暫時(shí)性保護(hù)制度在我國(guó)土地征拆中的應(yīng)用研究

摘 要：隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，由于相關(guān)法律并不健全，征地拆遷帶來(lái)的被征拆或其他利益相關(guān)者的損害等問(wèn)題日益突出，通過(guò)將暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度引入征地拆遷，完善條款和保全制度，有效保護(hù)被征拆戶的合法權(quán)益，降低征地拆遷的負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：暫時(shí)性保護(hù)；土地征拆；應(yīng)用

中圖分類號(hào)：R783.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0144-02

作者簡(jiǎn)介：石凌（1982-），女，漢族，湖南湘潭人，湘潭大學(xué)法學(xué)院，碩士在讀，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度是法院在終審裁判作出之前依申請(qǐng)或依職權(quán)采取的權(quán)利保障措施，包括對(duì)某一特定事實(shí)狀態(tài)單方變動(dòng)的禁止以及權(quán)利內(nèi)容的先予實(shí)現(xiàn)。征地拆遷是政府基于公共利益考慮取得土地使用權(quán)的重要途徑，然而實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于事先論證評(píng)估不夠充分或采取措施不當(dāng)，因而給被征拆或其他利益相關(guān)者帶來(lái)權(quán)益的損害，甚至造成不可彌補(bǔ)的嚴(yán)重后果。在此情形下，行政訴訟的暫時(shí)性保護(hù)制度不失為保護(hù)土地征拆中利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)益一種有效范式。

一、暫時(shí)性保護(hù)制度的特點(diǎn)

（一）暫時(shí)性保護(hù)制度是防患于未然的權(quán)利保護(hù)

暫時(shí)性法律保護(hù)制度屬于是為避免當(dāng)事人遭受難以恢復(fù)之損害而設(shè)立的，以排除公法上權(quán)利受侵害為目標(biāo)的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的第一次權(quán)利保護(hù)。故該制度適用于損害還未發(fā)生之時(shí)，具有防范于未然的特點(diǎn)。

（二）暫時(shí)性法律保護(hù)中間狀態(tài)的法律規(guī)制

暫時(shí)性法律保護(hù)是法院在訴訟終局判決之前所作出的臨時(shí)裁定，是緊急的、中局性的權(quán)利救濟(jì)。它將訴訟雙方關(guān)于案件的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)保留在之后的本案訴訟程序當(dāng)中，僅僅對(duì)是否準(zhǔn)許進(jìn)行暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)進(jìn)行迅速的要件判斷，經(jīng)過(guò)利益的衡量、裁定有無(wú)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行臨時(shí)保護(hù)的必要性，而不是法律糾紛的終局解決。

二、土地征拆中適用暫時(shí)性保護(hù)制度的必要性

（一）能有效保護(hù)被征拆方的正當(dāng)權(quán)益

從理論上意義上來(lái)講，征拆雙方屬于平等的民事主體，但征拆方在被征拆方拒絕簽署征拆安置補(bǔ)償協(xié)議時(shí)可申請(qǐng)拆遷裁決，最終經(jīng)由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行途徑實(shí)現(xiàn)其征拆目標(biāo)。而且根據(jù)征拆的有關(guān)法律條例規(guī)定，征拆許可證公告后，征拆范圍內(nèi)的相關(guān)活動(dòng)被凍結(jié)，被征拆方不得改變土地和房屋的用途，不得出租、出售、改建、擴(kuò)建征拆土地上的房屋。被征拆方只能向征拆方出售其被征收土地上房產(chǎn)，別無(wú)其他選擇。這事實(shí)上是一種強(qiáng)制的、不能自由選擇對(duì)象的交易行為，其背后有著一種強(qiáng)制力威脅存在，實(shí)質(zhì)上雙方的地位是不平等的。征拆方通過(guò)申領(lǐng)征拆許可，取得了事實(shí)上對(duì)被征拆方及其他利害關(guān)系人的強(qiáng)制力，而處于強(qiáng)勢(shì)的地位。因而，出于利益最大化逐利性，征拆方極有可能偏離市場(chǎng)公平贖買的原則，采取強(qiáng)制征拆的方式為房地產(chǎn)商的商業(yè)開(kāi)發(fā)保駕護(hù)航，侵犯被征拆方的權(quán)益。暫時(shí)權(quán)力保護(hù)制度可以使補(bǔ)償協(xié)議不能達(dá)成而需要行政機(jī)關(guān)居中裁決時(shí)，保障征拆在訴訟期間不被強(qiáng)制執(zhí)行，從而有效保護(hù)被征拆方的正當(dāng)權(quán)益。

（二）能有效降低政府征拆的負(fù)面影響

由于某些項(xiàng)目有進(jìn)度時(shí)間的要求，為追求征拆效率，征拆有權(quán)機(jī)關(guān)往往通過(guò)集中執(zhí)法，采取極端方式非法強(qiáng)制逼遷。這種征拆過(guò)程中“擾亂市場(chǎng)、敗壞黨風(fēng)”的暴力行政，給政府形象帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響，將政府和群眾對(duì)立起來(lái)，也嚴(yán)重影響到執(zhí)法者的權(quán)威，甚至造成征拆雙方激勵(lì)的沖突。暫時(shí)性保護(hù)制度給予征拆雙方更多溝通協(xié)商的回旋時(shí)間和機(jī)會(huì)，在一定程度上能有效抑制暴力強(qiáng)拆行為。

（三）能有效避免不可逆的嚴(yán)重后果產(chǎn)生

征拆過(guò)程中往往會(huì)對(duì)征收土地上的建筑、文物等附著物造成不可恢復(fù)的嚴(yán)重破壞。近年來(lái)，在各地的“舊城改造”“新區(qū)建設(shè)”的浪潮中，不斷報(bào)道出珍貴文物、古建筑在“不知情”的情況下被“誤拆”，造成了難以估量的重大損失的情況。而事實(shí)上，這種強(qiáng)拆不少是在文物保護(hù)部門或其他利益相關(guān)者的呼吁、阻止下執(zhí)行的，然而，沒(méi)有及時(shí)停止執(zhí)行的暫時(shí)性保護(hù)制度，事后的補(bǔ)救也就毫無(wú)意義。

三、暫時(shí)性保護(hù)制度在我國(guó)土地征拆上主要局限

（一）立法上缺乏合理的依據(jù)

目前，體現(xiàn)暫時(shí)性保護(hù)制度的《行政訴訟法》僅僅在第44條對(duì)停止執(zhí)行制度進(jìn)行了規(guī)定，而這一條也奠定了“起訴不停止執(zhí)行原則”的基礎(chǔ)。盡管這一原則有利于提高行政效率，但與行政訴訟法保障相對(duì)人權(quán)益的宗旨違背，以致在實(shí)際上強(qiáng)化了征拆方與被征拆方的不平等關(guān)系，不利于保護(hù)弱勢(shì)的被征拆放及利益相關(guān)者。按照行政訴訟不停止執(zhí)行原則，征拆裁決一旦作成，強(qiáng)拆就不可避免。因?yàn)樵V訟不影響征拆主管部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，更不影響政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制執(zhí)行。一旦征拆完成，即便裁決違法，也只涉及賠償問(wèn)題，不可能恢復(fù)原狀。

此外，立法上也缺乏對(duì)暫時(shí)性保護(hù)制度的保全制度的體現(xiàn)。因此無(wú)法在征拆行政訴訟終局判決之前，設(shè)立保全程序以保證將來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，或?yàn)榉烂庥袪?zhēng)執(zhí)的法律關(guān)系發(fā)生重大損害或急迫的危險(xiǎn)（暫時(shí)調(diào)整）。

（二）征拆制度存在明顯缺陷

首先，體現(xiàn)在征拆項(xiàng)目公共利益標(biāo)準(zhǔn)模糊。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的為政績(jī)觀的主導(dǎo)下，地方政府大力招商引資，許多純商業(yè)性的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目借公益的名義取得土地征拆合法的強(qiáng)制性。而對(duì)利益的追求使得他們大多以削弱被征拆方依法享有的公平補(bǔ)償作為獲利來(lái)源。間接地也造成了被征拆方與政府的對(duì)立，也為其正當(dāng)?shù)臋?quán)益主張帶來(lái)障礙。

其次，現(xiàn)行拆遷制度遺漏其他利益相關(guān)者的權(quán)益。現(xiàn)行制度僅僅以征拆房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人為補(bǔ)償對(duì)象，房屋的居住權(quán)人和承租人等因房屋形成的權(quán)利在征拆中消失，且不可能復(fù)原。但征拆中房屋的承租人和居住權(quán)人的安置、補(bǔ)償?shù)臋?quán)益卻沒(méi)有可支持的法律依據(jù)。

四、完善土地征拆暫時(shí)性保護(hù)制度的建議

（一）通過(guò)解釋條例細(xì)化《行政訴訟法》停止執(zhí)行條款

我國(guó)《行政訴訟法》第44條停止執(zhí)行條款的規(guī)定甚為粗陋，停止執(zhí)行制度實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)例外條款包含了諸多如“難以彌補(bǔ)的損失”、“公共利益”等內(nèi)容不明確、不確定法律概念，必須經(jīng)解釋將其具體化。一方面，通過(guò)法律的解釋條例使這些法律概率的含義明晰單一，讓人能準(zhǔn)確理解解讀。另一方面，明確停止執(zhí)行的效力范圍、規(guī)則，避免與其他條例規(guī)定不沖突，增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)中的可操作性。

（二）完善暫時(shí)性保護(hù)的保全制度

保全制度實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)，通過(guò)財(cái)產(chǎn)保全或先予執(zhí)行保護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益。保全制度是一種消極、被動(dòng)的權(quán)利保護(hù)，需要當(dāng)事人提出申請(qǐng)，要求保全案件屬于行政訴訟受案范圍、法院需有管轄權(quán)、申請(qǐng)人適格、有權(quán)利保護(hù)的利益等等。申請(qǐng)啟動(dòng)保全制度還需案件在保全制度的保護(hù)范圍內(nèi)、當(dāng)事人有保全救濟(jì)需要等特別條件。在土地征拆中，經(jīng)法院認(rèn)定屬于保全范圍內(nèi)的被征拆方權(quán)益，包括需要保護(hù)的文物、古建筑等，均適用于保全制度。

（三）拓寬先予執(zhí)行的范圍

我國(guó)行政訴訟中的先予執(zhí)行僅限于與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的給付請(qǐng)求訴訟中，不涉及財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的行政訴訟無(wú)法進(jìn)行暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)即先予執(zhí)行。但隨著時(shí)代發(fā)展，征地拆遷新的問(wèn)題涌現(xiàn)，比如文物、古跡的“被征拆”等，可以將暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度擴(kuò)展至這些需要保全的非財(cái)產(chǎn)性請(qǐng)求訴訟，將有助于構(gòu)筑我國(guó)較為完整的行政訴訟保全程序。

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