建立教育公務(wù)員制度

羅燕

不久前，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)意見(jiàn)）引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響。意見(jiàn)提出要確立公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員特殊的法律地位，這讓全國(guó)人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任、華中師范大學(xué)教授周洪宇很興奮。

“這是我國(guó)教師人事制度頂層設(shè)計(jì)的重大突破。”周洪宇表示，“為建立教育公務(wù)員制度奠定了法律基礎(chǔ)，邁出了重要一步。”

他認(rèn)為，應(yīng)該趁熱打鐵，盡快配套建立教育公務(wù)員制度，完善教師管理制度，明確教師職責(zé)權(quán)利，吸引更多優(yōu)秀人才加入教師隊(duì)伍，推進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

教師職業(yè)缺乏吸引力

“辦好教育，教師是關(guān)鍵。”提到教育問(wèn)題，周洪宇反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。在他看來(lái)，時(shí)下的擇校熱、大班額等現(xiàn)象背后都是師資問(wèn)題。

他在長(zhǎng)期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段，教師的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)地位、法律地位并不高，特別是在收入方面，由于各地情況不同，對(duì)于教師工資的發(fā)放，一些地方還存在一定問(wèn)題。

盡管《教師法》明確要求教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高，《義務(wù)教育法》也有相關(guān)規(guī)定，但很多地方并沒(méi)有落實(shí)。

“只有部分財(cái)力雄厚的地方做到了，這在全國(guó)不到10%。”周洪宇告訴《民生周刊》記者，“實(shí)際上，公務(wù)員所享受的各種津貼，教師很難享受到。”

湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇

今年1月，四川成都教師因不滿(mǎn)政府克扣第十三個(gè)月工資、績(jī)效總量未按文件規(guī)定足額發(fā)放，狀告市政府。事實(shí)上，河南、安徽等地都曾出現(xiàn)過(guò)教師集體“討薪”。

周洪宇認(rèn)為，教師社會(huì)地位不高、待遇偏低造成“最優(yōu)秀”的學(xué)生不愿意報(bào)考師范院校，“最有才華”的大學(xué)畢業(yè)生不愿意當(dāng)中小學(xué)老師，直接影響到師范院校的招生質(zhì)量和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。“如果入口質(zhì)量不好，出口就不可能有優(yōu)秀教師。”

“我們國(guó)家建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，不可能離開(kāi)高素質(zhì)的教師隊(duì)伍，但不讓教師在身份屬性、法律地位、經(jīng)濟(jì)地位上有保障，那是不可能的，是一句空話(huà)。”

讓法律適應(yīng)制度創(chuàng)新

自2006年開(kāi)始，周洪宇便在全國(guó)兩會(huì)提出確立教師作為國(guó)家公職人員的特殊法律地位及建立中小學(xué)教育公務(wù)員制度，此后每年他都在全國(guó)人大會(huì)議分組討論會(huì)上呼吁，并提交相關(guān)建議。

今年，隨著前述意見(jiàn)的頒布，公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員的特殊法律地位確立，“只能說(shuō)原來(lái)的初衷實(shí)現(xiàn)了一半，但后面一半是更重要的，所以我今年兩會(huì)還要繼續(xù)提建立教育公務(wù)員制度。”

他認(rèn)為，要盡快研究建立教育公務(wù)員制度的方案，給出時(shí)間表和路線(xiàn)圖。“爭(zhēng)取盡量在2021年出臺(tái)，這是比較理想的。”

其實(shí)，在制定《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》時(shí)，他便在建議中申明了建立教育公務(wù)員制度的主張。他記得當(dāng)時(shí)初稿已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)去了，但后來(lái)被刪掉了，主要是人力資源和社會(huì)保障部不贊同，因?yàn)楝F(xiàn)有的《公務(wù)員法》沒(méi)有把教師納進(jìn)來(lái)，國(guó)際上有些國(guó)家沒(méi)有把教師當(dāng)特殊公務(wù)員對(duì)待。

“現(xiàn)行《公務(wù)員法》沒(méi)有將教師納入，正好說(shuō)明這個(gè)法律不適應(yīng)新生事物。法律是對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，不是讓新生事物適應(yīng)法律，應(yīng)該讓法律去適應(yīng)這種制度創(chuàng)新，這是一種教師人事上重要的制度創(chuàng)新。”周洪宇說(shuō)。

他研究過(guò)很多國(guó)家的教師制度，發(fā)現(xiàn)世界各國(guó)義務(wù)教育階段教師的法律地位大概分為3種類(lèi)型，一是公務(wù)員或教育公務(wù)員，如法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家，具有公務(wù)員身份的教師往往具有相當(dāng)高的職業(yè)保障，也必須終身從教。二是公務(wù)雇員，如英國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)家，教師由教育行政部門(mén)任命，并與之簽訂雇傭合同。三是雇員，歐洲部分國(guó)家的教師由校長(zhǎng)雇傭，但由政府支付工資。

他認(rèn)為，將義務(wù)教育學(xué)校的教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，建立獨(dú)立的教師公務(wù)員制度，更符合我國(guó)的教育實(shí)際，是我國(guó)可以選擇的改革方向。

專(zhuān)業(yè)性與公務(wù)性并重

如果推進(jìn)這項(xiàng)教育改革，教育公務(wù)員到底怎么定位、享受哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些責(zé)任等還需要進(jìn)一步明確。

“這是一個(gè)新的制度設(shè)計(jì)，是需要探索的，現(xiàn)在可以做一些試點(diǎn)。”周洪宇對(duì)記者說(shuō)，“教育公務(wù)員既區(qū)別于高等院校教師，又區(qū)別于醫(yī)生、工程師，也跟現(xiàn)有的公務(wù)員不一樣，可能接近于現(xiàn)有公務(wù)員隊(duì)伍里的專(zhuān)業(yè)公務(wù)員，但我建議還是把他們作為第三種公務(wù)員，一種特殊的公務(wù)員。”

他認(rèn)為，中小學(xué)教師是專(zhuān)業(yè)性和公務(wù)性合一的職業(yè)。教育活動(dòng)是一種在精神領(lǐng)域具有創(chuàng)造性和個(gè)性化的活動(dòng)，具有專(zhuān)業(yè)性。而公立中小學(xué)教師是按國(guó)家的要求講授知識(shí)，具有很強(qiáng)公務(wù)性。獨(dú)立的教育公務(wù)員在堅(jiān)持教師專(zhuān)業(yè)性和專(zhuān)業(yè)人員身份屬性的同時(shí)，也承認(rèn)其公務(wù)性和公務(wù)人員的一面。教育公務(wù)員應(yīng)該既有公務(wù)員的福利，又有公務(wù)員的某些責(zé)任，如流動(dòng)的責(zé)任，還有教師的待遇，如寒暑假、評(píng)技術(shù)職稱(chēng)、進(jìn)修提高。

但他也強(qiáng)調(diào)：“切忌將教師當(dāng)成一般的公務(wù)員來(lái)管理，完全使用行政手段，對(duì)教師也搞行政本位，特別要防止官本位。”