金融監管改革劍指何方？

丁安華

金融監管改革塵埃落定。國務院機構改革方案整合原有銀監會和保監會的職能，組建國務院直屬的銀行保險監督管理委員會；同時將銀監會和保監會擬定銀行業和保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。

金融監管緣何而變？所謂“分久必合、合久必分”是一個過于簡單化的結論。由于事關重大，我們應當抽絲剝繭，深入地分析此次金融監管體制改革的因由，從而把握未來金融監管發展的方向。

改革因由：金融控股和混業經營

隨著我國經濟和金融行業的發展，金融監管體系（上層建筑）與金融活動實踐（經濟基礎）之間的矛盾日益凸顯。原有監管架構乃基于分業經營的格局，但近年來金融子行業之間的壁壘逐漸消融，金融機構混業經營發展迅猛，金融產品日益多樣化復雜化，金融亂象和金融風險也由此滋長。金融監管改革已形成共識，如若坐視不理，行業“野蠻生長”所積累的系統性風險很有可能吞噬我國經濟發展來之不易的果實。2017年10月的十九大報告中，“防范化解重大風險”被列為“三大攻堅戰”之首，金融監管改革成為“防風險”的必然要求。

但是，就“如何改”的問題此前各界仍然存在分歧。有觀點認為，繼續“分業經營”，筑起嚴厲的監管壁壘是隔離和阻斷風險的良方。回過頭看，上世紀90年代我國金融業處于發展初期，朱镕基總理當時所確立的“分業經營”、“分業監管”的模式無疑是正確的選擇。然而世易時移，無論從理論還是實踐來看，當前我國的“金融控股”“混業經營”趨勢事實上源于對“效率”的追求，是金融發展難以阻擋的內生趨勢。

從國際經驗看，重回“分業”“畫地為牢”，難以隔絕“風險”。1929-1933年“大蕭條”后，美國政府頒布了《格拉斯-斯蒂格爾法》（Glass-Steagall Act），確立了美國金融業在其后半個世紀的分業監管格局。但是，這一法案不僅未能阻止金融危機的爆發，還抑制了美國金融機構的競爭力，使得上世紀七八十年代美國銀行業被蓬勃發展的日本銀行業所超越。90年代末美國的“金融服務現代化法案”擯棄了嚴格的分業管制體系。事實上，允許金融業開展“混業經營”本質上是尊重市場的選擇。

改革特點：普適要求與中國特色相結合

那么，此次金融監管改革體現了哪些特點呢？首先，新監管框架適應了國際金融監管的最新理論發展與主流的監管實踐，既體現了“宏觀審慎”的普適特征，又結合我國實際有針對性地解決原有體系的特定弊端。

次貸危機后，主要發達國家都對原有的金融監管框架進行了程度不一的修補和改革。其中主要強化了“宏觀審慎監管”（macro-prudential regulation），以之作為連接貨幣政策和“微觀審慎監管”（micro-prudential regulation）之間的橋梁。簡而言之，微觀審慎監管的假設是獨立性，即個體的安全意味著整體的安全，因此注重的是單個金融機構面臨的風險，特別是內部風險。這一假設已經被次貸危機的爆發所證偽，系統性風險這一命題獨立于微觀審慎之外，加強宏觀審慎監管成為當前各國央行在貨幣政策制定之外的另一項任務。這就是所謂“雙支柱”：貨幣政策與宏觀審慎。此次監管改革強化了央行的角色，將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。此外，次貸危機后主要經濟體的金融監管改革體現了“功能監管”的趨勢。相對于基于分業經營的“機構監管”，功能監管主要是適應金融機構混業經營，以求更好地解決監管空白和監管套利問題。我國金融監管改革合并銀監會與保監會就是為了適應功能監管的要求。

國務院機構改革方案中提到：組建銀行保險監督管理委員會是為了“深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題”。改革方案體現了“宏觀審慎”的普適原則，并可以有針對性地解決原有監管體系的諸多問題。銀行業和保險業在我國金融體系中最具“系統重要性”，首先反映在資產規模上：截至2017年底，我國銀行業總資產突破人民幣250萬億元，保險業總資產也已突破17萬億元。此外，銀行業和保險業也是“大而不倒”機構（系統重要性金融機構）最為集中的行業。在巴塞爾委員會公布的2017年“全球系統重要性銀行中”（G-SIBs， Global Systemically Important Banks），我國有15家銀行上榜，數量為全球之最（全球共有76家，美國11家）；而平安集團也一直都位于國際保險監督官協會（IAIS，International Association of Insurance Supervisors）公布的“全球系統重要性保險機構”（G-SIIs，Global Systemically Important Insurers）之列。將最具系統重要性的金融子行業統一監管，能更有效地實施“穿透式”監管，彌補監管漏洞，可以從根本上解決銀監會和保監會“監管競爭”的問題，從而更好地防范系統性風險。

激進的“雙峰模式”仍有爭議

金融監管改革需要充分考慮到改革的成本。縱觀國際金融監管的發展歷程，不難發現不同國家的金融監管體系有著不同的演化路徑，很大程度上是由于“成本”方面的原因。簡單來說，好房子人人想住，但并不是誰都負擔得起。例如，美國金融監管體系呈現出“碎片化”和“多頭監管”的特征，很大程度上是由于在聯邦和州分權的政治體系下，美國整合金融監管的“成本”過高，難以落實，因此采取了“打補丁”的修補方式。政治、經濟、文化都會形成對“制度”的“成本約束”。對我國而言，現階段的監管架構改革，相較于更為激進的方案（例如“雙峰模式”分離審慎監管與行為監管的模式）更具可操作性。雙峰模式需要將原有監管框架徹底拆散、顛覆與重構，不論是對政府部門還是對市場機構來說都意味著巨大的成本，面臨巨大的不確定性。去年第五次全國金融工作會議在“一行三會”之上設立的國務院“金融穩定發展委員會”是對原有金融監管協調機制的升級。此次整合銀監會和保監會的改革舉措，完美體現了“漸進式”改革的真諦。

萬眾期待的金融監管框架已然“落地”，我國的金融發展將擁有更為優越的制度環境。金融機構應當積極準備，擁抱變革。總體來看，此次金融監管體制改革，一方面吸收了國際金融監管理論和實踐最新進展的精華；另一方面充分考慮了我國金融行業的動態發展和金融監管的現有弊端。但是，金融行業是動態發展的，金融監管也應是動態發展的，雙峰監管模式雖然過于激進，但仍值得我們繼續研究。此次改革，或許并不意味著金融監管改革的完結。從這個角度看，目前的金融監管改革方案，隨著形勢的發展還有進一步深化和優化的空間。

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