新疆哈密市美麗鄉村建設現狀與對策

陳曉福 甘昶春 余國新

摘 要：自從哈密市確定為新疆美麗鄉村建設的試點縣市以來，經過近兩年的建設，其村容、村貌明顯改善，美麗鄉村建設成效顯著，并取得了一些好的做法和經驗。但仍存在著長效機制不健全、農民主體意識不強、融資渠道單一、環境整治措施不完善、缺乏協調聯動機制等問題。為加快美麗鄉村建設，本文從強化領導協調機制、提高工作效率，擴寬領導思路、加強農民意識，打造縣域品牌、帶動產業發展，構建以治理為核心的農村生態環境保護體制，建立投融資機制等5個方面提出了相應對策措施建議。

關鍵詞：美麗鄉村；哈密市；機制

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.04.007

Present Situation and Countermeasures of Beautiful Countryside Construction in Hami City XinJiang Uygur Autonomous Region

CHEN Xiaofu1， GAN Changhun2， YU Guoxin1

（Xinjiang Agricultural University， Urumqi， Xinjiang 830052， China；2.Xinjiang Aygur Autonomous Region Party Committee Rural Work Office， Urumqi， Xinjiang 830041， China）

Abstract： Hami City was identified as a pilot county for the construction of beautiful villages in Xinjiang. After nearly two years of construction， its village appearance have been significantly improved. The beautiful rural construction has achieved remarkable results with some good practices and experiences gained. However， there were still some problems such as the long-term mechanism imperfect， the farmer's subjective consciousness was not strong， the financing channels were single， the environmental rectification measures were imperfect and the coordination and linkage mechanism were not enough. In order to speed up the construction of beautiful rural areas， this article would strengthen the leadership coordination mechanism to improve work efficiency， broaden the leadership ideas and enhance farmers' awareness， build the county brand and promote industrial development， build a rural eco-environmental protection system with governance as the core， establish a mechanism for investment and financing and other five aspects put forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Key words： beautiful countryside； Hami city； mechanism

新疆美麗鄉村建設尚在探索階段，2016年自治區第九次黨代會上提出建設“和諧穩定美麗鄉村”，為深入貫徹會議精神，自治區黨委相關部門確定哈密市為試點縣市之一，以期為全疆美麗鄉村建設總結出可復制、可推廣的典型經驗。早在2008年浙江吉安以城鄉建設用地增減為契機，提出了美麗鄉村建設，目的在于克服農村人力資源不足、老齡化加重、空心村增多、城鄉收入差距過大等問題[1]，陳秋紅等[2]對美麗鄉村建設分別從自然與社會層面、生產與生活和生態之間的關系、以及縮小城鄉差距等視角對其內涵進行了闡述，首先是提升基礎設施和公共服務水平、其次是培育農村產業、最終實現城鄉融合發展，讓農民獲得幸福感滿足感。吳理財等[3]對美麗鄉村建設模式進行探索研究，總結出了由政府主導、農民參與、規劃先行、產業培育、鄉村經營的經驗，為后續美麗鄉村建設提供了可借鑒的經驗。韓喜平等[4]對美麗鄉村建設這項系統工程進行了科學的構建，并總結出美麗鄉村建設需要從人與自然、人與社會，多維度進行定位，并提出了美麗鄉村建設的推進思路，運用系統性思維、統籌兼顧試點先行與全面推進的邏輯關系、理順農民與政府在美麗鄉村建設中的關系，逐步激發農村內生動力。和沁[5]對美麗鄉村建設過程中存在的問題進行了調查研究，普遍存在政府唱獨角戲、重建設輕規劃、村兩委班子的帶動作用弱、硬件設施軟件設施不同步、鄉村文化未充分挖掘等問題。鄉村建設是一項巨大的系統工程，中央一號文件連續13年對中國三農問題作了最具權威性的分析，是新時期鄉村的最根本的指導方針[6]，美麗鄉村建設更需要蹄疾步穩。東部沿海發達地區與西部欠發達地區在美麗鄉村建設推進過程中，應差別化對待，結合當地發展情況系統性研究，西部地區城市化率低，農村人口還在大量地向城市涌入，要考慮鄉村建設資源能否得到有效利用。通過走訪調研哈密地區、吐魯番地區、和田地區、喀什地區，美麗鄉村建設存在極大的差異性。南疆地區美麗鄉村建設普遍停留在規劃設計層面，鄉村建設任務艱巨，資金保障機制、環境保障機制、協調建設機制等都不完善，距離經營、發展美麗鄉村還有相當遙遠的一段距離。本文主要通過實地調研，總結相關鄉村建設案例，初步探索出哈密市美麗鄉村建設的相關經驗、存在的突出問題，并提出了相應的對策建議。

1 哈密市的基本情況

2016年，哈密撤地區建市，轄伊州區、伊吾縣、巴里坤哈薩克自治縣，有37個鄉鎮169個行政村，總人口61.67萬人，其中農村人口27.96萬人，城鎮化率54.66%。哈密市擁有明顯的區位優勢和獨特的戰略地位，隨著中央“一帶一路”重大戰略和新一輪援疆工作的深入推進，哈密經濟得到了快速發展，已具備工業反哺農業、城市帶動農村的能力，為統籌城鄉一體化發展、加快推進美麗鄉村建設奠定了較為堅實的基礎。近年來，哈密市新農村建設按照城鄉一體化發展思路，以安居富民、定居興牧和扶貧開發為重點，采取了“遷村并居、整村推進”、“拆舊建新、原址改建”、“易地搬遷、集中安置”、“依城靠鎮、規模建設”、“生態移民”等措施，農牧民生產生活條件發生了根本性好轉，村莊不斷美化、環境不斷改善，基礎設施和公共服務設施不斷完善，農民收入不斷提高，農民幸福指數明顯提升，美麗鄉村建設取得了顯著成效。

2 哈密市推進美麗鄉村建設的主要做法和經驗

2.1 堅持高位推動，健全工作體制

“一把手”主抓層層落實包鄉包村到干部。哈密市成立以市委書記為組長的領導小組，組建項目、技術、督導三個工作組，每月召開一次現場推進會，建立“周報告、旬調度、月督查、季評比、半年總結、全年考核”推進機制和廳級領導包鄉（鎮）、縣級領導包村責任制。哈密市抓住關節點處理好了城鄉、兵地結合部的矛盾，與兵團第十三師簽定“兵地共建美麗鄉村（團連）合作框架協議”，為美麗鄉村建設工作穩步推進、有效運行提供了制度保障。

2.2 科學規劃引領，縝密組織實施

加強頂層設計，做好統籌引領。從調研情況看，截止目前，全市169個行政村中，已完成規劃編制的行政村有148個，占行政村總數的88%。哈密市編制美麗鄉村建設規劃時，著重考慮了地理區位、立足資源稟賦、產業發展、文化特色、民俗風情、農民實際需求等要素，體現了“無規劃不設計、無設計不施工，規劃要體現特色”原則。哈密市突出“一村一品一韻一產業”，編制修訂和諧穩定美麗鄉村建設規劃。

2.3 立足特色優勢，突出產業支撐

哈密市突出培育發展各具特色優勢的主導產業，積極拓展農業功能，發展休閑觀光農業，引進農產品加工企業，實施“一戶一工人”工程，引導農民向勞動密集型企業轉移，組織農民參與美麗鄉村項目工程建設，推動農民脫貧增收。哈密市圍繞一產上水平，著力打造“特色瓜果之鄉”、“特色馬鈴薯鎮”、“特色蔬菜鄉”、“特色食用菌鄉”等品牌鄉鎮、村。伊州區結合新疆農產品體驗中心項目建設，打造哈密國家農業科技園區，使農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合。

2.4 拓寬籌資渠道，營造建設合力

積極整合貧困村脫貧攻堅、富民安居房建設、棚戶區改造、農村基礎設施建設等各類項目建設資金，通過財政投入、社會幫扶等多途徑拓寬美麗鄉村建設籌資渠道，營造美麗鄉村建設合力。建立了“向上爭取、財政補助、縣區配套、銀行信貸、企業支持、社會參與、群眾自籌”資金籌措機制。目前，已落實銀行貸款34.51億元，整合項目資金620萬元，引入社會資金7 583萬元。伊州區、巴里坤縣制定了《和諧美麗鄉村建設優惠政策》，伊吾縣制定《建設和諧穩定美麗鄉村實施補助政策的指導意見》，鼓勵農民出資籌勞，自建家園。

2.5 整治環境衛生，改善人居環境

積極開展農村環境綜合整治工作，改善村容村貌、環境衛生條件。實施村莊環境整治“四化”工程（農村綠化、亮化、凈化、美化），開展村容村貌整治，垃圾集中收集、轉運處理，村莊田園（養殖區）清潔、水源清潔、家園清潔。伊州區以實現“五化”為目標，開展“五清”、治理“五亂”。巴里坤縣開展了多輪以“六清五亂”整治為主要內容的環境衛生集中整治。伊吾縣制定《關于建立城鄉環境衛生整潔長效機制的實施方案》，全面開展以清垃圾、清雜物、清草堆、清糞便、清路障、清庭院，拆違章建筑、拆危舊房屋、拆亂搭亂建“六清三拆”為主要內容的環境大整治活動。

3 哈密市美麗鄉村建設存在的問題

3.1 農民主體意識不強

部分地方美麗鄉村建設主要靠政府推動，農民“等、要、靠”思想嚴重，政府與市場農戶之間沒有形成一種良性循環機制。美麗鄉村需要注入持續發展的動力源，政府主導推進建設鄉村公共設施，而服務的主體是農民，本質上是為了使農民致富增收，打造宜居宜游的生活環境。例如巴里坤高家湖村，有得天獨厚的濕地自然景觀，政府依托此優勢打造特色村落，但農民參與的積極性不高，還處在觀望狀態，推進過程中難度大。

3.2 融資渠道單一

2017年哈密市美麗鄉村建設計劃總投資為35.33億元，其中貸款資金占總投資的97.7%，涉農項目整合、社會資本落實難，多層次、多渠道、多方位的籌資機制還沒有形成。美麗鄉村建成后續基礎設施的建管運營以及鄉村治理存在很大的資金缺口。美麗鄉村建設發展是一個長期的工程，若沒有資金投入與收益，政府將會承擔巨大的財政壓力，導致美麗鄉村建設“虎頭蛇尾后勁不足”。

3.3 長效機制不健全

各層級的責任體制還沒有完全建立起來，沒有形成農民、農村、政府、企業共同參與的系統的長效機制。由于缺乏相關考核評價機制，有些基層重視程度不夠，沒有把這項工作擺到應有位置，僅僅當作臨時性任務。

3.4 未形成協調聯動機制

不同層級政府和不同職能部門在具體實施或參與美麗鄉村建設時所表現出的積極性和行動力不同，難以形成建設合力，達成整體聯動、資源整合、社會共同參與的格局。區縣“一把手”與基層領導溝通協調機制不完善。

3.5 環境整治措施不完善

農村基本上不具備垃圾污水處理能力，即使有垃圾污水處理，技術手段相對簡單，科技含量低、綜合利用率低、無害化程度低。整體建設水平和運行質量不高，配套設施不齊全，存在污染隱患，影響農村環境。

4 對策建議

4.1 強化領導協調機制，提高工作效率

加強區、縣、鄉、村一級抓一級，層層落實的工作機制，構建上級領導與基層組織之間的溝通協調機制[8-9]，如現場推進會召開要充分聽取基層領導干部的意見，充分了解民意，反映美麗鄉村建設情況。探索建立政府引導、專家論證、村民民主議事、上下結合的美麗鄉村建設決策機制。各部門之間聯合統籌協調工作，提高工作效率。

4.2 擴寬領導思路，加強農民意識

區縣領導人一定要有全局意識，對于美麗鄉村建設，不能僅僅停留在“搞搞清潔衛生，改善農村環境”的低層次認識上，更不能形成錯誤觀念，認為它只是給農村“涂脂抹粉”、展示給外人看的。而應該提升到推進生態文明建設、加快社會主義新農村建設、促進城鄉一體化發展的高度，重新認識美麗鄉村建設。要依托當前時機去開發全區可持續發展的動力源。培育老白姓的大局意識，從根本上轉變態度，參與美麗鄉村建設。黨組織和黨員干部是美麗鄉村建設的基層領導核心，要充分發揮他們在美麗鄉村建設中的帶頭引領作用，讓農民從意識上充分認同美麗鄉村建設。成為美麗鄉村建設成果切切實實的受益人、建設者。

4.3 打造縣域品牌，帶動產業發展

產業培育是美麗鄉村建設的原動力，要深入挖掘使農民致富增收的產業。鄉村經濟薄弱，發展后勁不足，要想克服這點必須要謀求一個農民致富增收的途徑，農村的發展規模不足以為形成產業，要充分利用鄉村文化，鄉土特色、典型產業[11]，為鄉村做好名片利用特色產業在全縣內打造品牌，逐漸帶動輻射周邊形成產業規模，為今后美麗鄉村運行管理提供持久的資金保障。

4.4 構建以治理為核心的農村生態環境保護體制

美麗鄉村建設推進過程中環境治理保護是一個大問題，要讓農村的環境整治也走向正規、長效，不能只在美麗鄉村推進過程中重視鄉村環境，而建設完成后卻無人管護。因為城市環保資金投入大、并且能及時到位，所以農村應該設立專項環保資金，并且分三部分籌集：社會各界籌資、政府出資、農民自籌，三方資金籌措將會給農村環境長效管理提供支持。提高農村環境治理的規范性，為此一定要健全和完善農村生態環境保護法律制度，用法律去約束行為[9]，讓農村的垃圾廢水等也能得到妥善處理。

4.5 建立投融資機制

美麗鄉村建設投入大，不能靠政府用重金打造“盆景”，不能靠財政資金大包大攬，否則不可持續，也無法復制推廣。要發揮市場配置資源的基礎性作用以財政獎補資金為引導，鼓勵吸引工商資本、銀行信貸、民間資本和社會力量參與美麗鄉村建設解決投入需求與可能的矛盾。形成“農民籌資籌勞、政府財政獎補、部門投入整合、集體經濟補充”等多元化投入格局。一是利用政府引導搭建融資平臺，為社會資本進入美麗鄉村建設提供融資渠道，二是美麗鄉村項目建設中引入PPP融資方式，引導和吸引民營企業、社會資本投入。三是用改革的思路盤活農村閑置的房屋、倉庫等資源增加集體性收入。四是鼓勵引導合作社、民間帶頭人投入美麗鄉村建設。最終形成多方融資渠道，營造建設合力。

5 結 語

當前新疆美麗鄉村建設是振興農村經濟、改善農民生活水平與生活方式的重大機遇，也是重大挑戰。根據國內外發達國家的經驗，初期是建立健全基礎設施、公共服務設施；中期是建立農村經濟組織，使大量的資本、技術要素流入農村，同時農村的產品、富裕勞動力流向城市，實現要素雙向流動促進城鄉融合發展。哈密市作為新疆美麗鄉村建設的試點縣市，可復制借鑒的是建設推進機制，只有構建合理的美麗鄉村建設長效機制，才能快速在全疆推進美麗鄉村建設。

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