新常態下農村宅基地退出機制探究

王婧

摘 要 隨著城市化進程的加快，農戶通過退出宅基地來滿足日益提高的經濟收入及改善居住環境對資產性收益需求成為農戶的現實選擇，宅基地資源資產化成為一種趨勢。在耕地保護等政策限制下，滿足高速增長的城市建設用地需求，成為農村宅基地內部挖掘的巨大動力。但在現實中，由于宅基地退出機制的缺失，農村宅基地退出效果并不明顯，反而出現城市化過程中農村人口減少與農村宅基地增加的悖論，農村宅基地閑置低效利用問題嚴重，西部地區甚至大量出現“空心村”。這要求通過分析經濟新常態對宅基地退出的要求，從公平和效率的角度出發，研究出合理的農村宅基地退出機制，并提出保證宅基地有效退出的合理化建議和有效措施。

關鍵詞 新常態；農村宅基地；退出機制

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.09.036

農村宅基地制度為農村的穩定發展作出了突出的貢獻，但隨著我國城鎮化腳步的不斷推進和城市經濟的快速發展，現有的宅基地制度已經不能適應農村經濟的發展。城市不斷擴張，占用耕地的情況時有發生，這直接威脅了糧食的安全。同時，農村城市務工人員的數量越來越多，這導致產生了大量的農村空房，宅基地的利用率偏低。目前針對上述問題，主要有以下途徑來解決，1）宅基地流轉，它可以增加靠近城市郊區農民的收益，但難以增加廣大農民的財產收入，還有可能加大農民的貧富差距。2）宅基地退出機制，因為具有盤活農村宅基地資源、為城市發展提供空間、緩解城鄉用地緊張的功能，因此成為當前農村宅基地研究的主要方向之一[1-2]。在宅基退出機制的研究中，都太過注重對單方面的研究，缺乏系統性的研究，這導致在實際應用的過程中問題較多，無法保障農民的合法權益，也無法保障退出機制的效率。因此，有必要對農村宅基地退出機制做更深一步的研究。

1 經濟新常態下農村宅基地退出的要求

宅基地制度改革事關我國全體農民的利益，關系到整個社會的團結穩定，如果制度改革大范圍失敗，將會對社會造成不可估量的影響。過分注重速度和數量，必定會給一部分農民造成巨大的經濟損失，這會加重他們的生活負擔，在社會上造成惡劣的影響。為此，在經濟新常態下，宅基地退出應循序漸進地進行，穩步實施，避免操之過急所帶來的各種問題。

農村宅基地退出機制是一件牽一發而動全身的事情。在宅基地退出和整理時，要投入大量的資金，不僅要做大量的廢舊房屋拆遷工作，還要進行住宅的新建，如果整個過程沒有進行合理的規劃，就有可能造成大量資金的浪費，讓農民的經濟利益難以得到保證，也很難保證農民獲得稱心滿意的居住環境[3]。

在宅基地退出的過程中，牽涉的問題很多，如宅基的退出方式、退出補償、整理后收益分配、對承包地的調整等問題。在城鎮的安置中，還要涉及戶籍制度、城鄉社會保障和就業等問題。這些問題的解決往往比較復雜，如果沒有獲得很好的政策支持和政策引導，宅基地退出在實際執行過程中也會困難重重，在辦理各種手續時，也會受到各種阻礙。因此，有必要根據實際情況，制定切實可行的退出機制配套政策。

在宅基地退出的過程中，一定要堅持公平和公正的原則，使每個農民的利益都得到保障。宅基地的退出，要建立在農民自愿的基礎上，給予農民充分選擇的權利，并將退出獲得的利益，充分返還給農民，避免強拆強遷的情況出現。

在宅基地的退出過程中，應遵循市場化的原則，實際的經濟賠償資金要以當地的市場價格標準為參考，利用市場化的流程來控制退出利益。政府在這個過程中要起到監督的作用，避免私下和開發商相互串通的情況發生，對資金的實際使用情況進行監督。

2 經濟新常態下宅基地退出機制的構建

宅基地退出是指農民在自愿的情況下，將宅基地退還農村集體的行為，它一般包括兩種形式，一種是將退出的宅基地變換成耕地，另一種是將提出的宅基地收為集體，從而讓其服務于農村基礎設施建設或者進行開發。宅基地退出機制是指在宅基地退出過程中，各部分之間相互作用的過程，包括宅基地的退出方式、運行模式、利益分配方式、保證其有序進行的各種措施，還包括各部分之間的內在聯系。

應根據目前農村的形勢特點和宅基地退出的發展要求，兼顧公平和公正的要求，注重退出的效率，構建“宅基地指標化+宅基地整理”的退出方式，降低退出過程中的成本，保證農民的利益，力爭讓所有農民都得到理想的結果。在整個過程中，應采用市場化的流程，讓農民拿宅基地指標進入到市場去交易，政府主要起監督和中介作用，實現各主體之間的交易行為有序進行，切實保證各方面的利益，并監督實際利益的分配過程。

2.1 新常態下宅基地有償退出應達到的目標

建立宅基地退出機制的主要目標是實現宅基的主動退出，使我國對住宅用地的使用更加規范合理。主要是為了促進一戶多宅基地的退出，促進閑置宅基地的退出，促進農戶主動放棄自己的宅基地。

2.2 “宅基地指標+宅基地整理”的退出方式

宅基地指標化是指將宅基地變成用地指標，通過對這些指標的使用，來完成異地指標的流轉，完成大范圍內的土地置換，充分發揮土地資源的優勢，使土地資源配置得到優化。宅基地的整理是指對存在宅基地退出完成后的宅基地進行重新規劃和整合，使宅基地更為集中、布局更為合理、居住環境更為適宜[4]。

在部分宅基地退出后可能出現以下的問題，退出的面積較小，呈現出零星的分布，未退出的宅基地由于歷史原因的影響，它們在布局上呈現出不合理的現象。針對上述情況，一定要避免對資源的浪費，盡可能節約土地的使用，對退出的宅基地盡可能要進行利用，如果出現規劃不合理的現象，可以使用置換的方法來有效改變這種局面，在整個過程中應盡量少拆、少建。為了避免宅基地退出過程中出現的各種問題，應該注意以下幾個問題。

1）對宅基地退出主體進行有效限制。在主體提出退出申請后，應審查其是否有土地使用證明，其也必須持有其他地區的穩定居住證明，同時還要獲得農村集體經濟同意的證明。

2）在宅基地的退出過程中，應取消對宅基地的實物補償制度，而應該采取指標分配制度，以人為單位，給他們分配一定的住宅用地指標，按照面積的方式獲得權證。如果人均面積低于全國的標準，應得到一定的補償。對于超過人均宅基地面積標準的住戶，應該在尊重歷史的前提下，按照實際退出面積進行頒證。對于有實物退出意愿的群體，應該允許其以這種方式退出。

3）對于退出的宅基地，可以復墾為耕地，或者作為農村的建設用地。對于自愿退出的宅基地的處理，應根據其地理位置條件，可以直接復墾為耕地，也可以將其收為農村建設用地，用于建設村內的各種基礎設施。上述兩種情況的退出宅基地都歸農村集體所有。

4）退出的宅基地在整理后，也可以用作土地市場的交易。在交易的過程中，宅基地方應該先選擇出農民的代表，并與用地方進行交易談判，最后以自愿的原則進行土地的交易。宅基地指標入市，是市場經濟的進一步深化，大大增加了農民的自主選擇權，國家也可通過法律的制定，來保證切實保證農民的經濟利益。

3 結語

隨著我國經濟的不斷發展，城市向農村擴展的速度很快，農村中城市務工人員的數量也在不斷增加，這導致農村中閑置房屋的數量不斷增多，傳統的宅基地制度已不能滿足農村經濟的新常態，因此有必要對農村宅基地退出機制進行研究，秉著公平和公正的原則，制定科學合理的退出方式，最大程度地保證農民的個人利益，還應實行退出指標機制，加強指標的市場化運作，最大程度遵循農民自己的意愿。

參考文獻：

[1] 付堅強.農村宅基地使用權退出的必要性與可行性分析[J].求實，2014（10）：15-16.

[2] 張世全.商丘市構建農村宅基地退出機制探討[J].地域研究與開發，2012（2）：31-32.

[3] 陳宵.農民宅基地突出意愿的影響因素——基于重慶“兩翼”地區1012戶農戶的實證研究[J].中國農村觀察，2012（3）：7-8.

[4] 楊玉珍.農戶緣何不愿意進行住宅基地的有償騰退[J].經濟學家，2015（5）：11-12.

（責任編輯：劉昀）