石油企業土地管理利用中存在問題及對策淺析

文/徐文曉 王俊杰 任群芳 張海艦

一、石油企業土地使用特征分析

（一）土地使用不確定性

油氣資源成藏于地下，受斷層延伸、砂體展布等地質條件影響，同時因地質勘探工作者對地層發育情況認知有限和勘探開發技術限制，油氣資源分布情況難以確定，“地上服從于地下”造成地面的土地使用范圍不確定；同時，地面輸油輸水管線走向，油水井之間管線連通和距離也造成土地使用范圍不確定。

（二）土地使用零散性

石油企業被稱為“沒有圍墻的工廠”，除前期預探井、風險井等需要零散占用土地外，在日常生產中，石油企業還需要建立大量的采油井場、注水井場、計量站、變電站、注采站、集輸站、污水處理站、油庫等，生產設備設施也要占地，造成石油企業用地單宗面積較小、宗地數量較多、布局異常分散，存在點多、線長、面廣的特點。

（三）土地使用隨機性

在油氣勘探開發過程中，隨著勘探開發的不斷深入，因油氣分布情況變化、地質情況改變，為更好提高油氣采收率，增加油氣動用儲量，需要對油、水井布井位置、布井數量和地面管網管線等開發方案進行隨機調整，勢必造成用地情況隨之改變；同時因對油藏認識逐步加深和開發工藝技術水平進步，需要部署加密井等，因此石油企業土地使用上也具有可變性。

二、石油企業土地使用管理中存在的問題分析

（一）增量土地方面

1．新增用地獲取難度日益加大

一是城市規劃區內可用地少、選址難。近年來，隨著地方經濟社會快速發展，地方政府加快城市建設，城市規劃區范圍逐漸擴張，新建住宅、廠房、商貿建筑物等拔地而起，城區范圍內可用建設用地日益減少。因石油企業用地具有不確定性、零散性和隨機性，油氣勘探開發、產能建設等新增用地、臨時建設用地選址愈加困難。尤其當前石油企業為保障國家能源安全，按照總書記批示要求“加大國內油氣勘探開發力度”，必將加大上游勘探開發力度，需要大量新增用地，這一矛盾會持續加劇。二是土地征用難度加大。國家堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，加大對耕地保護力度，劃定耕地保護紅線，特別是2017年起加大了對永久性基本農田的保護，大幅增加耕地征用難度。隨著“綠水青山就是金山銀山”觀念逐步深入，環境保護力度加大，在自然保護區、海洋生態圈、濕地、生態紅線范圍等征用土地難度也將加大。三是新增用地規劃指標不足。國家相關政策明確規定油氣勘探開發等能源建設項目是獨立選址項目。但實際中，新增用地很大程度上受地政府土地利用總體規劃的限制，更多時候地方政府用地指標最終落實到鄉級土地總體利用規劃上，降低了土地規劃更改的可能性。同時，因國家雖將能源等獨立選址項目建設用地規模分解到地方，但并沒有細化分解到交通、水利、能源等各類用地，能源項目類建設用地的決定權仍在鄉級政府。

2．新增用地取得費用持續攀升

當前，石油企業主要通過劃撥方式取得產能建設、勘探開發等新增用地，按照國家相關要求，需要繳納征地補償費、耕地開墾費、青苗補償費、地面附著物補償費、社會保障費、耕作層剝離費、勘測界定費、新增建設用地有償使用費和耕地占用稅等多種稅費。隨著經濟社會發展、群眾需求增加，相關補償安置、社會保障等稅費標準逐年上漲，特別是耕地開墾費上漲幅度較大。以勝利油田為例，耕地開墾費從2012年每畝3萬余元上漲到2018年的10多萬元，造成企業土地取得費用持續攀升。以勝利油田東部油區為例，2012年新增用地取得成本平均每畝8萬元左右，2018年濱州、淄博、濟南、德州等地的平均單價上漲幅度很大，均超過30萬元/畝，漲幅超過200%。新增用地取得成本上漲過快主要是由于耕地開墾費和區片綜合地價上漲較快導致的。

（二）存量土地方面

1．土地稅費大幅增加

2015年財政部、國家稅務總局聯合下發《關于石油天然氣生產企業城鎮土地使用稅政策的通知》，要求分階段逐步取消城鎮土地使用稅減免優惠政策，自2017年起開始全額征收，造成石油企業相關繳費的土地面積大幅擴大，繳納的土地使用稅大幅增加。以勝利油田為例，該規定的執行，致使其繳納的土地使用稅由2014年的7億多元上漲到2018年的20多億元，僅此一項支出就使勝利油田的用地成本上漲了兩倍多。

2．存量土地管理有待進一步加強

一是土地被違法侵占現象依然存在。石油企業是“沒有圍墻的工廠”，且點多線長面廣，特別是一些油田企業的廢棄井站用地，極易被侵占，增加了土地保護難度。土地被違法侵占造成石油企業既要繳納相關稅費，增加負擔，又存在國有資產流失風險。二是土地資產經濟收益偏低。我國老油田普遍存量土地較大，且農用地占比高。一方面，隨著石油企業精干主業及勞動家屬逐步退出勞動崗位，石油企業中農業的地位、作用和重視程度大幅降低，投入嚴重不足，導致農業用地土地利用率和經濟收益偏低；另一方面，當前企業中存有大宗土地低效利用，創造出的經濟效益較低。

3．存量土地相關機制尚不健全

一是土地流轉渠道不暢通。石油企業的大部分土地通過劃撥方式取得，但是國家政策明確規定，除劃撥土地變更為出讓土地或被國家收回，劃撥用地不得進行流轉。因劃撥用地的用途變更難度大，造成石油企業的大量劃撥土地難以再利用，土地效益偏低。二是土地退出難度大。因油氣資源開發完成，石油企業出現大量廢棄井站及設施用地等低效無效土地，但目前政策上礦業用地退出機制尚不健全，低效無效土地難退出，仍需要企業交納大量土地使用稅。同時，石油企業還要承擔相關安全環保責任，加重管理負擔，增加持有成本。

三、石油企業加強土地使用管理的對策和建議

（一）建立健全土地管理制度，強化土地使用管理

一是建立土地管理平臺。搭建石油企業層面土地綜合管理平臺，實現企業內部統一調劑利用，破除制度障礙，發揮一體化優勢。二是建立土地動態管理機制。更新完善土地電子地圖，及時準確了解土地使用現狀及侵占現狀，實現存量土地動態管理。三是建立土地使用專家論證制度。成立相關專家論證組，對價值較高土地、閑置土地以及土地管理各項工作進行專家論證，提高潛在價值，提升管理水平。

（二）加強土地資源綜合利用，提高土地利用效率

一是建立健全組織體系。深化體制機制變革，推進土地管理專業化發展，成立土地開發利用管理委員會，主要負責土地運營管理工作，以專業運作為基礎，創新運作手段，經營土地資源，促進土地資源的資本化運營，實現土地資源的高效運營、高效保有、潛力釋放和升值增值。二是建立健全獎懲機制。明確各級土地管理單位的責權利關系，將土地資產保值增值責任納入各單位年度經營承包合同考核指標，拿出土地利用收益增加部分的一定比例進行獎勵，以調動各方面的積極性，引導土地使用權所有者主動研究、探索利用存量土地的新思路新辦法。三是再開發利用低效土地。對廢棄井進行地下開發動態再認識，充分發揮油藏描述、定向井等開發新工藝新技術，利用現有井場、道路進行老區調整，從源頭上減少新增永久性征地。針對大型空閑土地，建設規模化大型生活居住區,打造企業現代化后勤輔助生產園區，或發展高效農業，也可發展養老產業，提高土地收益。

（三）加強土地稅費管理，降低土地稅費支出

一是杜絕重復繳納稅費。調查核實重復計算租金的土地，進而降低相關稅費負擔。二是及時退出低效利用土地。向國家相關部門建議提出報廢井等低效土地退出辦法及程序，盡快吸納到相關政策或法規中，降低企業土地稅費支出。三是爭取劃撥方式繼續取得新增用地。爭取國家在修訂《劃撥用地目錄》時將石油企業生產建設等新增用地列入涉及國家安全和公共秩序的特殊用地，繼續保留新增用地無償劃撥的取得方式，減少企業新增用地相關費用。

（四）清理違規侵占土地，依法保障合法權益

一是開展土地確權工作。對于油地雙方有爭議的土地以及尚未確權的土地，盡快開展土地確權工作解決爭議。二是建立維權常態化體制機制。建議成立清理侵占土地專項小組，一方面集中處理被企業及個人侵占的油田土地，通過法律手段依法進行維權；另一方面總結經驗教訓，及時建立起維權常態化機制。同時，針對用地周邊情況，通過設置標志牌等土地保護措施。