關(guān)于增強社會資本參與PPP項目的研究

李霞 孫茹

摘要：政府和社會資本合作（PPP）已經(jīng)連續(xù)三年在政府工作報告中出現(xiàn)，三年來從“推廣”到“完善”再到“深化”，PPP改革大潮不斷高漲，發(fā)展勢頭強勁，成效突顯。PPP 融資模式是一種新興的融資模式，它與傳統(tǒng)融資模式比較有更廣的應(yīng)用范圍和更多的優(yōu)勢，可以最大化地調(diào)動社會資本參與政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)了公私合作的雙贏。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資方式；社會資本

中圖分類號：F283 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）004-00-02

一、PPP模式的概念

PPP（Public Private Partnerships）譯為公私合作伙伴關(guān)系。其概念目前學(xué)術(shù)界還沒有一個統(tǒng)一的說法。但綜合各方面的觀點來看，可以對PPP做出如下定義：PPP是政府部門與私人部門之間的合作，以提供公共物品為目的，在私人部門獲得利益的同時實現(xiàn)政府部門的職能。

PPP項目不是一種簡單的融資模式，其發(fā)展初期更多地體現(xiàn)了融資功能。直到現(xiàn)階段還有很多人認為PPP僅僅是一種簡單的融資方式是因為其融資優(yōu)勢才會被眾多公共項目投資者所青睞，而忽略了它還具有新技術(shù)的優(yōu)勢。新技術(shù)包括生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，也就是說引進社會資本不僅給政府各部門帶來了一定的資金保障，同時還引進了先進的生產(chǎn)技術(shù)與管理方法，為政府各部門提供更好公共物品和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，充分實現(xiàn)其公共管理服務(wù)的職能。

二、PPP 模式功能

1.融資的功能

PPP 模式的主要功能即融資功能。PPP 模式的提出是為了緩解政府在提供公共服務(wù)方面存在的資金壓力。在我國城市化快速發(fā)展的過程中，政府對于公共服務(wù)事業(yè)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需供給資金壓力愈發(fā)沉重。現(xiàn)階段社會提供的物品和服務(wù)已經(jīng)不能滿足城市化發(fā)展的需要。但政府長期以來簡單傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)無法再滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金。PPP 模式的廣泛應(yīng)用，將社會資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，為政府提供高效公共服務(wù)提供了有力的資金保障。這將是一種創(chuàng)新的融資模式，將社會資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域可以有效降低政府提供公共服務(wù)的成本，一定程度上緩解了政府的資金壓力。

2.管理的功能

PPP 模式的出現(xiàn)不僅僅是一種融資模式的創(chuàng)新，它自身還帶有其他強大功能。其中一項強大功能便是管理功能。PPP 模式引入社會方的資本參與公共服務(wù)不僅僅是指投資領(lǐng)域的發(fā)生改變；同時也引進了具有先進管理技術(shù)的團隊參與項目建設(shè)，管理技術(shù)方面也發(fā)生了改變。從而實現(xiàn)了“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的目標。政府大力推行PPP模式廣泛應(yīng)用的過程中，引入了專業(yè)的管理團隊參與整個項目的設(shè)計、管理以及規(guī)范的全過程，使得 PPP 項目達到事半功倍的效果，有效的提升了資金的利用率，最大限度的節(jié)約成本。正因為“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，PPP 模式的管理功能不僅體現(xiàn)在項目的設(shè)計和運營中，同時也體現(xiàn)在資本的融資過程中，未來對于防控風(fēng)險以及投資收益分配等方面也會逐漸突現(xiàn)其專業(yè)性。

3.有效緩解地方債務(wù)壓力的功能

PPP模式能夠有效地緩解地方政府債務(wù)壓力。長期以來，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要源于地方財政。一般情況下，政府承建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都會通過地方城投公司進行融資。然而長期利用融資平臺進行融資會導(dǎo)致城投公司極高的負債率，長此以往會對城投公司的正常經(jīng)營產(chǎn)生嚴重影響。同時提升了地方政府的債務(wù)壓力，地方財政已經(jīng)很難再利用原有的融資方式維系城建投融資模式。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文）出臺后，地方政府加大推行PPP模式融資力度，希望通過引入社會資本來降低城投公司融資成本。只有通過利用擁有社會資本的企業(yè)進行直接的融資模式，才能更好的緩解地方政府的債務(wù)壓力。

三、推進PPP工作過程中遇到的焦點難點問題

雖然經(jīng)過實踐檢驗，PPP模式的改革效果顯著。但同時我們也注意到了PPP模式在體制、機制和理念等方面存在與實際目標不匹配、融資規(guī)模不到位、乃至融資方式仍不轉(zhuǎn)變等挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不到位。某些地方政府仍把PPP模式作為一種簡單粗放的融資模式，發(fā)展創(chuàng)新的意識不強，改革的力度不夠，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革和新發(fā)展理念的理解不到位。

2.法治政府和信用政府的建設(shè)還很不夠。對于社會資本來說，PPP模式是一種需要先期集中投入大量資金、分期逐漸收回投資成本的投資模式。政府和社會資本雙方是否履約是PPP項目得以順利進行的關(guān)鍵。需要強調(diào)的是如果法制政府和信用政府建設(shè)力度不到位，社會資本不敢也不能與政府簽定中長期的投資合同。

3.頂層設(shè)計的統(tǒng)一規(guī)范性文件還沒出臺。PPP融資模式仍沒有出臺國家層面的規(guī)范性文件或條例。進而使各部門在分工管理上存在交叉重疊現(xiàn)象；土地、財稅、金融等相關(guān)行業(yè)的政策和法規(guī)還存在與PPP模式互不匹配等問題。

4.社會資本對承擔社會責(zé)任的理念理解不到位。在參與PPP項目的建設(shè)中，某些社會資本仍抱有賺取短期超額利潤的想法，而并沒有計劃長期規(guī)范經(jīng)營下去。

四、構(gòu)建中國的PPP治理體系

構(gòu)建PPP治理體系是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要社會各屆的廣泛參與。從總體上來講，大致可以從宏觀和微觀兩個方面進行探討。

宏觀上，要理順好政府和市場之間的關(guān)系。全面推廣PPP改革，主要問題是理順政府和社會資本方的合作關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，并且還要有效發(fā)揮政府的監(jiān)督職能。最重要的是要加快轉(zhuǎn)變政府管理職能，政府要切實做到“不越位、不缺位”，從而為市場創(chuàng)造出公平的交易環(huán)境。

具體來說，PPP改革是一項復(fù)雜性的改革，它具有指引性。需要對投融資體制、行政體制和財政體制等同時進行改革。社會資本尤其是民營資本能夠長期投資政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的前提條件是政府要加大力度推行行政體制改革，打破行業(yè)壁壘，不斷降低市場準入門檻，實現(xiàn)政府和市場平等合作；對財政體制進行深化改革，才能把政府在合作中應(yīng)承擔的責(zé)任及應(yīng)履行的義務(wù)統(tǒng)一納入政府財政預(yù)算和政府財政規(guī)劃中，進而降低社會資本對項目投資的顧慮；對投融資體制進行全面改革，只有不斷推進投融資多元化，加快融資效率，才能提高資金的流動性，社會資本才能展示出其優(yōu)越的投融資方式。PPP模式投融資的優(yōu)勢才能在體制和機制上得到保障。

微觀上，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方的關(guān)系。絕大部分PPP項目主要體現(xiàn)的是公益性，這離不開政府、社會大眾、社會資本和融資機構(gòu)等相關(guān)各方的協(xié)調(diào)，要不斷挖掘上述各利益相關(guān)者在PPP模式中的作用，進而使PPP模式發(fā)揮最大效應(yīng)。

第一，政府在PPP項目中發(fā)揮著舉足輕重的作用。并且承擔了委托方、投資方、監(jiān)督方和服務(wù)方等多重責(zé)任。為了使PPP模式的管理體制不斷得到完善，政府應(yīng)不斷規(guī)范PPP項目運作流程，通過公開招標的方式，擇優(yōu)選擇社會資本。同時體現(xiàn)契約精神，務(wù)必做到維護好社會公眾利益。

第二，規(guī)范社會資本方的運作是完善PPP項目的關(guān)鍵。社會資本投資PPP項目是為了獲取利益。但社會資本也應(yīng)在PPP項目實施的過程中承擔監(jiān)督政府行為的職責(zé)。一方面，社會資本方有責(zé)任對項目進行管理。社會資本方通過采購、設(shè)計、運營和施工等全過程的管理，有效降低成本、提高工作效率；另一方面社會資本方也有助于改善公司治理，完善的公司治理政策可以有效地調(diào)動社會資本投資各方的積極性。在PPP模式治理中，社會資本方與政府投資方的共同履行治理和監(jiān)督的職責(zé)。

第三，參與PPP項目的融資機構(gòu)能夠有效地推動PPP項目體系的完善。如基金、信托和銀行貸款等債權(quán)人，除了積極推動融資方式的創(chuàng)新，以及創(chuàng)造更好的社會資本融資環(huán)境外，還要通過有效的資金調(diào)節(jié)來降低PPP項目在實施過程中產(chǎn)生的重大財務(wù)風(fēng)險，以便提升項目的收益。

第四，社會大眾是PPP項目的受益者，他是PPP項目服務(wù)的對象。當PPP項目進入實際運營后，社會大眾有義務(wù)對PPP項目提供的服務(wù)質(zhì)量進行評價，在評價的過程中社會大眾起著監(jiān)督作用。社會大眾對于項目質(zhì)量的評價和監(jiān)督，有利于對PPP項目未來的發(fā)展提供重要的參考依據(jù)。

綜上所述，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，就會應(yīng)運而生多種融資方式。鑒于PPP模式的復(fù)雜性兼具時代性，本課題的研究具有一定的局限性，僅對現(xiàn)階段運用PPP模式有一定的借鑒。

參考文獻：

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