現(xiàn)階段我國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及對策研究

毛瑋蕓 林立宏 李穎霏 何曉鈺

[摘 要]PPP模式作為一種新型的融資模式，因其能夠減輕政府財(cái)政壓力、提高項(xiàng)目建設(shè)效率、服務(wù)質(zhì)量等優(yōu)點(diǎn)而在當(dāng)今社會被廣泛應(yīng)用。鑒于PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期長、投資大、項(xiàng)目參與者多、法制不健全和機(jī)制不完善等問題，PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中比一般的工程要面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，而目前我國學(xué)術(shù)界關(guān)于我國PPP模式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的研究尚不充分和全面。由于缺失風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，在項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能會對項(xiàng)目進(jìn)程產(chǎn)生影響，因此有必要對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施進(jìn)行研究。本文基于我國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)以及國內(nèi)外關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的研究，提出了符合我國國情的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，為后續(xù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提供參考。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.06.049

[中圖分類號]F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）06-0-05

0 引 言

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即“公私合營模式”，是指政府與民間資本通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等合作方式所建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長期合作的關(guān)系。這種合作形式能夠提高政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力和供給效率。

PPP模式最先起源于英國，主要適用于政府作為主導(dǎo)而又可以通過市場化運(yùn)作收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。與傳統(tǒng)融資模式相比，PPP模式能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)融資模式下政府融資壓力大、企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大、項(xiàng)目可靠性差等缺點(diǎn)，具有極大的社會價(jià)值。PPP項(xiàng)目除了上述諸多優(yōu)點(diǎn)外，也隱藏著各種風(fēng)險(xiǎn)。除了一般建設(shè)項(xiàng)目所具有的風(fēng)險(xiǎn)外，由于PPP項(xiàng)目內(nèi)部存在諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，這些因素之間以及與外界環(huán)境之間相互作用，使其面臨的風(fēng)險(xiǎn)比一般工程高出許多。PPP模式一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，輕則導(dǎo)致項(xiàng)目超支或延誤，重則可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，進(jìn)而引發(fā)政府和企業(yè)的財(cái)務(wù)危機(jī)，影響到企業(yè)的發(fā)展、政府的公信力。因此，建立起完善的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對體系刻不容緩。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國外對于PPP模式的研究始于20世紀(jì)50年代，如今已經(jīng)較為成熟。對于PPP項(xiàng)目所存在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有了較為深刻的認(rèn)知并且研究出一系列針對不同風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施。早期國外關(guān)于PPP風(fēng)險(xiǎn)的研究主要停留在內(nèi)涵分析，Patrick T（1999）通過對基礎(chǔ)設(shè)施不同領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)例的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，確定了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避辦法，提出政府在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避中的作用。后來的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究開始著手于風(fēng)險(xiǎn)的分類，Darrin Grinmsy和Mervyn K（2002）將PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)劃分為政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、殘值風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)共9大類。除此分類方式外，Li Bing 等（2005）認(rèn)為公共部門應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目早期建立起風(fēng)險(xiǎn)分配框架，主要分析每個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)以及發(fā)生可能性及對財(cái)務(wù)造成影響，能夠節(jié)省談判和合同交易時(shí)間。文章首先提出了風(fēng)險(xiǎn)分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面，再通過調(diào)查，確定了英國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配原則。此后的研究把PPP風(fēng)險(xiǎn)管理作為一個(gè)整體概念來統(tǒng)一規(guī)避PPP項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，Katrin Fischer 等（2010）提出應(yīng)建立綜合的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，改變了原本只針對風(fēng)險(xiǎn)管理中的某一方面進(jìn)行考慮的狀況。隨著越來越多的PPP項(xiàng)目開始實(shí)施，除了有關(guān)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的理論研究，對于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際案例研究也越來越多，Albert P 等（2015）通過德爾菲法、面對面會談以及文獻(xiàn)綜述法確定了在中國供水部門的PPP項(xiàng)目中存在的典型風(fēng)險(xiǎn)，幫助民間資本了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。此前對于風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的研究多集中在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方面，而對于已發(fā)生的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目應(yīng)對措施較少。隨后，Xiong Wei 等（2017）針對PPP項(xiàng)目的重新談判以及提早終止等現(xiàn)象頻發(fā)的問題，提出了事后風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，彌補(bǔ)了事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的缺點(diǎn)，并提出了中國PPP項(xiàng)目遭遇巨大風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方案，有利于完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。

國外對于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分類、分擔(dān)、分配等研究較為完善，為我國風(fēng)險(xiǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和分配提供了借鑒，但是對于項(xiàng)目運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的研究相對較少。相對于國外學(xué)者對PPP模式的研究時(shí)間起點(diǎn)，我國對PPP模式的研究起步較晚。隨著國內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，國內(nèi)學(xué)者也開始將國外PPP模式研究成果結(jié)合我國國情和已有的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合，深入研究PPP模式的內(nèi)涵、風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對問題。研究可以分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段研究層面較淺，主要是PPP模式的引入。其首先引入了國外PPP模式的研究現(xiàn)狀，介紹PPP模式的概念、產(chǎn)生背景、優(yōu)缺點(diǎn)和存在的風(fēng)險(xiǎn)。第二個(gè)階段結(jié)合我國的具體情況，探索如何將國外PPP模式的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到我國，并據(jù)此總結(jié)出適應(yīng)我國國情的PPP模式。第三個(gè)階段針對如何解決我國試點(diǎn)推進(jìn)的PPP項(xiàng)目中具體的風(fēng)險(xiǎn)問題展開，主要的研究集中在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、政府監(jiān)管等方面。它基于PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提供了具體方案。這個(gè)階段中針對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究的研究成果，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

最早是對風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的研究，王麗婭（2003）通過研究國外PPP在基礎(chǔ)建設(shè)中的應(yīng)用，對我國PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提出了具體的建議，包括投資管理辦法、機(jī)構(gòu)建立、政府合作伙伴選擇和政府監(jiān)督。在PPP風(fēng)險(xiǎn)融資研究中，劉志強(qiáng)、郭彩云（2005）研究了在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中融資模式的相關(guān)問題，提出了PPP項(xiàng)目融資模式應(yīng)用的指導(dǎo)意見，并在此基礎(chǔ)上分析了各種融資模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。對于PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究，柯永建 等（2008）通過分析現(xiàn)有PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，總結(jié)出最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)間和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的注意事項(xiàng)，用來平衡政府部門和私人資本之間的風(fēng)險(xiǎn)，并且分析了政府應(yīng)該采用哪些激勵(lì)措施能夠激勵(lì)私營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。此外，文章還以英吉利海底隧道項(xiàng)目為例，分析了此項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的建議。針對實(shí)際的PPP項(xiàng)目案例，亓霞 等（2009）認(rèn)為需要在實(shí)踐中吸取推廣PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，匯總了近二十年來我國失敗的PPP項(xiàng)目，得出了13個(gè)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)要素并討論其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的不足之處，進(jìn)而針對13個(gè)風(fēng)險(xiǎn)要素提出了切實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對建議。

綜合國內(nèi)文獻(xiàn)可以看出目前國內(nèi)對于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有了一個(gè)較為明確的認(rèn)識，已有多位學(xué)者提出我國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)并且針對風(fēng)險(xiǎn)提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施，但應(yīng)對措施考慮的不夠完善。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，對傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施進(jìn)行了匯總，并提出了二次風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。

2 我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

相對于發(fā)達(dá)國家而言，我國的PPP模式仍處于探索階段。在探索PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，我國更應(yīng)該結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行更為具體的分析，首先要明確我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，才能針對我國PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行改進(jìn)。本文對我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目建設(shè)、發(fā)展以及風(fēng)險(xiǎn)治理所共同面對的特點(diǎn)進(jìn)行了簡要概括。

2.1 政府定位不準(zhǔn)確、監(jiān)管不到位

2.1.1 政府部門定位不準(zhǔn)確

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和管理過程中，存在發(fā)改委系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)、交通運(yùn)輸部以及其他相關(guān)部門多頭管理的問題，在制度建設(shè)過程中也常常存在沖突，包括出臺的文件存在沖突等。由于政府部門定位不準(zhǔn)確、責(zé)任劃分不清，項(xiàng)目管理者在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的治理過程中，難以尋求到可靠、可信、有效和權(quán)威的政策為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提供制度方面的有力支持。此外，在實(shí)際工作開展的過程中，常常會出現(xiàn)現(xiàn)有政策掣肘應(yīng)對方案的現(xiàn)象。這是我國政府部門在PPP項(xiàng)目建設(shè)和推廣過程中，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)治理活動所需要解決的重要問題之一。

2.1.2 政府監(jiān)管不到位

由于PPP模式在我國還處于探索階段，政府和民間社會資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不足，常常會出現(xiàn)政府對PPP項(xiàng)目監(jiān)管不到位的情況。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度滯后、工程質(zhì)量不高和服務(wù)水平較低等的問題，從而間接提高了項(xiàng)目建設(shè)的成本，變相給地方財(cái)政帶來了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 法律體系不完備

簡潔、完備、可靠的政策與法規(guī)體系是確保PPP模式高效運(yùn)作，并充分發(fā)揮優(yōu)勢的必要保證。我國政府也一直致力于完善法律法規(guī)體系，但目前我國關(guān)于PPP項(xiàng)目推廣實(shí)施的法律法規(guī)系統(tǒng)仍存在許多不容忽視的問題。

2.2.1 法律支撐體系不足

PPP項(xiàng)目在中國仍處于發(fā)展階段，對于PPP項(xiàng)目的審批、融資、建設(shè)、運(yùn)營和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面都尚未出臺專門的法律。項(xiàng)目實(shí)施過程中有關(guān)規(guī)則、權(quán)利、義務(wù)和程序等內(nèi)容都沒有已頒布的法律法規(guī)作為依據(jù)，此外，項(xiàng)目所在地政府尚未出臺實(shí)施細(xì)則等對項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)。由于法律支撐不足，在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，人為因素或管理者本身的偏好都會對項(xiàng)目產(chǎn)生較大的影響。這也導(dǎo)致在管理者更替變化的同時(shí)，上級下達(dá)的有關(guān)PPP項(xiàng)目的命令也會有很大的變化。

2.2.2 政策或法律法規(guī)實(shí)施力度不夠

已有的相關(guān)法律法規(guī)在有的方面存在沖突，規(guī)定模糊不清，難以為項(xiàng)目實(shí)施者提供準(zhǔn)確的指引保障，還存在立法層級低、可操作性不強(qiáng)、條款存在自相矛盾的問題。自2014年以來，財(cái)政部、國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部等部門相繼出臺了多項(xiàng)PPP政策文件，但政策之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，甚至部分內(nèi)容互相沖突。政策或法律法規(guī)實(shí)施力度不夠，增加了項(xiàng)目實(shí)施的難度。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)分析不到位、分擔(dān)機(jī)制不合理

2.3.1 政府對PPP的風(fēng)險(xiǎn)分析不到位

地方政府對PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不到位，主要體現(xiàn)在他們更多將PPP模式視為一種新型融資方式。在我國引入PPP模式初期，中國政府和相關(guān)管理部門對PPP模式的認(rèn)識程度有限，而經(jīng)驗(yàn)豐富的國外商人利用我國政府急于招商引資的心理，在簽訂的合同中為了達(dá)到融資或合作成功的目標(biāo)，政府可能會作出脫離實(shí)際的承諾。在PPP模式下，政府擔(dān)保更多體現(xiàn)為一種財(cái)政承諾，PPP模式的財(cái)政承諾是指“因政府對PPP模式采取不同的支持模式而形成的不同類型的財(cái)政承諾。PPP簽訂合同的財(cái)務(wù)影響會給政府帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此必須對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)測和管理”?；谡龀龅呢?cái)政承諾，若PPP項(xiàng)目一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，那么這些風(fēng)險(xiǎn)將直接轉(zhuǎn)化為政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括政府的支出責(zé)任和直接債務(wù)，可能引發(fā)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理主要體現(xiàn)在兩方面。

第一，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過大。財(cái)政部在2014年11月頒發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》對PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)做出了規(guī)定：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和民間資本合理分擔(dān)。但是在實(shí)際的運(yùn)作過程中，部分PPP項(xiàng)目通過政府財(cái)政承諾等方式，往往會提前確定項(xiàng)目價(jià)格。這種方式轉(zhuǎn)移了自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加了政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，相比較而言，民間資本只承擔(dān)了少量的風(fēng)險(xiǎn)，無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

第二，項(xiàng)目運(yùn)行中可能出現(xiàn)管理者未預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)在公私部門之間應(yīng)該如何進(jìn)行合理劃分，并且在合同中怎樣預(yù)留出這些風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方案是值得思考的問題。我國應(yīng)確保在項(xiàng)目推進(jìn)的過程中，一旦有突發(fā)狀況發(fā)生，就有相應(yīng)的部門來承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對未知風(fēng)險(xiǎn)，既是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面存在的難題，又是實(shí)際PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，在合同談判階段最容易忽略的問題。這種問題一旦在項(xiàng)目后期出現(xiàn)，由于項(xiàng)目參與者之間難以達(dá)成一致的處理意見，極可能導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止。

2.4 融資存在困境

目前，中國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的PPP項(xiàng)目中，融資成為一大難題。融資出現(xiàn)困境，就會導(dǎo)致市場條件受限、競爭力低，難以達(dá)到預(yù)期的最大收益。融資存在困境主要體現(xiàn)在我國融資渠道窄、融資主體單一。表1是我國往年交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資比例。

從表1可以看出，在我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域約80%的建設(shè)投資主體為公共部門，而僅有20%的建設(shè)投資主體為地方政府和企業(yè)，并且其所占的比例有逐步降低的趨勢。公共部門投資占主體反映了目前我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道窄、融資主體單一。

2.5 專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人才缺失

PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施還應(yīng)有專業(yè)的工作機(jī)構(gòu)和工作人員為其出謀劃策。國內(nèi)PPP項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊(duì)伍較為稀缺，表現(xiàn)在地方政府層面尤為嚴(yán)重。各層面的PPP項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)層面的政策咨詢、人員培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和經(jīng)驗(yàn)交流等職責(zé)。但是，由于目前我國各級地方政府尚未成立類似的專業(yè)工作機(jī)構(gòu)，所以PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)就混亂地由一些政府部門分擔(dān)或無人承擔(dān)，造成項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制混亂。

與此同時(shí)，由于我國PPP項(xiàng)目仍處于初期的發(fā)展階段，在此期間國家尚未針對性地培養(yǎng)過這方面的專業(yè)人才，我國還缺乏能夠勝任這些專業(yè)機(jī)構(gòu)職位的專業(yè)人才。現(xiàn)行大部分PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策、命令，都是政府領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合國內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)或臆想決定，缺乏科學(xué)合理性和專業(yè)指導(dǎo)，容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效果或失效。

3 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略

基于我國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，本文從以下6個(gè)方面提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，包括風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施以及嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)對措施。

3.1 完善PPP模式相關(guān)的法律體系

第一，明確各部門管理權(quán)限和職責(zé)。政府應(yīng)該明確劃分PPP項(xiàng)目中所涉及的各管理部門的職責(zé)，界定各政府部門和社會資本的職權(quán)范圍，以此保障PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)給項(xiàng)目實(shí)施帶來的困境。此外，政府部門還應(yīng)建立起完善的政府協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)好PPP項(xiàng)目不同融資方之間的利益沖突，避免不同區(qū)域合作的PPP項(xiàng)目管理部門之間出現(xiàn)矛盾。

第二，PPP項(xiàng)目所在地的政府還應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀，出臺一系列PPP項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則，包括職責(zé)細(xì)分以及鼓勵(lì)政策等方面的內(nèi)容。借此能夠使社會資本明確PPP項(xiàng)目施行的規(guī)則，將市場準(zhǔn)入、招標(biāo)投標(biāo)、收益分析、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、價(jià)格制定、公共產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營權(quán)等關(guān)鍵問題納入法制化、規(guī)范化的軌道，以此來保障社會投資方的利益。

第三，簡化、規(guī)范PPP項(xiàng)目的審批流程。政府要逐步規(guī)范PPP項(xiàng)目的審批流程和管理程序，簡化PPP項(xiàng)目審批程序，加快項(xiàng)目進(jìn)程，避免延期。

3.2 建立PPP項(xiàng)目的監(jiān)管體系

第一，建立績效管理機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)建立起項(xiàng)目實(shí)施全周期的績效管理機(jī)制，主要包括三個(gè)時(shí)段：項(xiàng)目實(shí)施前績效目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目中期績效進(jìn)度審核和項(xiàng)目結(jié)束后期績效評價(jià)，并將其應(yīng)用到政府投資、私人資本投資、消費(fèi)者付費(fèi)的評價(jià)中，并將評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目質(zhì)量評價(jià)的重要依據(jù)之一。

第二，建立起系統(tǒng)、完善的監(jiān)督評價(jià)體系。PPP項(xiàng)目所涉及的各級政府要建立起由政府和社會公眾共同參與的監(jiān)督評價(jià)體系和信息發(fā)布機(jī)制。政府要及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目相關(guān)信息，充分調(diào)動社會公眾、新聞媒體等社會力量的積極性，讓其參與項(xiàng)目進(jìn)度的監(jiān)督，由此形成政府、市場和社會3種力量共同參與PPP項(xiàng)目監(jiān)管的局面。

第三，建立定價(jià)監(jiān)控機(jī)制。為降低監(jiān)管成本，政府需要建立以定價(jià)機(jī)制為核心的監(jiān)管機(jī)制，這項(xiàng)工作主要由發(fā)改委部門或物價(jià)局進(jìn)行審核。監(jiān)管機(jī)制包括市場準(zhǔn)入、項(xiàng)目實(shí)施、產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)，其核心部分是定價(jià)機(jī)制。合理的定價(jià)機(jī)制有利于提高民間資本的積極性，降低項(xiàng)目運(yùn)行中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 完善PPP模式相關(guān)的各項(xiàng)運(yùn)作機(jī)制

第一，建立合同制治理機(jī)制。PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴往往采用公開招標(biāo)的方式，選擇競爭力最強(qiáng)的民營企業(yè)作為自己的合作伙伴。為了與政府公共管理部門形成長期的合作關(guān)系，這些中標(biāo)的企業(yè)必須不斷提升自己的服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，而未中標(biāo)企業(yè)也需要提升自身競爭力，爭取成為潛在的合作伙伴。合同制能夠約束政府和民間資本的失信行為，避免因某一方違背合約而造成項(xiàng)目失效，能改變原來缺乏透明、壟斷、低效率的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)狀況。

第二，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。對于社會資本而言，只有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和最恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分配才能吸引其參與。按照風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的原則，對項(xiàng)目中可能發(fā)生的所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，避免某一方承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，政府需要承擔(dān)土地審批、政策變更、項(xiàng)目審批等的風(fēng)險(xiǎn)，而社會資本則承擔(dān)項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營以及維護(hù)階段可能發(fā)生的所有風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，雙方還需要共同承擔(dān)如匯率變化、自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。此外，為了防止項(xiàng)目因?yàn)榉煞ㄒ?guī)或者政策變動影響而終止或失效，政府和民間資本通常在簽訂合同時(shí)預(yù)留協(xié)議空間，減輕政策變動的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，民間資本能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是有限的，一旦超過其承受能力，民間資本將難以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。這時(shí)，政府要立即啟動預(yù)備的補(bǔ)貼機(jī)制，彌補(bǔ)社會資本遭受的損失。

第四，完善調(diào)價(jià)機(jī)制。調(diào)價(jià)機(jī)制對于PPP項(xiàng)目也非常重要，這一機(jī)制是為了應(yīng)對項(xiàng)目中的不確定因素設(shè)計(jì)的。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于市場需求的不確定、利率和匯率的不確定、主要原材料價(jià)格的波動、通貨膨脹等不確定性因素發(fā)生變化，預(yù)先設(shè)定價(jià)格調(diào)整方式成為最常用的應(yīng)對方法，可以在一定程度上保護(hù)項(xiàng)目收益。因此，在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，政府要將觀察到的由于風(fēng)險(xiǎn)因素影響而發(fā)生的成本或盈利能力的變化轉(zhuǎn)化成價(jià)格變化，以啟動調(diào)價(jià)機(jī)制。

3.4 優(yōu)化PPP項(xiàng)目的運(yùn)作環(huán)境

第一，優(yōu)化PPP項(xiàng)目的施工環(huán)境。①降低施工風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)參與的主體很多，政府部門如何調(diào)動項(xiàng)目主體的建設(shè)積極性，保障項(xiàng)目正常運(yùn)作，確保施工質(zhì)量，這些對于項(xiàng)目建設(shè)都至關(guān)重要。政府可以通過協(xié)議的形式約定建設(shè)效率，以確保項(xiàng)目施工進(jìn)度和工程質(zhì)量。②防范運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)做好事前評估。在項(xiàng)目完工前就針對運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)做好充分的評估和準(zhǔn)備，以避免后期的追加成本。

第二，優(yōu)化PPP項(xiàng)目的融資環(huán)境。①政府鼓勵(lì)除銀行以外能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供資金支持并引導(dǎo)銀行、保險(xiǎn)、信托等新型融資方式，如合作入股等方式。②政府資本合理選擇融資方式，確保融資的可行性。融資對于項(xiàng)目的正常開展意義重大，融資能力的強(qiáng)弱也是衡量項(xiàng)目承擔(dān)方實(shí)力的重要標(biāo)準(zhǔn)，因此政府相關(guān)部門首先應(yīng)選出最優(yōu)的融資方式，然后企業(yè)合理判定自己的投資能力，并對自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力進(jìn)行評估，從而使融資風(fēng)險(xiǎn)最小化。

3.5 加強(qiáng)PPP管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

第一，成立專門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。成立管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借鑒國外建立PPP管理中心的成功經(jīng)驗(yàn)，建立各級PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。在職責(zé)分工方面，由國家層面的PPP中心管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)地方PPP管理機(jī)構(gòu)的工作；地方層面的PPP機(jī)構(gòu)在國家法律和政策的允許范圍內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際，對本地PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，進(jìn)而確保中央和地方工作的一致性，并且能夠及時(shí)分享經(jīng)驗(yàn)，也避免PPP項(xiàng)目多方領(lǐng)導(dǎo)而寸步難行的境地。此外，設(shè)立多級PPP機(jī)構(gòu)管理機(jī)構(gòu)，可以減少出現(xiàn)多方管理現(xiàn)象，為項(xiàng)目施行提供有力保障，降低發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能。

第二，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目人才培養(yǎng)。解決一切問題都會回到人，PPP項(xiàng)目也不例外。無論是風(fēng)險(xiǎn)防范還是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，都需要專業(yè)人員妥善處置。政府可以采取理論和實(shí)踐相結(jié)合、吸取國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、引進(jìn)國外專業(yè)人才和管理技術(shù)等方法。考慮我國實(shí)際情況，培養(yǎng)人才包括兩方面。一是要對政府相關(guān)部門的人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。著重對部門領(lǐng)導(dǎo)、管理人員以及業(yè)務(wù)人員進(jìn)行PPP模式相關(guān)基礎(chǔ)知識的培訓(xùn)，提升他們對于PPP模式的認(rèn)知，并結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)出一批專業(yè)的高素質(zhì)管理人才。二是加大專業(yè)人員培養(yǎng)。在高校開設(shè)相關(guān)課程，培養(yǎng)出一批既精通PPP模式的理論知識又具備實(shí)際操作能力的專業(yè)人才，為推進(jìn)PPP模式做好人才儲備工作?？梢哉f，PPP人才建設(shè)孕育著我國PPP的發(fā)展前景。

綜上所述的5種應(yīng)對措施，都是基于我國PPP風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)提出的應(yīng)對措施，屬于風(fēng)險(xiǎn)避免措施，對應(yīng)關(guān)系如表2所示。

3.6 二次風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

在發(fā)生嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)事件后，首先要對風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行評價(jià)。如果沒有超出項(xiàng)目參與者的承受范圍，那么不需要對項(xiàng)目參與者采取應(yīng)對措施。一旦風(fēng)險(xiǎn)的危害程度超出了項(xiàng)目參與者的承受范圍，為了盡可能減小風(fēng)險(xiǎn)對項(xiàng)目的影響，可以采用二次風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。二次風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對流程圖如圖1所示。

二次風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施包括風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)自留。風(fēng)險(xiǎn)自留是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，仍舊保留在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)管理主體的內(nèi)部。風(fēng)險(xiǎn)管理主體通過一些內(nèi)部的控制措施來化解風(fēng)險(xiǎn)或者對影響程度不高的風(fēng)險(xiǎn)不采取應(yīng)對措施。當(dāng)有些風(fēng)險(xiǎn)無法回避且必須面對，但風(fēng)險(xiǎn)影響程度超過管理主體時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能夠有效化解這種困境。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是指通過某種方式將某些難以承受的風(fēng)險(xiǎn)后果連同應(yīng)對責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他主體。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移并不能消除風(fēng)險(xiǎn)的影響，只是將風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任和可能獲得的利益進(jìn)行了移交，項(xiàng)目管理者不再直接面對風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的后果，而是交由更有能力的管理部門應(yīng)對。

4 結(jié) 語

由于我國正處于城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展的時(shí)期，居民對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過高需求與當(dāng)前政府資金投入不足、政府財(cái)政壓力過大、融資體制匱乏之間的矛盾日益突出，PPP模式無疑為我國政府提供了一個(gè)很好的選擇。但PPP項(xiàng)目的實(shí)施尚處于探索階段，在實(shí)施的過程中仍然存在很多問題，這些問題還需要進(jìn)一步探討和研究。

本文通過對我國PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)進(jìn)行探究，并且基于這些風(fēng)險(xiǎn)提出了相應(yīng)的解決辦法，為我國PPP模式的發(fā)展提供了一些有益參考，并且能夠進(jìn)一步提高我國公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)速度。未來PPP模式的研究方向應(yīng)當(dāng)是在目前我國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的基礎(chǔ)上，提出當(dāng)PPP項(xiàng)目應(yīng)用于別的國家或地區(qū)時(shí)，因地而異的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方案。

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