謀“全”而動(dòng) 向“深”而行
—— 專(zhuān)訪中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡曉義

■文·圖／本刊記者 劉洪清

從部門(mén)工作到黨的意志

記者：黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”，您作為曾經(jīng)主管社保工作的人社部領(lǐng)導(dǎo)，也是“全民參保計(jì)劃”的倡導(dǎo)者，請(qǐng)介紹一下“全民參保計(jì)劃”的起源和相關(guān)背景。

胡曉義：“全民參保計(jì)劃”是2015年黨的十八屆五中全會(huì)首次提出的，此前大約有兩年的醞釀、形成思路、提請(qǐng)決策的過(guò)程。2012年黨的十八大提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”“使全體人民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。這個(gè)表述中的關(guān)鍵詞“覆蓋”“全體”，是以前沒(méi)有過(guò)的提法。2013年，圍繞貫徹十八大精神，我們作了大量調(diào)查研究，歸納出一些現(xiàn)象：一是新農(nóng)保、城居保已實(shí)現(xiàn)制度全面覆蓋，參保規(guī)模接近5億人，但是青壯年群體參保積極性不太高；二是農(nóng)民工這個(gè)城鄉(xiāng)流動(dòng)就業(yè)的巨大群體，游離在職保和城鄉(xiāng)居保兩大制度之間，是覆蓋的難點(diǎn)；三是全民醫(yī)保基本實(shí)現(xiàn)，參保（合）率達(dá)92%，但在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的地區(qū)，發(fā)現(xiàn)重復(fù)參保和漏保現(xiàn)象并存；四是建筑業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和用工方式特殊，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)比例很低；五是地方在擴(kuò)面實(shí)踐中創(chuàng)新，通過(guò)組織參保登記等方式摸清底數(shù)，取得一定成效，但一遇到跨地區(qū)流動(dòng)的情形，就難以掌握信息、落實(shí)政策。把這些背景和現(xiàn)象歸集起來(lái)綜合分析，我們開(kāi)始形成“全民參保登記”的構(gòu)想，就是在全國(guó)范圍統(tǒng)一組織跨地區(qū)、跨層級(jí)的行動(dòng)來(lái)解決面臨的問(wèn)題。其間，我與財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人交換了意見(jiàn)，并責(zé)成人社部社保中心研究設(shè)計(jì)具體方案。

最初提出的方案稱(chēng)為“全民參保登記行動(dòng)”。2014年2月部里審議時(shí)，感覺(jué)“行動(dòng)”這個(gè)詞表意不夠清晰準(zhǔn)確，有社保機(jī)構(gòu)單方面動(dòng)作的色彩，遂改為“計(jì)劃”，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)、全民參與的內(nèi)涵。經(jīng)過(guò)地方試點(diǎn)取得一些經(jīng)驗(yàn)后，在2015年起草十八屆五中全會(huì)文件時(shí)，人社部黨組向中央提出了建議并被采納，但考慮到“登記”這個(gè)詞更多屬于技術(shù)性手段，刪除了二字，稱(chēng)為“全民參保計(jì)劃”。至此，部門(mén)工作部署上升為黨的意志，并寫(xiě)入國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要。

自社保制度改革以來(lái)，擴(kuò)大覆蓋面始終是一個(gè)重大命題，中央多次提出要求，但“全民參保”理念則是十八大以后首次提出，體現(xiàn)了黨中央的巨大政治勇氣和歷史擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)了把握社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的高遠(yuǎn)眼光和治國(guó)理政智慧。

記者： “全民參保計(jì)劃”長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，涉及億萬(wàn)人，提出時(shí)一定考慮了必要的支撐條件。

胡曉義：這方面我們是慎重思考過(guò)的，當(dāng)時(shí)分析了6個(gè)有利條件：一是中央頂層政治決策，有高度的動(dòng)員力；二是2014年中央決策實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，打破了“雙軌制”的制約瓶頸；三是全民醫(yī)保創(chuàng)造出許多成功經(jīng)驗(yàn)，可資借鑒；四是基層平臺(tái)普遍建立，構(gòu)成有力的組織基礎(chǔ)；五是技術(shù)手段顯著提升，社保卡發(fā)行從2012年的不足2億張到2015年的8.3億張，區(qū)域和全國(guó)社保信息聯(lián)網(wǎng)也快速推進(jìn)，為精準(zhǔn)辨識(shí)和吸納參保提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐；六是經(jīng)過(guò)多年改革和宣傳，公眾的社會(huì)保障意識(shí)明顯增強(qiáng)。所以我們對(duì)計(jì)劃充滿信心。

人物簡(jiǎn)介胡曉義，歷任勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)、人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)，現(xiàn)任中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)是重點(diǎn)

記者：“全民參保計(jì)劃”是個(gè)龐大系統(tǒng)工程，重點(diǎn)是什么？有哪些具體目標(biāo)？

胡曉義：全民參保計(jì)劃涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育5大險(xiǎn)種7項(xiàng)制度，都要著力實(shí)施。比如，全民醫(yī)保已經(jīng)覆蓋了13億多人，但剔除重復(fù)參保的，還有幾千萬(wàn)人漏保，是實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的癥結(jié)和重點(diǎn)。工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的法定覆蓋人群為城鎮(zhèn)職工，也有不少空白，需要分別確定覆蓋目標(biāo)。而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在2015年10月十八屆五中全會(huì)時(shí)，職保和居保合計(jì)8.5億人參保，按照全覆蓋目標(biāo)，還有近兩億人游離在制度之外，擴(kuò)面空間大，難點(diǎn)也多，因而是全民參保計(jì)劃的重點(diǎn)。

我們確定的目標(biāo)是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從2015年開(kāi)始，每年新增參保2000萬(wàn)人，到2017年底達(dá)到9億人以上，確保完成2020年90%覆蓋率即9.45億人的任務(wù)；醫(yī)保的重點(diǎn)是清理重復(fù)參保、解決漏保問(wèn)題，確保人人享有基本醫(yī)療保障；工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)，2017年底分別達(dá)到2.3億人、1.8億人和2億人。截至2017年10月，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到9.08億人，人社部門(mén)主管的醫(yī)保達(dá)到11.4億人，失業(yè)保險(xiǎn)達(dá)到1.86億人，工傷保險(xiǎn)達(dá)到2.25億人，生育保險(xiǎn)達(dá)到1.91億人。從推進(jìn)的力度和效果來(lái)看，還是比較理想的。

“全面”很有分量

記者：十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”，有何新的特征和要求？

胡曉義：我注意到，十九大的提法比十八屆五中全會(huì)的提法增加了“全面”二字，這兩個(gè)字加得很有分量，體現(xiàn)了對(duì)全民參保廣度和深度的新要求。

從總體層面來(lái)體悟：十九大作出社會(huì)基本矛盾變化的重大判斷，即“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分的矛盾”。從這個(gè)意義上去理解“全面”二字，可以作這樣的階段劃分——過(guò)去幾年實(shí)施全民參保計(jì)劃帶有啟動(dòng)、嘗試的含義，而今后就是全面推進(jìn)了，目標(biāo)指向是社會(huì)保障更平衡、更充分。

從體系架構(gòu)來(lái)理解：“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”不應(yīng)該僅僅理解為覆蓋人數(shù)增長(zhǎng)，那只是結(jié)果，它實(shí)際上涉及制度改革、政策完善、管理優(yōu)化、方法創(chuàng)新、手段提升，是各種機(jī)制全方位的深度融合。“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”也不應(yīng)該局限于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織活動(dòng)。對(duì)中央的重大部署，人社部門(mén)作為業(yè)務(wù)主管部門(mén)首擔(dān)其責(zé)，要?jiǎng)訂T全系統(tǒng)的力量推進(jìn)。中央決策體現(xiàn)了全黨意志，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要按照“四個(gè)意識(shí)”的要求，雷厲風(fēng)行，調(diào)動(dòng)各方面資源組織落實(shí)。中央的號(hào)召又是社會(huì)動(dòng)員令，全體人民不僅是社保制度的受益者，還要作為參與者、監(jiān)督者融入?yún)⒈Ｓ?jì)劃中。所以我認(rèn)為，“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”可以說(shuō)是人社系統(tǒng)內(nèi)外、各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)全民的一個(gè)總動(dòng)員行動(dòng)。

從實(shí)施層面來(lái)領(lǐng)會(huì)：“全面”二字體現(xiàn)了“三高”。第一是視角更高。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，過(guò)去擴(kuò)面，主要是在某一項(xiàng)制度內(nèi)追求數(shù)量擴(kuò)張，而且是在覆蓋面較低的起點(diǎn)上推進(jìn)。現(xiàn)在有了職保和居保兩套制度，擴(kuò)面資源飽和度也大大提高，面對(duì)的是新問(wèn)題：比如在哪個(gè)制度擴(kuò)面——是統(tǒng)一到一個(gè)制度中來(lái)，還是兩個(gè)制度平行交錯(cuò)擴(kuò)面？側(cè)重和導(dǎo)向何在？又如要研判擴(kuò)面還有多少資源，存量怎么保，增量從哪找，要通盤(pán)考慮，總體推進(jìn)。再如要研究制度之間的銜接問(wèn)題，也包括統(tǒng)計(jì)和信息上的整合和處理。因此，今后養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面要有超越單一制度的大框架。依據(jù)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，總體上應(yīng)以職保擴(kuò)面為主導(dǎo)方向，以居保擴(kuò)面為兜底機(jī)制。第二是目標(biāo)更高。過(guò)去5年，養(yǎng)老保險(xiǎn)新增參保近1.5億人，各方面為此付出了極大努力。按照“全面”實(shí)施的要求，要在確保完成“十三五”任務(wù)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取盡快將參保率提升到95%左右。我認(rèn)為，“十四五”期末10億人參保應(yīng)該是養(yǎng)老保險(xiǎn)法定人群全覆蓋的“達(dá)標(biāo)線”。第三是層級(jí)更高。全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，既要總結(jié)推廣地方宣傳動(dòng)員、逐人登記、信息比對(duì)等行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更要落實(shí)十九大要求，及早規(guī)劃建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，織大、織密社會(huì)保障網(wǎng)，著力解決跨省區(qū)流動(dòng)、游離在制度邊緣的群體參保問(wèn)題。

擴(kuò)面數(shù)量與質(zhì)量并重

記者：“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”，近期應(yīng)當(dāng)采取或者強(qiáng)化哪些舉措?

胡曉義：我看，用“234”來(lái)概括可能比較清晰。

在擴(kuò)大增量方面，需關(guān)注兩個(gè)重點(diǎn)群體：一是對(duì)非公單位、小微企業(yè)員工和農(nóng)民工等過(guò)去的制度“邊緣群體”，要開(kāi)展針對(duì)性擴(kuò)面，特別是盡可能將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工從居保引導(dǎo)到職保制度之中。二是追蹤就業(yè)新形態(tài)，創(chuàng)新參保政策。如家庭服務(wù)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等有可能成為靈活就業(yè)的主要形式，應(yīng)當(dāng)研究制定符合其職業(yè)特點(diǎn)和規(guī)律的專(zhuān)項(xiàng)政策和擴(kuò)面措施。

在穩(wěn)定存量方面，要完善三項(xiàng)政策：一是針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中斷繳費(fèi)率較高的問(wèn)題，在計(jì)發(fā)辦法、繳費(fèi)期限、待遇調(diào)整政策中進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)正向選擇，鞏固參保群體。二是落實(shí)并不斷完善轉(zhuǎn)續(xù)銜接政策，包括跨地區(qū)、跨制度轉(zhuǎn)續(xù)和醫(yī)保異地結(jié)算。隨著城鎮(zhèn)化和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，還會(huì)出現(xiàn)許多新矛盾、新需求，要與時(shí)俱進(jìn)地出臺(tái)新政策，避免參保群體在流動(dòng)中散失。三是探索將完全“自愿參保”的居保制度逐步轉(zhuǎn)向自愿參保與政策引導(dǎo)和適度強(qiáng)制相結(jié)合的機(jī)制，培育居民的社會(huì)互濟(jì)意識(shí)，維護(hù)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展和財(cái)務(wù)平衡。

在組織實(shí)施方面，要推廣和提升精確管理的“四保”舉措：一是逐人登記保“入網(wǎng)”；二是發(fā)卡入庫(kù)保準(zhǔn)確；三是聯(lián)網(wǎng)比對(duì)保“唯一”；四是人性服務(wù)保便利。

總之，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，要擴(kuò)面數(shù)量與質(zhì)量并重，在改革中求發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制度普遍覆蓋、權(quán)利公平、共享發(fā)展，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感和安全感。■