以土地綜合整治助推新型城鎮化發展

陳熙

摘 要：土地綜合整治主要是在一定區域內，結合土地利用總體規劃確定目標和用途，并且以土地整理和城鄉建設用地增減相掛鉤，推動水、路、林、田、村進行綜合整治，進而改善農村生活、生產和生態環境，促進農業規模化經營，產業集聚化發展，實現城鄉協調發展。在文章中，以云南新型城鎮化建設為例，分析和闡述云南土地整治工作定位和實施戰略，以提供借鑒和參考。

關鍵詞：土地綜合整治；新型城鎮化；工作定位；戰略思考；分析

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）11-0057-02

Abstract： Comprehensive land renovation is mainly aimed at determining the objectives and uses in a certain area. In view of the overall land use planning， and linking land consolidation with the increase or decrease of urban and rural construction land， it is intended to promote comprehensive regulation of water， roads， forests， fields， and villages. And then improve the rural life， production and ecological environment， promote large-scale agricultural management， industrial agglomeration development， to achieve coordinated development between urban and rural areas. Taking the construction of new urbanization in Yunnan as an example， this paper analyzes and expounds the positioning and implementation strategy of land renovation in Yunnan， in order to provide reference.

Keywords： comprehensive land renovation； new urbanization； work orientation； strategic thinking； analysis

隨著我國社會經濟和科學技術不斷發展，我國也加快了對現代化城市的建設，然而目前中國城鎮化發展對于土地的需求，出路只能立足于現有的城鄉存量建設用地，通過大規模的土地整治，可以消除我國土地城鎮化快于人口城鎮化的弊端，提高城鎮的承載能力，推動農民市民化。土地整治搭建了一個城鄉資源交換的平臺，城市利用農轉地為建設用地，獲得了發展空間，同時也改善農民生產和生活的條件，提高人民生活水平，也推動我國社會主義新農村建設，實現城鄉統籌發展[1]。基于此，對以土地綜合整治助推新型城鎮化發展——談土地整治工作的定位與戰略思考進行分析和探討。

1 云南土地整治背景

（1）構建“宜居、宜業、宜游”城市需要。在新時期背景下，對云南進行重新規劃，將著重凸顯出云南“旅游城市”的功能，同時增強各方面資源配置的能力，并提升在我國城市中的影響力。而城市影響力大多數是與高品質生態環境相互聯系，其中尤為重要的是對生態廊道和生態空間的構建，就需要進一步的將云南郊野地區耕地、生態等空間資源轉變成為云南“旅游城市”的競爭力，同時也可以降低城市社會經濟發展對生產各方面造成的壓力，如：城市的安全、基礎設施等等。就需要對這些資源進行統籌安排，構建城市生態環境舒適性，創造出高品質的城鄉環境[2]。（2）建立城鄉內涵式增長，突破城鎮化資源瓶頸。隨著我國自貿區的設立及長江三角區域一體化發展，也為云南新型城鎮化發展提供了參考和借鑒，獲得進一步發展的機遇。但是也受到土地資源的制約，現狀建設用地又集中在郊區的農民的宅基地和應用效益較低的工業用地，由于這些土地資源在布局上比較分散，在基礎設施構建方面也有待完善，其土地的實際權屬情況也較為復雜，運用怎樣的方式改善土地現狀，進一步提高其利用綜合效益，推動農用地多功能整治，也成為實現可持續發展必須解決的問題。（3）城鄉一體化發展，全民共享新型城鎮化發展成果的需要。近幾年，隨著城市化建設進程不斷加快，城市發展不平衡現象也較為突出，其中尤其是云南郊區綜合發展比較滯后。建設新型城鎮化就需要打造“區域一體、城鄉統籌、服務完善、人民幸福”的城市，并完善周邊新城和小城鎮發展體系，不斷壯大鎮村兩級集體經濟實力，讓廣大人民群眾受益[2-3]。

2 土地綜合整治戰略定位

2.1 以土地整治助力城鄉生態文明格局

通過對土地整治增加城市建設用地，并不斷擴大城鄉生態空間。隨著我國國務院批復新一輪云南土地利用規劃和生態網絡結構規劃，將大面積農田為主的土地作為生態保育區，以強化和保障云南城市生態安全。同時以綜合型的土地整治推動云南轉型，實現可持續發展，并積極推進農用地多功能整治和分類，推動零星工業用地搬遷和復墾，運用開創性的“郊野單元”規劃理念，通過對土地資源的綜合整治，提高郊野用地效率和生態效益。通過對城市生態網絡結構的建設和實施，也從對傳統土地整治項目向改善生態環境，對城鄉空間進一步優化，也使得城鄉空間獲得延伸和拓展[3]。

2.2 以土地整治推動緊湊型城市建設

對土地進行綜合整治，主要整治的對象是農村用地，實現增減掛鉤、結構優化的效果。如果根據云南建設生態宜居的城市要求來看，對建設用地實施有效管理也將朝著流量管理方向發展，在管理的過程中也結合云南“規土合一”體制的優勢，綜合整治郊野單元，并運用城鄉管理和土地規劃方法，遵循節約用地的建設標準對土地的綜合利用效益加以評估，與此同時，減少效用比較低的土地，并對現有的城鄉用地規模進行優化，進而將現存的用地轉變成為可利用的新增用地，對這些用地也運用動態管控方式，滿足城鄉可持續發展的用地需求，這種“總量鎖定，存量優化”的規土管理方式，也是提高土地綜合利用效益，拓展未來發展空間的重要探索[3-4]。

2.3 以土地整合促進涉農資源整合

對郊野單元進行統籌規劃，并逐步建立起農村地區各種涉農規劃、實施的平臺，在對這些規劃編制過程中，也需要結合土地利用的總體規劃，對基本的農田、生態空間加以限制，進而實現對土地的整治、生態補償、調整產業結構、村莊改造等規劃，打造集生產、生活、生態于一體的郊野建設格局，并引導郊野地區獲得進一步發展，也能夠避免出現資金浪費、資源流失等情況，其整合的政策措施就體現在聚焦和支持郊野地區發展上。

2.4 以土地整合促進地區社會經濟發展

在對郊野地區土地進行綜合整治之后，也壯大了鎮村集體經濟綜合實力。具體體現在：（1）引導了集體經濟組織建立起長效的造血機制，即有效利用土地利用規劃中尚有一部分落地規劃空間的基礎上，將減量建設用地轉化成為建設用地，又或者是安排到土地開發效益較高的區域，進一步提升經濟收入和規模生產水平；（2）淘汰了復墾有污染、收益率低的工業用地，也盤活其他閑置的集體建設用地，進而減少污染源，也減少了征地動遷矛盾[4]。通過減量化的土地綜合整治，擴大土地可利用空間，提高農村集體土地利用效率，進而為郊野地區持續發展提供源源不斷的動力。

3 土地整合核心內容及實施途徑

3.1 核心內容

（1）農用地整治。對農用地進行整治，涉及的內容包含了水、路、田、林等用地，也包括未利用的農業布局規劃、農田水利規劃、農田生態環境等內容。在整治的過程中也要全面落實市、區兩級土地整治規劃要求，這些也都是后期土地整治項目實施的依據。（2）建設用地整治。對建設用地進行整治，主要是對集建區以外的土地進行處置，進而獲得更多的建設用地，對這些用地進行整治的重點則體現在：對集建區以外的農村用地和低效用土地進行拆除，并進行復墾。其具體體現在以下兩方面：a. 根據農民搬遷的意愿制定減量化的目標；b. 通過減量化激勵措施，明確集建區以外集建區的空間規模、適建的內容等，也為郊野地區開展土地資源增減項目提供決策依據[4-5]。（3）專項規劃。梳理各項專業規劃，就需要確保各項專項規劃與單元規劃之間保持一致，并對這些規劃整合之后進行有效控制，針對需要進行調整的規劃，需要經過專業部門之間溝通協調之后，才能夠對后續的專項計劃進行完善和優化，最后再將之納入到郊野單元的規劃中，在規劃中也要著重體現出統籌性和開放性特點。

3.2 政策機制

對郊野單元進行規劃，就需要確保最終實施的可操作性，并且在規劃的階段也需要將政策保障融入到其中。基于此，也尤為需要對規劃實施相關政策和機制的研究，在對已有的增減掛鉤、土地整治整合的基礎上，對以下四方面做出了創新：（1）實施減量化規劃空間獎勵機制，對增減掛鉤進行升級；（2）加強對帶動地塊的開發力度，促使這些區域獲得集約化發展；（3）強化研究力度，提出更加長遠化的出讓方式，保障人民群眾收益；（4）構建聯動管理機制，有效管理土地資源[5]。

4 案例

比如云南新一輪規劃中，將各區域郊野單元作為試驗點，對曲靖市、紅河州、大理市等地區的土地資源進行總體規劃，并以之為郊野單元建設指導，在充分了解企業、農民搬遷意愿之后，對宅基地、低效用工業用地進行整治，最終減少了污染源的排放，提高了郊野地區城鎮化水平、用地的綜合效益和該區域生活水平；增加了區域發展的空間、農村的收入和開展生態化建設用地，進而實現頂層設計與基層探索的良性互動[6-7]。

5 結束語

在本文中，對以土地綜合整治助推新型城鎮化發展——談土地整治工作的定位與戰略思考進行分析和探討，主要是結合云南城鎮化發展實際情況，對土地綜合整治的背景和土地綜合整治戰略定位進行詳細的闡述，也著重的闡述了土地整合核心內容及實施途徑，以提高用地綜合效益，農民的整體收入和生活水平得到提高，也推動城鄉統籌發展。

參考文獻：

[1]殷海燕，汪靜，阿拉騰圖樂嘎.淺議青海省土地整治工作現狀[J].青海國土經略，2017（4）：30-32.

[2]黃昌奕，覃坤蘭.廣西農墾土地整治工作的思考[J].探索科學，2016（6）：227，303.

[3]劉澤紅.土地整治工作中生態建設問題及發展建議[J].大科技，2017（32）：206-207.

[4]崔衛國.我國重點農區農村空心化機制與整治模式研究——以河南省周口市為例[D]：中國科學院大學；中國科學院地理科學與資源研究所，2013.

[5]宇振榮，苗利梅.土地整治應注重生態景觀服務功能[J].南方國土資源，2013（04）：19-21.

[6]莊少勤，史家明，管韜萍，等.以土地綜合整治助推新型城鎮化發展——談云南市土地整治工作的定位與戰略思考[J].云南城市規劃，2013（6）：7-11.

[7]蔣藝.土地整治項目工程管理存在的問題與解決方法[J].科技與企業，2016（06）：19.