加強(qiáng)外商直接投資我國高污染行業(yè)的監(jiān)管

　　改革開放以來，我國利用FDI(國際直接投資)取得了舉世矚目的成就，從總體上講，高污染行業(yè)是外商投資的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。這些行業(yè)主要是化學(xué)原料及制品、火力發(fā)電、非金屬礦物制品、醫(yī)藥制造、造紙及紙制品、紡織印染、橡膠制品業(yè)。其根本動(dòng)機(jī)在于對利潤的追逐，而中國這些行業(yè)的高投資回報(bào)和低水平法律管制的投資環(huán)境，為這種利潤追逐提供了現(xiàn)實(shí)可行性。
　　一方面，從國內(nèi)這些行業(yè)發(fā)展所帶來的商業(yè)機(jī)會來看，隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)局部過熱趨勢，電力、煤炭、石油化工、鋼鐵、金屬和非金屬開采等能源、原材料行業(yè)由于供求關(guān)系影響市場價(jià)格一再攀升，出現(xiàn)了投資快速增長的局面。
　　另一方面，從外商投資于環(huán)境污染行業(yè)的法律環(huán)境來看，我國有關(guān)的立法和執(zhí)法水平還相對滯后，這又為FDI的流入創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)的可行性。具體表現(xiàn)為：
　　首先，我國環(huán)保立法的保護(hù)水平低于發(fā)達(dá)國家立法及國際法保護(hù)水平，這使得發(fā)達(dá)國家投資者將高污染企業(yè)向中國轉(zhuǎn)移。例如，隨著保護(hù)臭氧層有關(guān)國際公約的實(shí)施，越來越多的來自于發(fā)達(dá)國家和新興工業(yè)化國家和地區(qū)的投資者將ODS生產(chǎn)和消耗向中國轉(zhuǎn)移，清洗、制冷和泡沫等外商投資較集中的行業(yè)就屬此類。另外，雖然環(huán)境污染問題已經(jīng)為我國政府所重視，并且參加了國際環(huán)境保護(hù)的《巴塞爾公約》和《蒙特利爾議定書》，但是這些公約本身也存在一些法律空白，并且為發(fā)展中國家提供了一個(gè)較長的寬限期。這種外國法和國際法與我國法之間在環(huán)保水平上的差距，成為高污染行業(yè)國際直接投資區(qū)位選擇的動(dòng)因。
　　其次，我國環(huán)境保護(hù)在執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法力度方面存在諸多漏洞。一是我國在立法上缺少針對性強(qiáng)的細(xì)化規(guī)定，法律的可操作性差。二是法律責(zé)任制度不合理，不足以發(fā)揮法律的威懾和懲戒作用。三是執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督查處不力，也使得一些外國投資者將中國作為逃避法律的天堂。
　　再次，我國在FDI的市場準(zhǔn)人和項(xiàng)目監(jiān)管方面對環(huán)境保護(hù)問題明顯重視不夠，相應(yīng)的立法措施欠缺。在FDI市場準(zhǔn)人的有關(guān)立法中，立法的指導(dǎo)思想是國家產(chǎn)業(yè)安全和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；環(huán)境安全問題沒有體現(xiàn)，其結(jié)果是引進(jìn)外資項(xiàng)目的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)無專門規(guī)定，全憑審批機(jī)關(guān)靈活掌握。在FDI進(jìn)入高污染行業(yè)的項(xiàng)目審批和立項(xiàng)投產(chǎn)后的監(jiān)管環(huán)節(jié)，現(xiàn)有立法對其目標(biāo)市場計(jì)劃和產(chǎn)品銷售方向無任何限制或強(qiáng)制性規(guī)定，這無異于鼓勵(lì)外國投資者消耗我國的環(huán)境資源滿足國外市場需求，并以此牟利；更不要說這些企業(yè)往往還享受著我國政府給予的稅收、用地等種種優(yōu)惠待遇。其結(jié)果必然是從總體和長遠(yuǎn)來看，引資收益大于損失，利用FDI的最終目的難以實(shí)現(xiàn)。
　　針對我國在利用FDI領(lǐng)域存在的環(huán)境污染問題，采取政府規(guī)制措施的關(guān)鍵就是在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度上向發(fā)達(dá)國家看齊，逐步消除向境內(nèi)轉(zhuǎn)移污染的法律空間；同時(shí)對于外商直接投資于高污染、高能耗行業(yè)加以專門的限制和監(jiān)管。有關(guān)的政府規(guī)制手段有：
　　第一，根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)的總體要求，在FDI的市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)增加環(huán)保限制，公布污染密集產(chǎn)業(yè)(PIIs)和嚴(yán)重污染密集產(chǎn)業(yè)(MPIIs)黑名單，分別采取限制和禁止的外資準(zhǔn)人制度。對限制進(jìn)入的污染密集產(chǎn)業(yè)，規(guī)定具體的進(jìn)入條件，只有在國內(nèi)生產(chǎn)存在巨大缺口且國外采購難以實(shí)現(xiàn)或價(jià)格過高的情況下，才允許FDI進(jìn)入該行業(yè)；項(xiàng)目投產(chǎn)后應(yīng)用于滿足國內(nèi)需求，對外銷嚴(yán)格控制；對經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入MPIIs的企業(yè)，應(yīng)對外方出資強(qiáng)制規(guī)定一定比例為環(huán)保設(shè)備、技術(shù)出資或者用于購買環(huán)保設(shè)備或技術(shù)的貨幣出資；在項(xiàng)目規(guī)劃、污染治理和補(bǔ)償?shù)确矫嬉?guī)定相應(yīng)的環(huán)保指標(biāo)，作為審批條件和監(jiān)管依據(jù)。
　　第二，對外商投資企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)口以及用作出資的物資進(jìn)口加強(qiáng)監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕外商投資企業(yè)參與危險(xiǎn)廢物進(jìn)口。
　　第三，鼓勵(lì)企業(yè)申請ISO1400認(rèn)證，保護(hù)認(rèn)證標(biāo)志，運(yùn)用無形資產(chǎn)的激勵(lì)作用形成企業(yè)良性競爭。
　　第四，探索建立企業(yè)排污權(quán)交易制度，并對交易秩序加以有效的政府規(guī)制，避免投機(jī)行為。
　　第五，修改相應(yīng)立法，強(qiáng)化法律責(zé)任，建立起民事補(bǔ)償、財(cái)產(chǎn)罰、名譽(yù)罰、人身罰相結(jié)合的法律責(zé)任制度，充分發(fā)揮法律的威懾作用。
　　第六，量化、細(xì)化環(huán)境污染的執(zhí)法依據(jù)，嚴(yán)格審批，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，建立環(huán)境損失的強(qiáng)制補(bǔ)償制度，以懲罰措施配合激勵(lì)措施，促成企業(yè)積極主動(dòng)的環(huán)保行為。
　　(作者單位：山東政法學(xué)