重大行政決策法律責任制度研究

劉瀝霜

摘要：重大行政決策對經濟、社會有著重大的決定作用，但目前重大決策法律責任制度規(guī)范在立法、程序等方面都存在著局限性，實踐中，重大行政決策由于立法缺失、缺乏追究意識問責客體模糊、程序不規(guī)范等問題影響重大行政決策法律責任制度的建構，因此需要分析重大行政決策問責機制中存在的問題并結合國情提出相應的對策。

關鍵詞：重大行政決策;問責機制;責任承擔

一、重大行政決策的概念

重大行政決策的概念取決于對行政決策的定義，在很大程度上是基于行政法學界關于行政決策的定義，行政決策是行政機關管理行政事務的行政活動，重大行政決策是在行政決策的基礎上更深層次的決策，體現在決策的重要性上，一般關系到社會公眾的利益、影響到經濟社會的發(fā)展，即具有廣泛性、全面性、重大影響性。對重大的定義在不同時期由于主體的變化而有所不同，因此對重大的理解會存在偏差，需要根據具體情況具體分析。因此，定義重大行政決策需要根據實踐中具體情況做出分析，考慮各方面的因素從而做到正確理解。

二、重大行政決策問責機制存在的問題

（一）問責立法缺失

目前，關于重大行政決策問責機制沒有專門立法，只能由重大決策導致的法律后果或決策觸及到其他法律部門的具體條文的行為來選擇法律適用，僅從其他法律的零散規(guī)定來看，現實中很難滿足重大行政決策責任的認定要求。問責體系的不完善使得重大行政決策的重要性無法得到公眾的認可，并且讓責任的追究缺乏公信力，大大減少了責任成本，降低了重大行政決策行為的質量。

因為立法的缺失，由此出現了大量地方性立法，由于各個地方具有差異性，對重大行政決策法律責任的規(guī)定各不相同，容易造成追責不公平的現象。地方性立法也對地方的重大行政決策責任的追究有著重要意義，但由于上位法的缺失，使得地方立法沒有統(tǒng)一的依據。

（二）重大行政決策責任缺乏追究意識

很多決策者由于責任意識的不強，認為作出行政決策是法律賦予的權力，而隨意在作出決策時不考慮相關實際情況，作出決策容易受到上級影響，不考慮公眾給予的建議及社會公共利益。除此之外，重大行政決策責任的后果發(fā)生在作出重大行政決策行為之后，當責任出現時，作出決策的相關行為人或已不在該區(qū)域任職，跨區(qū)域追究責任操作起立存在困難性、復雜性，因此會導致沒人承擔責任的情況出現，民眾時常放棄追究責任的權利，這就縱容了作出行政決策行為人做決策時的隨意性。

（三）問責客體模糊

在追究重大行政決策的法律責任時，在不同階段存在著許多不同的問責客體，我們需要厘清每個階段的客體以便讓客體更清楚的承擔責任。在實踐中，一般是團體共同作出重大行政決策，因此在認定責任時較為困難，究其主要原因是各部門之間權利劃分不明確或者是在決策作出時人數較多，決策者之間職權重疊或是模糊不清。

（四）責任追究程序不規(guī)范

重大行政決策的法律責任追究的啟動主要依申請啟動與依職權啟動，這兩種方式都存在著不足之處。依申請啟動主要通過檢舉、控告、申訴、信訪，在實踐中依申請啟動的方式更偏向形式化，政府掌握著自由裁量權，對社會公共行使權利有著更多的不利之處，只有當事件引起社會的重大輿論時才會引起上級的關注。依職權啟動是政府主動發(fā)起的問責方式，但是依職權啟動缺乏社會公眾的監(jiān)督，政府主動發(fā)起對重大行政決策的糾錯模式容易出現責任互相推諉包庇的現象，但由于這種方式的快捷便利性，使得追責責任的效率高于前者。

三、建立重大行政決策法律責任制度的對策與建議

（一）完善行政問責立法

重大行政決策法律責任今規(guī)定在一些分散的法律規(guī)范中，沒有統(tǒng)一的專門法來保障問責制度的實施，想要更好的追究重大行政決策的法律責任需要有一部具有權威性的專門法，即《行政問責法》，制定專門法律需要經過漫長的實踐探索，專門法里最重要的是要明確規(guī)定問責的程序，明確規(guī)定重大行政決策的問責主體、客體。除此之外，需要建立一套配套的追責機制，在上位法的支撐下明確責任的承擔方式及內容，厘清不同層級之間的決策者應承擔的不同責任和義務。

在追究重大行政決策法律責任時，建立相關的公益訴訟制度，有關機關或機構可以代表廣大人民群眾對決策失誤者提起訴訟。公益訴訟在我國不是特別完善，但關于重大行政決策問責的相關事宜可以參照《民事訴訟法》及《行政訴訟法》的關于公益訴訟的規(guī)定。在追究重大行政決策法律責任時，賦予專門的機關或者機構有權代表人民對違法失職的決策者提起公訴，對提起的主體需要有明確具體的規(guī)定，且需要嚴格篩選主體是否有承擔提起訴訟的能力、是否能代表廣大公眾的利益。

（二）加強重大行政決策責任追究意識

加強重大行政決策的責任追究意識首先需要加強決策者的法治觀念和法律意識，法治理念要求政府的所有公權力都應當在法律的框架內行使，即政府行使的一切權力都要受制于法律。

首先需要讓決策者不斷學習法律來完善自己的知識儲備、提升法律涵養(yǎng)，可以將重大行政決策在質量加入日常考核中來，以督促決策者在作出決策時更具有責任心與同理心。其次需要提升決策者的職業(yè)道德修養(yǎng)，以人民的角度出發(fā)，持著全心全意為人民服務的態(tài)度以作出科學決策。

（三）明確問責客體

在追究重大決策行為法律責任時需要找到準確的責任承擔客體，分析決策是一人所做還是集體所做，明確劃分各部門之間權責、政府與黨委之間的權責。公開決策作出的程序，因為很多重大行政決策是由多人共同參與下才作出的，公開決策作出的程序可以讓大家互相監(jiān)督，更好落實最后的責任追究。

（四）制定《行政程序法》

責任追究程序不規(guī)范會導致明確責任的受理機關模糊不清，在確定受理機關后需要分工負責落實責任，這些程序需要一個完備的程序法來提供法律支持，《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》還未形成正式稿且在程序上存在著諸多不成熟的方面，但我國制定《行政程序法》的條件基本成熟，如制定《行政程序法》需要將重大行政決策的范圍進行進一步確定，建立重大行政決策聽證制度，通過程序法建立一個完善的監(jiān)督制度。一項行政行為的做出或是一部法律的制定都必須經過嚴格的程序才有效或生效，否則會構成行政違法或無效。也就是說，在重大行政決策問責中，問責需要符合法律規(guī)定的程序才會產生相應的法律效果，才會更好的讓責任主體承擔相應的責任。

參考文獻

[1] 周葉中：《論重大行政決策問責機制的構建》，《廣東社會科學》2015 年第 2 期。

[2] 曾哲：《我國重大行政決策權劃分邊界研究》，《南京社會科學》2012 年第 1 期。

[3]伍洪杏：《行政問責的困境及其倫理超越》，《中國行政管理》2011 年第 7 期。

[4] 劉玉平：《關于行政問責法治化的思考》，《行政與法》2014 年第 8 期。

（作者單位：四川大學）