哪些行業協會商會納入脫鉤名單，脫鉤的進展如何等等都缺乏信息公開，社會監督力量沒有跟上，導致部分行業協會商會在脫鉤過程中出現權力尋租的腐敗現象，造成脫鉤不徹底，不平衡。

3.目標群體自我能力缺乏

（1）代表性、合法性、權威性不足

據可靠數據調查研究表明，會員企業覆蓋率僅占我國行業協會商會整體的四成左右，中小企業往往被拒之門外，不具有很強的整體特點。對于我國長期以來雙重管理體制下的民間行業協會商會來說，政府對其進行市場管理、行業管理、服務方面之中，非官方行業協會未享有其應有的權利和地位，脫鉤政策仍然有許多亟待解決的問題。可是對非民間的行業協會商會，因為脫鉤政策的執行，其面臨權威江河日下，可是其對市場的行業管理的能力沒有得到大部分機構的認可，威信不足在所難免。

（2）人、財、物短缺，有抵觸心理

據權威人士研究表明，大部分的“全國性行業協會”專職工作人員寥寥無幾，故《脫鉤總體方案》命令對在行業協會商會中兼職的公務員不得繼續從事相關工作，儼然讓人才稀缺的行業協會商會迎來了一個嚴冬；并且，國家財政補貼也自2018年開始取消或者逐步減少對協會的補貼額度，辦公場地被退還，行業協會商會不得不應對愈發嚴峻的形式，商會的生存命懸一線。

（3）內部治理結構不完善

“章程”是行業協會商會自身管理規范的公認原則，可是其日漸與協會商會的發展脫節，難以應對日漸多變的需求。更何況其自身的認可度也在逐漸的降低，對商會負責人和其他成員的約束力也就日漸式微，在所難免。甚至出現了，某些行業協會商會的負責人采取私下解決問題的方式，逃避行業內部管理原則，使得會員大會制度徒有其表，就更別提理事會、秘書處等部門的職能結構問題了。例如，某些商會規避會員大會議制度，只設立會長辦公會議來逃避行業準則的限制，各種問題層出不窮，監管機構的設立迫在眉睫，以此來提高內部組織的監管效率。

4.政策環境存在障礙

我國傳統文化集中表現為人情關系，利益的相互關聯使它在不同程度上影響著脫鉤政策有效執行。然而當前受全球經濟危機的影響，實體經濟低迷，一些行業的企業實力衰退，互聯網思維沖擊的背景下，造成當前一些行業協會商會的價值觀、責任感、使命感的迷失，需要改變了當下行業協會商會的治理、觀念和行為。

注釋：

①發改委：第一批行業協會商會脫鉤試點已基本完成.[EB/OL].（2017-1-19）http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-01/19/c_129453710.htm.

②傅昌波，簡燕平.行業協會商會與行政脫鉤改革的難點與對策[J].行政管理改革，2016（10）：36-40.

參考文獻：

[1]傅昌波，簡燕平.行業協會商會與行政脫鉤改革的難點與對策[J].行政管理改革，2016（10）：36-40.

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