新形勢下基層黨內政治生活調查與研究

陳美貞

(中共泉州市委黨校 黨史黨建教研室，福建 泉州 362000)

黨內政治生活泛指政黨為實現目標而在特定的原則指導下處理黨內關系、維系正常工作秩序而開展各種活動的總稱，具有政治和組織管理的雙重內容。嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨的根本性基礎工作，是全黨的重大任務[1]。辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起[2]。十九大報告四次提及黨內政治生活。十九大黨章在“堅持民主集中制原則”中增加了“加強和規范黨內政治生活，增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰斗性”。理論上，中央高層闡明了黨內政治生活在全面從嚴治黨中的重要支點地位和基礎性作用。實踐中，黨組織層級越高，黨內政治生活越規范；在基層，黨內政治生活往往出現不正常、不嚴肅現象。基于“黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘，長期以來在推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧中發揮了重要作用”[3]，因此，嚴肅基層黨內政治生活在全面從嚴治黨中更具有特殊意義。結合調查問卷(發放1640份，回收1506份，涉及部隊、機關、學校、鄉鎮、街道、企業)，進行定量分析，本課題做如下闡述。

一、嚴肅基層黨內政治生活是全面從嚴治黨的根基

黨章規定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎*《中國共產黨章程》第32條。。習總書記指出，“我們黨的工作重心在基層，執政基礎在基層，活力源泉也在基層”[4]。

(一)基層是黨的一切工作的基礎

截至2016年底，全國有黨員8944.7萬名、基層組織451.8萬個，[5]覆蓋企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位*《中國共產黨章程》第30條。，基層黨組織遍及社會各領域。治國安邦重在基層，黨的工作最堅實的力量支撐、最突出的矛盾、最終落實黨的路線方針政策都在基層。可見，基層是黨全部工作的基礎，必須把抓基層、打基礎作為固本之舉和長遠之計。

(二)基層是嚴肅黨內政治生活的落腳點

基層關系到黨的執政根基，影響到黨在人民群眾中的形象。習總書記指出，“基層是一切工作的落腳點”[6]。“九層之臺，起于壘土”“上面千條線，下面一根針”是基層最突出的特點。黨內政治生活包括黨內全部政治活動，都必須通過基層這“一根針”把黨的理想思想、路線方針政策、發展、穩定等落實到基層的每一位干部、群眾身上。因此，黨的各項政策措施是否落實、落實得好壞快慢，基層群眾最有實際感受。重視基層，不僅要以做好基層工作為前提，更要回歸到基層，為廣大人民群眾謀福祉。

(三)基層是嚴肅黨內政治生活的難點

基層黨組織的政治生活是黨內政治生活的薄弱環節，原因在于基層問題數量多(有歷史遺留問題和新問題)，涉及面廣(遍及政治、經濟、文化、社會、生態各領域)，解決難度大(錯綜復雜的利益和人情關系、民主力量薄弱)。特別是農村基層干部的貪腐問題，加劇社會矛盾，影響黨群、干群關系和農村發展。同時，基層工作人員中“社工”占多數，這種體制外、待遇低、缺少根本保障和政治發展前途的“臨時工”身份制約了“社工”的積極性。此外，由于基層是一切工作的落腳點，因此基層事情多，干部任務重、壓力大，長期超負荷工作，農村基層工作環境差，嚴重削弱了基層干部的工作積極性和主動性，黨內政治生活難以開展和落實。

二、基層黨內政治生活現狀分析

調查問卷統計結果(見表1)顯示，基層黨內政治生活總體良好(平均8.2分)，存在不均衡現象，但差距不大，其中對堅決維護黨中央權威、堅持黨的基本路線和嚴明黨的政治紀律的認同度高(9.0分以上)。

相對而言，對加強和規范基層黨內政治生活前景的態度比較謹慎，其中選擇“任重道遠”的占61%，選擇“信心十足”的占24%，選擇“繼續觀察”的占11%，選擇“很是擔憂”的占4%，而選擇“沒有信心”的僅2人。

表1黨內政治生活基本規范中的評價(滿分10分)

(一)黨組織和黨員參與基層黨內政治生活的積極性、自覺性分析

嚴格的組織生活是黨內政治生活的重要內容和載體，是黨組織對黨員進行教育管理監督的重要形式[2]。黨的組織生活包括“三會一課”、民主生活會和組織生活會、談心談話和黨員民主評議等活動。表2顯示76%的黨組織定期開展組織生活，79%的黨員積極參加組織生活，而對于組織活動效果評價，好與不好各占一半左右。因此，從組織活動角度看，基層黨組織和黨員參與黨內政治生活的積極性、自覺性較高，但活動效果評價褒貶不一。

表2參與基層黨內政治生活的積極性、自覺性

(二)基層黨組織在黨內政治生活中體現的凝聚力、戰斗力分析

中國共產黨依靠黨的凝聚力和戰斗力在不同歷史時期取得不同成績。黨的凝聚力來自于黨內政治生活的凝聚力，即廣大黨員、群眾相信黨和領導干部能夠為大家謀權益，這是鞏固黨的執政基礎的根本。表3顯示85%的黨員感受到身邊黨組織存在，77%的黨員得到過黨組織幫助和有事會尋求黨組織幫助。同時98%的黨員認為領導干部在嚴肅基層黨內政治生活、體現黨組織凝聚力和戰斗力中的帶頭表率作用很重要。在使用“批評與自我批評”這個最能體現黨內政治生活戰斗力的重要武器的調查中，55%的黨員認為效果一般，僅14%的黨員認為效果很好，這與表1中“批評與自我批評”排名第十位相吻合，兩個數據同時表明黨內政治生活的戰斗力不夠強。

表3基層黨內政治生活的凝聚力和戰斗力

(三)基層黨內政治生活的針對性、實效性分析

基層黨內政治生活強調知行高度統一，即堅持針對性和實效性，這取決于黨內制度法規是否真正貫徹執行，特別是選人用人、黨內民主、黨內監督等與黨員個體政治發展前途相關的問題。表4顯示在“選人用人導向”上，好與不好各占50%；在“黨內民主”上，滿意度高達80%；而在“黨內權力制約監督”和“民主集中制”執行情況上，都僅有22%認為不錯。這幾組數據似乎有矛盾，其原因在于基層黨員認為“黨內民主”主要集中在高層，基層黨員對高層了解不多且與己無關，所以滿意度很高。基層黨員認為黨內監督也應有針對性，監督領導干部的“權力運行”和“廉潔狀況”比例近70%。

三、影響基層黨內政治生活嚴肅化的原因分析

(一)執政環境方面

執政環境是相對于執政黨及其執政活動而存在的，并且是對執政黨的存在和發展及其執政活動產生影響、發生作用的一切外界條件和執政黨內部現狀的總和[7]，是世情、國情、黨情的綜合反映，包括外部環境和黨自身的組織及其運行機制等內部條件，是政黨采取執政策略的重要依據之一，對黨的執政產生深刻影響。當前我們黨面臨的執政環境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的[8]。

表4基層黨內政治生活的針對性和有效性

國際上，2010年中國經濟總量躍居世界第二位后，中國面臨新的世界環境：美國戰略調整；一超多強的世界主格局；各國之間既合作又斗爭，矛盾和利益相互交織，且在內容、方式、手段上更加復雜多變。就國內環境而言，中國綜合國力增強，人民生活水平提高，人民對新一屆中央領導集體有更高期望。特別是十九大之后，我國社會主要矛盾發生變化，中國特色社會主義進入新時代，經濟和社會轉型深入推進，導致基層黨組織可控制和可支配的經濟、政治資源隨之減少，群眾對基層黨組織的依賴明顯降低，迫切要求基層黨組織和廣大黨員干部必須不斷提升認識問題和解決問題的能力。

在執政黨自身方面，黨員隊伍龐大，結構復雜，素質、形象、能力有差異，一些黨員先進性弱化，先鋒模范作用發揮不夠；一些基層組織管理軟弱、渙散，基層干群、黨群關系緊張；一些領導干部理想信念動搖，理論修養和思想水平不高，事業心和責任心不強等。總之，“黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決”[8]。這些問題與黨內政治生活不規范、不嚴肅緊密相關，嚴重削弱黨組織的感召力、凝聚力。在世情、國情和黨情都發生深刻變化的新形勢下，執政黨要如何經受“四大考驗”、克服“四種危險”，進一步堅持和發展中國特色社會主義，都對黨內政治生活提出新要求。

(二)思想認識方面

隨著改革開放的不斷深化和世情、國情、黨情的不斷變化，多元思想給黨員干部思想帶來巨大沖擊。

客觀上,基層工作多、難、雜，認為黨內政治生活是黨務工作范圍，重業務輕黨務、重經濟輕黨建思想普遍存在，忽視管黨治黨的重要責任。黨內政治生活有十二條規范，內容多、操作煩瑣、不易落實，但同時基層黨員干部有實干、苦干的好作風和想干事、愿干事的好思想。

主觀上，中國傳統官僚特權思想、人治觀念、宗族觀念、地域思維、小農意識等使部分黨員干部忽略法規制度，搞小圈子。部分農村、社區的黨員干部文化程度較低，不善于理論學習。一些黨員黨的意識、黨性意識淡薄，主體意識不強，起不到先鋒模范作用，甚至落后于普通群眾，在群眾中產生不好影響。

外部因素上，改革開放不斷深入，市場經濟不斷發展，等價交換、自由交易等市場經濟運行規則滲透進黨內政治生活。多元價值觀念沖擊黨員思想。一方面黨組織對黨員的思想動態和思想引導不夠關心和關注，黨員個人做事以“是否有好處”為先，價值觀趨向利益化，淡忘黨性原則和黨員責任，出現黨內政治生活庸俗化、功利化現象，另一方面重制度、守規則的思想和善于協商調解的能力也有所提高。

(三)功能發揮方面

政治功能是黨的基本功能，是基層黨組織保持正確方向和階級屬性、區別于其他社會組織的最根本的本質體現，即發揮政治引領、政治核心作用，核心在于堅持中國特色社會主義方向。黨章規定黨支部擔負直接教育黨員、管理黨員、監督黨員的職責*《中國共產黨章程》第34條。。政治和教育上，體現為黨員的思想理論建設，引領黨員堅定信仰信念信心，維護黨中央權威和堅持黨的團結統一，守紀律、講規矩；管理和監督上，每個黨員，不論職務高低都必須接受黨內外監督，不允許有不接受監督的特殊黨員，更要監督領導干部，要求領導干部做好帶頭表率，保證黨員隊伍先進性和純潔性。

服務功能是黨的重要屬性，是基層黨組織發揮作用的強大保障，有利于國家、政黨和社會之間良性互動。政黨要實現存在價值和樹立權威，需要民眾認可和支持，那就必須為民眾利益需求提供服務。服務功能包括服務的觀念、手段、能力、機制、制度等。堅持全心全意為人民服務宗旨是我們黨立身的起點，也是黨執政的基礎，是黨內政治生活的根本要求。由于基層社會是多元共治，僅靠黨組織努力是不夠的，需要結合黨的政治引領功能，調動政府、社會、企業以及公民個人一起積極參與，進行多元共治，滿足多元需求。所以基層黨組織的服務功能還應包括統攬全局、協調各方的作用。

(四)機制運行方面

機制運行是落實黨內政治生活的關鍵性保障環節。協調、全面、科學、有效的機制是人、財、物、制度、時間、結果等要素的綜合體，包括動力機制、激勵機制、約束機制、保障機制、長效機制、考評機制、反饋機制、責任追究及問責機制等。如果缺乏機制運行支撐，那么黨內政治生活就無從開展或嚴重形式化，更無法實現黨內政治生活作為從嚴管黨治黨的基礎功能。由于黨內政治生活內容非常廣泛，要建立一個科學的機制來保障黨內政治生活有效運行是很艱巨的工作，意味著實現黨內政治生活全面嚴肅化是一項艱巨的任務，而根據每個規范要求建立具體的機制來落實黨內政治生活是最好的解決辦法。

四、加強和規范基層黨內政治生活的思路及對策

黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，要突出政治功能，把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘[8]。

(一)以積極應對和改善執政環境為基礎，明確基層黨內政治生活的時代性

我黨從成立起就高度重視黨內政治生活，嚴肅認真地開展黨內政治生活是我黨的優良傳統。黨內政治生活也要體現時代性、富于創造性，適應執政環境變化是黨內政治生活時代性的基本依據。同時，只有在新的背景下加強和規范黨內政治生活，才能應對新的國際、國內及黨內環境變化，提升執政能力，穩固執政地位。復雜的國際環境要求中國共產黨深刻理解、把握并靈活運用新時代黨的綱領性文件，不斷提高認識、處理國際事務的能力，繼續堅持獨立自主的和平外交政策，從我國的政治、經濟、文化安全出發，既要頂住壓力、加快發展，又要主動參與競爭，更要與鄰為善，積極拓展多邊外交，促進國際共商共建共享，積極營造有利于我國發展的國際環境。有效應對執政環境根本在于黨要加強自身建設，領導中國真正強大起來，做好黨和國家內部事務。促進自身力量強大，就要全面推進黨的各項建設，并把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，嚴格執行新形勢下黨內政治生活若干準則，從而不斷提高黨的建設質量。

(二)以加強和提升黨性修養為核心，增強基層黨內政治生活的先進性

黨性是政黨的本質屬性，是黨的性質、目標、宗旨、作風、紀律等要素的綜合反映。黨性修養是共產黨員對共產黨本質屬性的內化。加強黨性修養是共產黨員的必修課，其中以堅定理想信念和踐行黨的宗旨為重。

1．堅定理想信念

堅定理想信念是黨內政治生活的首要任務，是中國共產黨人的精神支柱和政治靈魂，是保持黨的團結統一的思想基礎[2]。在表1中，“堅定理想信念”排名第四，高于平均分，但是仍然要繼續堅定理想信念。首先要堅持馬克思主義信仰，堅定社會主義和共產主義信念，這是解決好世界觀、人生觀和價值觀的“總開關”問題。其次要堅定“四個自信”，并把堅定理想信念體現在做好本職工作、苦干實干的過程中，在順境中不驕傲自滿，在逆境中不消沉動搖，要經受住贊譽和誘惑、風險和挑戰的考驗，永葆共產黨人政治本色。再次要通過加強學習來堅定理想信念，把馬克思主義理論作為必修課，系統掌握馬克思主義基本原理，學會用馬克思主義立場、觀點、方法來觀察、分析和解決問題，特別要聚焦現實問題；學習毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想；學習黨章黨規；學習各方面知識，提高領導能力和專業化水平。第四要加強領導干部對堅定理想信念的要求，以實際行動讓黨員和群眾感受到理想信念的強大力量，使黨員干部自覺成為中國特色社會主義共同理想和共產主義遠大理想的堅定信仰者和忠實實踐者。

2．樹立以人民為中心的執政理念

黨性的核心是先進性，先進性主要體現在黨的宗旨上。堅持全心全意為人民服務、保持黨同人民群眾的血肉聯系是加強和規范黨內政治生活的根本要求[2]。在表1中，“保持黨同人民群眾的血肉聯系”排名第八，低于平均分，表明在踐行黨的宗旨方面任重道遠。首先，基層黨員干部要站穩群眾立場，既要對上負責，更要對下負責，真心實意當好人民公仆，為群眾辦實事、解難題，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。其次，基層黨員干部要提高做群眾工作的能力，貫徹好群眾路線，把黨的主張變為群眾的自覺行動，引領群眾跟黨走。再次，基層領導干部要以身作則，帶頭反對“四風”，不組織、不參與、不縱容擾亂社會秩序的非法活動。

(三)以發揮基層黨組織整體功能為重點，突出基層黨內政治生活的實效性

中國共產黨的核心領導作用通過基層黨組織來實現，基層黨組織是連接國家政權與基層和群眾的橋梁：在政黨與國家關系上，基層黨組織政治性顯著，發揮政治引領作用，重在把握方向；在政黨與群眾關系上，基層黨組織社會性明顯，重在發揮服務作用。在實踐中要注意把握好基層黨組織政治功能與服務功能的關系，既要在堅持黨的宗旨基礎上不斷提升基層黨組織服務群眾的工作效能，又要在與社會系統的互動中牢牢把握馬克思主義執政黨的本質屬性，二者相輔相成，相互促進，不可割裂。

1.強化政治功能是基層黨組織的首要功能

領導核心和政治核心作用是基層黨組織政治功能的主要體現，即要深入群眾中宣傳黨的路線方針政策，確保黨的理論和路線方針政策落實到基層，從而把黨的政治目標與群眾利益有機結合,使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘。首先強調組織生活要體現鮮明的政治性。黨的組織生活是基層黨組織加強內部管理和增強組織活力的基本載體，也是黨員政治生活的保證。基層黨組織要擔負起貫徹宣傳黨的路線方針政策、領導基層治理、團結動員群眾和推動改革發展的重任；提高“三會一課”質量，采取多種形式讓黨的基本路線、基本理論、基本方略在基層“聽得懂、領會到、落實好”。其次強調黨內政治生活的原則性。要嚴格制度、規范程序、加強針對性，以提高質量；發揚民主、征求意見，形成正確的集中；以真誠態度提意見、講真話；反對自由主義、好人主義。再次要明確基層黨組織的主體性。基層黨組織及其負責人要切實落實好管黨治黨的主體責任，把基層黨組織的主體責任、書記的第一責任和全體黨員的共同責任落到實處。

2.突出基層黨組織領導核心地位，有效組織各類基層組織，把開展黨內政治生活融于各項服務之中

黨章規定中國共產黨從中央到地方到基層的組織結構是政治功能、行政功能和社會功能相統一的分級結構：黨中央有權做出全國性的重大政策，地方和基層黨組織(基層委員會)就本地區事項做出政策決定，政府體系以外的基層黨組織擁有較多社會權力。這意味著基層黨組織要承擔相應的社會功能，即社會治理的服務功能。

(1)適應基層特色，強化基層黨組織的政治引領。不同基層黨組織具體的工作對象及工作性質、內容不盡相同，如學校的工作對象是廣大教職工和學生，部隊的工作對象是軍人和軍屬，村社的工作對象是農民和居民，企業的工作對象是員工。同時，基層黨組織的職能也不盡相同。黨章規定鄉鎮街道、國有企業中黨的基層組織有“領導”職能，各級黨和國家機關中黨的基層組織沒有“領導”職能，社會組織中的黨組織有“引導”職能，非公企業中的黨組織具有“領導工會、共青團”和“引導和監督企業遵守國家的法律法規”的雙重職能，所以基層黨組織的具體工作有所差異，但政治引領不可或缺。要強化基層黨組織的政治威望，就必須開好民主生活會和組織生活會，做好“三會一課”工作，宣傳黨的理論方針政策，通過黨員做表率、爭先進，樹立模范典型，積極發揮基層黨組織引領作用，鞏固基層黨組織在社會基層的戰斗堡壘地位。

(2)把政治功能寓于服務功能之中。一要完善黨內服務，增加服務黨員的內容。黨章規定黨支部對黨員有教育、管理和監督的職能，實質是為黨員“政治身份”服務：支持黨員追求正當利益(落實基層黨組織書記、專職黨務工作者的工資報酬和基本社會保障)，關心黨員政治發展(從優秀基層干部中錄取公務員)，正確對待黨員干部的工作壓力，改善基層黨員工作環境，把基層黨組織工作經費納入財政預算，使他們“工作有待遇、優秀有發展、退后有保障”。二要整合、統籌黨的資源優勢，落實服務群眾功能。依靠基層黨組織全覆蓋的組織優勢和執政黨的政治優勢，主動承擔政治引領的主體職責，廣泛動員基層黨員，特別是鄉鎮、街道、農村、社區黨員干部組織好工青婦群團組織，動員社會各界力量共同維護群眾利益，為群眾辦實事、解難題，踐行全心全意為人民服務宗旨；筑牢服務陣地，做好基層黨組織活動場所、服務設施的建設工作，為基層黨組織服務群眾創造良好條件。

(四)以問題為導向建立有效的運行機制，體現基層黨內政治生活的針對性

堅持以問題為導向，建立有效的運行機制，把宣傳黨的理論路線、貫徹黨的方針政策、領導基層治理、團結動員群眾和推動改革發展的每件事情落實到每個支部、每個黨員干部身上。

1.針對干部存在的問題建立責任機制

習總書記強調要推動全面從嚴治黨向基層延伸[9]，解決好干部自身問題意味著基層黨內政治生活規范化邁出重要一步。當前基層黨組織和黨員干部存在問題較多，必須建立以“責任清晰、目標明確、內容具體、層層落實”為基本要求的責任機制，具體方法如下：一要堅持自查和他查相結合，查找問題并進行問題歸類；二要建立解決問題的責任機制，針對不同類型的問題建立相應的責任機制，落實主體責任和具體責任；三要把責任落實到個人。

2.針對群眾反映的問題建立跟蹤機制

基層黨組織特別是鄉鎮、街道、農村、社區黨組織是群眾最直接了解執政黨的窗口，是堅持全心全意為人民服務根本宗旨、保持黨同人民群眾血肉聯系、嚴肅黨內政治生活根本要求的最終落腳點。

在回答“黨同人民群眾聯系”問題中，認為“全心全意為人民服務宗旨深得人心”和“黨和政府確實為人民辦了很多好事”的黨員共占46%，50%的黨員認為“黨員、干部為人民服務的意識、能力有待加強”。提高基層黨員干部為人民服務的意識和能力是切實解決基層群眾問題的前提條件。有針對性地解決群眾反映的問題，充分發揮基層黨組織在化解矛盾中第一道防線的作用，是黨內政治生活規范化的重大考驗。為此，必須建立完整、可行、有效的問題跟蹤機制，大致內容如表5所示。

表5群眾反映集中問題的跟蹤機制

3.針對特殊問題建立綜合落實機制

基層工作紛繁復雜，基層問題千千萬萬，有歷史遺留問題、不具備解決條件的問題、涉及部門較多的問題，還有諸如基層腐敗、精準扶貧等問題。針對短時間內無法解決的特殊問題就必須先列出清單，理清線索，完整備案，明確責任，落實到人，然后做好“向上匯報、中間落實、向下反饋”工作。雖然不一定能完全解決問題，但是一定要有進度，為解決問題創造條件。

[1]習近平在青海考察強調:尊重自然順應自然保護自然 堅決筑牢國家生態安全屏障[N].人民日報,2016-08-25(1).

[2]關于新形勢下黨內政治生活的若干準則——2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過[N].人民日報,2016-11-03(5).

[3]關于加強基層服務型黨組織建設的意見[N].人民日報,2014-05-29(6).

[4]徐京躍.習近平在甘肅調研時強調：結合學習實踐科學發展觀活動 弘揚黨的優良傳統和革命精神[N].人民日報,2009-06-12(1).

[5]中共中央組織部.2016年中國共產黨黨內統計公報[N].云南日報,2017-07-01(3).

[6]習近平在中央黨校春季學期開學典禮上強調:領導干部要狠抓落實善抓落實[N].人民日報,2011-03-02(1).

[7]楊松菊.中國共產黨執政環境研究的基本問題探究[J].湖北社會科學,2008(11):23.

[8]決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習近平同志代表第十八屆中央委員會向大會作的報告摘登[N].人民日報,2017-10-19(2).

[9]習近平在十八屆中央紀委六次全會上發表重要講話強調:堅持全面從嚴治黨依規治黨 創新體制機制強化黨內監督[N].人民日報,2016-01-13(1).